臺北高等行政法院判決110年度訴字第77號110年10月28日辯論終結原 告 習沛承訴訟代理人 張清雄律師
曾本懿律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 王文英
陳美伶唐國薰上列當事人間有關漁業事務事件，原告不服行政院中華民國109年11月19日院臺訴字第1090196100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告前於民國105年12月22日，依投資經營非我國籍漁船管理條例（下稱管理條例）向被告申請許可投資經營萬那杜籍「SHIN JAAN NO.168」延繩釣漁船（下稱系爭漁船）在海外從事漁業（出資比率100％），經被告於106年1月20日許可在案，其後原告並將系爭漁船船名變更為「THALASSA」。依投資經營非我國籍漁船作業資料申報辦法（下稱申報辦法）第2條規定，原告應於每年2月1日起至同月28日止，以書面或電子傳遞方式向被告申報前一年度作業資料、船籍國核發之船舶國籍證書影本及捕魚許可證照或漁獲物運送許可證明文件影本（以下統稱申報資料）。嗣被告發函通知原告，請其於108年2月28日前以書面或電子信件向被告申報系爭漁船107年度申報資料。惟原告以系爭漁船因債務糾紛遭斐濟法院扣押，器具設備、文件於扣押期間遭竊，且系爭漁船已售予他人為由，遲至108年6月28日始提出「投資經營非我國籍漁船作業資料申報表（漁船專用）、卸魚報表及南太平洋/FFA區域延繩釣作業報表」（以下統稱補申報資料）等資料予被告。被告因此審認原告已逾申報107年度申報資料法定期間，違反管理條例第8條第1項第12款、申報辦法第2條規定，依管理條例第10條第1項第2款規定，以109年6月8日農授漁字第1091330094號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）400萬元。原告不服原處分，提起訴願，經行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告並無故意、過失，且欠缺期待可能性
1.原告為臺籍斐濟僑胞，在斐濟經營船務代理公司多年。原告於105年7月間受訴外人蘇豐清、陳貞玲夫妻遊說，與訴外人蘇豐清合資欲購買萬納杜籍宏興公司（Hung Shin Fishery Co., LTD.）全部股份及該公司名下所有之系爭漁船，原告並將私章暨銀行存摺交付訴外人陳貞玲保管。嗣於105年10月間，訴外人蘇豐清向原告稱已與宏興公司負責人陳新典達成買賣價格共識，但因購船資金不足、漁船維修及營運週轉所需，需向金融機構貸款。訴外人蘇豐清乃以宏興公司名義於105年11月24日向中租迪和股份有限公司（下稱中租公司）借款美金60萬元，並由原告以宏興公司負責人身分擔任連帶保證人，並以系爭漁船為抵押物擔保。
2.原告因信賴訴外人蘇豐清、陳貞玲夫妻，同意由訴外人陳貞玲保管宏興公司大小章，並委任彼等處理宏興公司及系爭漁船之日常營運開銷事務，嗣後原告才知遭訴外人蘇豐清夫妻詐騙，訴外人蘇豐清利用機會，使原告背負鉅額債務，致系爭漁船遭到中租公司向斐濟法院聲請扣押，於107年4月16日遭查封，直到108年3月5日始解除扣押。期間原告無法登船，但申報資料都在船上，所以原告無法於108年2月28前取得107年度申報資料。又系爭漁船解除扣押後，因該漁船已出售他人，所以原告須得新船主同意後始得登船尋找資料，但等到原告登船後才發現斐濟在扣押系爭漁船期間，並未妥善管理船隻，以致系爭漁船遭竊，原告只能就零星尚存之文件搜尋整理，才能勉強完成申報，原告絕非故意延遲申報，而是事實上無法於法定期間內完成申報。
3.訴願決定雖認系爭漁船於107年3月22日進入斐濟蘇瓦港並接受斐濟漁業局檢查，至107年4月16日始經斐濟法院扣押，尚有20餘日取得系爭漁船漁獲資料，但原告實無法預見系爭漁船會於107年4月16日遭斐濟法院扣押。況且107年4月16日距離108年申報期間尚久，原告也不可能在107年4月16日就能夠整理107年全年度相關作業資料。訴願決定機關苛責原告應於107年4月16日前取得107年全年度漁獲資料，未免強人所難。
（二）原處分違反比例原則，且與行政罰法第18條第1項規定有違
1.申報辦法第2條立法意旨在於，避免國人投資經營之非我國籍漁船，於海外從事漁業之違規行為，減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源之努力。原告長期旅居斐濟，對於申報辦法相關規定並不熟悉，且原告是因遭受詐騙背負鉅額債務，以致系爭漁船遭扣押無法取得申報資料，遲誤申報實有不得已之理由，絕無任何申報辦法第2條立法目的所指情事，尚難逕認屬於重大違規行為。況且系爭漁船於107年4月16日即遭斐濟法院扣押，當年度漁獲資料顯然有限，原告縱然遲誤申報，亦難該當管理條例第8條第1項所規範之重大違規行為，被告逕對原告施以高達罰鍰400萬元之嚴懲，非原告所能承受，違反比例原則。
2.原告已年近50歲，畢生積蓄遭到訴外人蘇豐清夫妻詐騙，至今仍債台高築，系爭漁船也出售抵債，原告身無恆產亦無收入，實在無力支付如此高額罰鍰。原告在斐濟多次協助我國涉外事務，且常無酬勞接任僑委會委員職務，原告對國家盡心盡力，政府竟然為了一點失誤，就對原告重罰，令人心寒。
（三）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯則以：
（一）原告有如期申報之期待可能性，其違規事證明確，應負過失責任
1.原告完成投資經營系爭漁船時即曾向被告申請備查，被告於106年4月21日函復同意備查時，即已提醒原告應於每年2月底前申報系爭漁船前一年度作業資料，且被告108年1月15日亦曾發函提醒原告應於108年2月28日前申報系爭漁船107年度申報資料。至原告將系爭漁船之經營全權交由訴外人蘇豐清、陳貞玲夫妻處理並因此衍生債務爭議，純屬其與他人間之私權爭執，與本案違規行為無涉，原告既以自己名義向被告申請投資經營系爭漁船，自應遵守管理條例相關規定，故原告稱其不熟稔法規顯係推諉之詞。
2.系爭漁船係於107年3月22日進入斐濟蘇瓦港並接受斐濟漁業局檢查，斐濟漁業局檢查內容包括船上漁獲量，檢查後核發卸魚許可（Landing Permit），原告對該船漁獲資料應早有掌握，且原告經營系爭漁船在中西太平洋漁業委員會及美洲熱帶鮪魚委員會公約水域作業，該二組織均要求漁船船長應每日回報漁獲量，原告為系爭漁船之投資經營者，應對所聘僱在系爭漁船作業之人員、捕撈之漁獲等有完全掌控及管理之責並應即時掌握系爭漁船作業資料。原告聲稱無法預見系爭漁船遭扣押、扣押期間系爭漁船遭竊致無法取得作業資料，更突顯原告身為投資經營者，未盡其應負行政法上義務之過失責任。
3.倘若如原告所稱系爭漁船於107年4月16日即遭扣押，則被告於108年1月15日函請原告應於108年2月28日前完成申報時，原告即應向被告說明系爭漁船遭扣押之情事，惟原告不僅未向被告說明，亦未於法定期間內完成申報，反遲至108年5月7日始向被告說明系爭漁船遭斐濟扣押，並於同年6月28日方提出系爭漁船補申報資料，顯然已逾申報辦法第2條所定期限，違規事證明確。
（二）原處分與比例原則無違管理條例第8條第1項明定我國人民投資經營非我國籍漁船不得有重大違規行為，且已明列重大違規行為態樣。原告未於法定期間申報系爭漁船107年度申報資料，已該當管理條例第8條第1項第12款之重大違規行為。被告考量總噸數愈大之漁船所可捕撈及承載之漁獲愈多，其所獲之不法利得亦較多，爰依漁船噸數級別區分罰鍰額度，系爭漁船總噸數為499，念其初犯，核處原告最低罰鍰400萬元，允宜得當。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點如事實概要欄所載事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告擬投資經營非我國籍漁船申請書及投資人名冊、國民身分證影本1份（見訴願卷一第92至96頁）、被告106年1月20日農授漁字第1061200033號函（下稱106年1月20日函）影本1紙（見原處分卷一第74頁）、106年4月21日農授漁字第1061206257號函（下稱106年4月21日函）影本1紙（見本院卷第95頁）、107年4月19日農授漁字第1071205763號函影本1紙（見原處分卷一第75頁）、被告108年1月15日農授漁字第1081332048號函（下稱108年1月15日函）影本1紙（見本院卷第97至99頁）、原告108年5月7日電子郵件影本（見訴願卷一第64至66頁）、原告108年6月28日電子郵件影本、系爭漁船補申報資料影本各1份（見原處分卷一第16至36頁）、駐斐濟代表處108年7月25日斐濟字第10811001270號函暨所附斐濟高等法院提供之扣押系爭漁船相關資料影本1份（見原處分卷一第37至66頁、第71頁）、系爭漁船扣押文件影本1份（見本院卷第29至31頁）、原處分影本及訴願決定書影本各1份（見本院卷第83頁、第21至28頁）在卷可稽，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
（一）原告逾法定期間始申報系爭漁船107年度申報資料之行為是否屬於管理條例第8條第1項第12款所定重大違規行為？
（二）原告對其逾法定期間始申報系爭漁船107年度申報資料之行為是否有故意或過失？
（三）原告未於法定期間內申報系爭漁船107年度申報資料是否欠缺期待可能性？
（四）原處分所裁處罰鍰金額有無違反行政罰法第18條第1項規定及比例原則？
五、本院之判斷
（一）本件應適用法令
1.管理條例第4條第1項規定：「中華民國人非經主管機關許可，不得投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業。」第5條規定「（第1項）依前條規定取得許可者，應向主管機關定期申報有關作業資料。（第2項）前項申報作業資料之期間、種類、內容、方式及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」準此，被告基於管理條例第5條第2項之授權，定有申報辦法，該辦法第2條規定：「經許可投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業，應於每年二月一日起至同月二十八日止，以書面或電子傳遞方式向主管機關申報前一年度作業資料、船籍國核發之船舶國籍證書影本及捕魚許可證照或漁獲物運送許可證明文件影本。」本院審酌申報辦法係就管理條例第5條所定申報義務予以具體化，並未牴觸母法或逾越母法授權範圍，被告自得予以適用。
2.管理條例第8條第1項第12款規定：「中華民國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業，不得有下列重大違規行為：……十二、未依第五條規定辦理申報，或所申報之資料與事實不符。……」該款規定文義既為「未依第五條規定辦理申報」，且申報辦法第2條就申報期間、申報項目已有明定，則解釋上管理條例第8條第1項第12款所定「未依第五條規定辦理申報」之行為態樣除完全未辦理申報之情形外，當然亦包括逾期申報及申報資料不完備之情形。
3.管理條例第10條規定：「（第1項）中華民國人違反第八條第一項規定者，依下列規定處罰，主管機關並得廢止其投資經營非我國籍漁船之許可：一、總噸位五百以上漁船：處新臺幣六百萬元以上三千萬元以下罰鍰。二、總噸位一百以上未滿五百漁船：處新臺幣四百萬元以上二千萬元以下罰鍰。三、總噸位未滿一百漁船：處新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰鍰。（第2項）依前項規定所處罰鍰低於漁獲物或漁產品之價值者，按該漁獲物或漁產品之價值處以最高五倍之罰鍰。（第3項）中華民國人最近三年內違反第八條第一項同款情事達二次以上，或違反第八條第一項情事達三次以上者，依下列規定處罰，主管機關並廢止其投資經營非我國籍漁船之許可：一、總噸位五百以上漁船：處新臺幣九百萬元以上四千五百萬元以下罰鍰。
二、總噸位一百以上未滿五百漁船：處新臺幣六百萬元以上三千萬元以下罰鍰。三、總噸位未滿一百漁船：處新臺幣三百萬元以上一千五百萬元以下罰鍰。（第4項）依前項規定所處罰鍰低於漁獲物或漁產品之價值者，按該漁獲物或漁產品之價值處以最高八倍之罰鍰。（第5項）第二項及前項漁獲物或漁產品之價值，以該漁獲物或漁產品前三年之國內市場平均價格計算之。」
4.行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言（最高行政法院108年度判字第531號判決、109年度上字第780號判決意旨參照）。
（二）原告未於法定期間內申報系爭漁船107年度申報資料屬重大違規行為，且其應有過失
1.查原告前於105年12月22日向被告申請許可投資系爭漁船於海外從事漁業，且其出資比率為100％，經被告於106年1月20日許可在案等情，有原告擬投資經營非我國籍漁船申請書及投資人名冊、國民身分證影本1份、被告106年1月20日函影本1紙在卷可憑（見訴願卷一第92至96頁，原處分卷一第74頁），是原告自應依申報辦法第2條規定，於108年2月1日至同年月28日之法定期間向被告申報系爭漁船107年度申報資料。惟原告係遲至108年6月28日始提出補申報資料予被告等情，亦有原告108年6月28日電子郵件影本、系爭漁船補申報資料影本各1份在卷可據（見原處分卷一第16至36頁），堪認原告確係於申報辦法第2條所定申報期間經過後，始向被告申報系爭漁船107年度申報資料，則依前述說明，原告逾期申報之行為，自屬管理條例第8條第1項第12款所定重大違規行為甚明。原告雖主張其逾期申報之行為絕無任何申報辦法第2條立法目的所指情事，尚難逕認屬於重大違規行為云云，然此顯與管理條例第8條第1項第12款規定文義不符，且系爭漁船是否有於海外從事非法、未報告或不受規範之漁業行為更與原告是否未依管理條例第5條規定辦理申報之認定毫不相關，是原告此部分主張顯然是對於管理條例第8條第1項第12款規定有所誤解，並不可採。
2.原告既經被告許可投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業，自應注意依管理條例第5條、申報辦法第2條規定，其負有於每年2月1日至2月28日之法定期間內申報系爭漁船申報資料之義務。又原告曾向被告申報完成投資，而被告於106年4月21日發函原告同意備查時，已載明請原告應依申報辦法第2條規定，於每年2月底申報前一年度作業資料之旨。其後，被告更於108年1月15日再次發函提醒原告應依申報辦法第2條規定於108年2月28日前以書面或電子信件向被告申報系爭漁船107年度申報資料等情，有106年4月21日函及108年1月15日函影本各1份在卷可憑（見本院卷第95至99頁），可見被告於108年法定申報期間開始前，已兩度提醒原告應如期申報系爭漁船申報資料，原告並無不能注意應依申報辦法第2條規定履行申報義務之情事，竟疏未注意及此，遲至108年6月28日始提出補申報資料予被告，堪認原告主觀上應有過失甚明。是原告主張其對於遲誤法定期間始提出系爭漁船107年度申報資料並無故意或過失乙節，亦不足取。
（三）原告就其依法定期限履行申報系爭漁船107年度申報資料之義務，具有期待可能性原告雖主張：系爭漁船於107年4月16日遭到斐濟法院扣押，直到108年3月5日始解除扣押。因申報資料都在船上，其無法於108年2月28日前取得107年度申報資料，且系爭漁船於扣押期間遭竊，所以只能就零星尚存之文件搜尋整理，勉強完成申報，故事實上無法於法定期間內完成申報，無期待可能性云云。然原告依申報辦法於申報期間所須提出之資料包括：107年度漁貨作業資料、船籍國核發之船舶國籍證書影本、捕魚許可證照影本等情，業經被告訴訟代理人陳述明確（見本院卷第157頁）。又系爭漁船係於107年3月22日駛入斐濟蘇瓦港並接受斐濟漁業局檢查，斐濟漁業局檢查內容已包括系爭漁船漁貨量，並已核發卸漁許可等情，有斐濟漁業局107年3月21日核發之系爭漁船卸魚許可影本1紙在卷可佐（見本院卷第101頁），而系爭漁船是於107年4月16日遭斐濟法院扣押乙節，亦有斐濟法院扣押文件影本1份存卷可佐（見本院卷第29至31頁），則自系爭漁船駛入斐濟蘇瓦港至遭斐濟法院扣押，期間尚有20日由原告支配管理，其並非不能取得系爭漁船漁貨作業資料。另縱如原告所稱係因系爭漁船遭斐濟法院扣押致無法登船取得申報資料，惟原告訴訟代理人自承：系爭漁船一被扣押，原告就知道此事等語（見本院卷第161頁），則自系爭漁船遭斐濟法院扣押之日起，至108年2月28日法定申報期間之末日止，期間長達10個月，原告實有充裕之時間應變，其更可向系爭漁船船籍國萬那杜申請取得系爭漁船船舶國籍證書、捕漁許可，以及向斐濟漁業局申請取得卸漁許可，以填載漁貨作業資料，自難認原告有何事實上或法律上無法於法定期間內完成申報，而欠缺期待可能性之情事，是原告此部分主張顯屬卸責之詞，不足採信。至於原告所稱其係因遭人詐騙背負債務，以致系爭漁船遭斐濟法院扣押等節，純屬原告與訴外人蘇豐清夫妻民事紛爭及訴外人蘇豐清夫妻是否涉有刑事犯罪問題，尚難執此免除原告申報義務，並為有利原告之認定，附此敘明。
（四）原處分並未違反行政罰法第18條第1項規定及比例原則按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」該項規定係指行政機關在裁處罰鍰時，應於立法者所定之罰鍰額度內，斟酌行為人違反行政法義務行為應受責難程度、所生影響、所得利益及受處罰者資力等因素為合義務性裁量，非謂行政機關可不顧立法者所定罰鍰額度，任意逾越法定罰鍰額度而為裁罰。本件原告雖主張原處分有違反行政罰法第18條第1項規定及比例原則之違法情事，惟細繹管理條例第10條規定可知，立法者已依違規次數、漁船噸數、漁貨物或漁產品價值分別明定裁處罰鍰之金額，且法定最低罰鍰金額即為400萬元，則被告在斟酌原告係初次為管理條例第8條第1項第12款所定之重大違規行為、系爭漁船噸數為499等因素後，於立法者所定罰鍰額度內，裁處法定最低罰鍰金額400萬元，難認有何違反行政罰法第18條第1項之處，亦與比例原則無違，是原告此部分主張顯有誤會，殊無可採。
（五）結論綜上所述，原告既經被告許可投資經營系爭漁船於海外從事漁業，自應注意依申報辦法第2條規定，於108年2月1日至同年月28日之法定期間向被告申報系爭漁船107年度申報資料，且並無不能注意之情事，竟疏未注意及此，遲至108年6月28日始提出補申報資料予被告，核屬管理條例第8條第1項第12款所定重大違規行為，且其主觀上有過失甚明。又原告就其依法定期限履行申報系爭漁船107年度申報資料之義務，並無欠缺期待可能性之情事，已詳述如前。從而，被告以原告違反申報辦法第2條、管理條例第8條第1項第12款規定，依管理條例第10條第1項第2款規定裁處原告法定罰鍰最低金額400萬元，核屬有據，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
書記官 陳可欣