臺北高等行政法院判決110年度訴字第772號111年4月28日辯論終結原 告 財團法人城鄉改造環境保護基金會代 表 人 黃晴琦（董事長）訴訟代理人 陳振瑋律師
何宗樺律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 張子敬（署長）訴訟代理人 蔡進良律師
黃冠中律師上列當事人間財團法人法事件，原告不服行政院中華民國110年3月10日院臺訴字第1100166104號訴願決定關於被告109年8月21日環署綜字第1090062870號函附裁處書、109年8月12日環署綜字第1090061524號函附裁處書部分，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院110年度簡字第144號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為經被告許可設立的財團法人。被告前以民國108年3月2
8日環署綜字第1080022026號函通知原告應於108年5月31日前將107年度工作報告及財務報告送交被告備查（下稱108年3月28日函）。原告未於期限內送交，違反財團法人法第25條第1項規定，經被告以108年7月25日環署綜字第1080054603號函請原告於108年8月19日前陳述意見（下稱108年7月25日函）後，被告依財團法人法第25條第6項第1款規定，以108年12月19日環署綜字第1080096594號函附裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元，並限期於109年2月24日前改正（下稱108年12月19日處分）。原告仍未於期限內改正，被告再以109年7月16日環署綜字第1090054134號函請原告於109年8月14日前陳述意見（下稱109年7月16日函）後，依財團法人法第25條第6項第1款規定，以109年8月21日環署綜字第1090062870號函附裁處書處原告罰鍰8萬元，並限期於109年9月22日前改正並繳納罰鍰（下稱109年8月21日處分）。
㈡被告以108年11月4日環署綜字第1080082343號函通知原告應
於109年1月31日前將109年度工作計畫及經費預算送交被告備查（下稱108年11月4日函）。原告未於期限內送交，違反財團法人法第25條第1項規定，經被告以109年4月16日環署綜字第1090028439號函請原告於109年5月7日前陳述意見（下稱109年4月16日函）後，被告依財團法人法第25條第6項第1款規定，以109年6月4日環署綜字第1090041956號函附裁處書處原告罰鍰3萬元，並限期於109年7月31日前改正（下稱109年6月4日處分）。
㈢被告以109年3月4日環署綜字第1090015956號函通知原告應於
109年5月31日前將董事會通過的108年度工作報告及財務報表送交被告備查（下稱109年3月4日函）。原告未於期限內送交，違反財團法人法第25條第1項規定，被告先後以109年6月10日環署綜字第1090043456號函及109年7月13日環署綜字第1090052728號函請原告於109年6月29日及同年8月3日前陳述意見（以下分別簡稱109年6月10日函及109年7月13日函）後，被告依財團法人法第25條第6項第1款規定，以109年8月12日環署綜字第1090061524號函附裁處書處原告罰鍰3萬元（下稱109年8月12日處分，並與109年8月21日處分合稱為原處分）。原告不服原處分、108年12月19日處分及109年6月4日處分，提起訴願。行政院作成110年3月10日院臺訴字第1100166104號訴願決定書，就原處分為駁回決定（下稱訴願決定）；就108年12月19日處分及109年6月4日處分為不受理決定。原告就原處分部分提起本件行政訴訟（有關原告就108年12月19日處分及109年6月4日處分提起行政訴訟部分，本院另為裁定）。
二、原告起訴主張及聲明：㈠財團法人法於107年8月1日公布，108年2月1日施行。在此之
前並無相關法令要求財團法人應按期紀錄、製作工作報告及財務報表，原告並無提報107年度工作報告及財務報表的公法上義務，自亦無義務違反可言。108年12月19日處分已違反法律保留原則，應予撤銷。原告未依違法的108年12月19日處分所示於109年2月24日前改正，因而遭被告以109年8月21日處分裁處8萬元，亦應失所附麗，同屬違反法律保留原則，應併予撤銷。
㈡109年8月21日處分非屬侵害最小的手段，被告捨輔導、指導原告為相關資料填具、修正，逕裁處罰鍰8萬元，非屬達成目的之最小侵害，已違反比例原則。又原告幾近停擺的營運狀況，難以達成被告要求，且原告已於109年7月30日送交107、108年度工作報告及財務報表、109年度工作計畫及經費預算予被告，然被告誤認原告未提報107年度相關資料，對原告為故意或過失、可非難程度、所獲利益大小等情均無審酌，已違反行政罰法第18條規定，而有裁量怠惰及裁量瑕疵。109年8月21日處分理由記載不明，未敘明限期改正期限，亦未具體指明是依財團法人法第25條第6項何款規定裁處，更未指明原告行為違反何規範，也未說明裁量理由，已無從補正，違反行政程序法第96條第1項第2款規定，應予撤銷。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告108年12月19日處分是針對原告未於108年5月31日前提交
107年度工作報告及財務報表的違章行為，進行裁罰，亦即，原告違章行為時點為108年5月31日，已為財團法人法公布施行後，故被告依財團法人法第25條第1項及第6項規定，以108年12月19日處分裁罰原告，無違法律保留原則。況原告於財團法人法公布施行前，依「行政院環境保護署審查環境保護財團法人設立許可及監督要點」第12條第2款規定，本有於每年5月底前，將前一年度「業務執行報告、經費運用及財產清冊」等文件送交被告備查的行政法上義務。原告陳稱其於財團法人法施行前並無義務等等，應不足採。㈡財團法人法第25條第6項並未規定裁罰前應先輔導、指導原告
，且於處罰構成要件具備時，被告即應處罰，無決定裁量，僅於法律效果部分有選擇裁量的權限。被告已通知原告應限期送交備查及陳述意見，原告仍未履行義務，應受責難程度難謂不重大，且原告拒不提供，將使被告無法監督財團法人的運作及財務用途，使財團法人法立法目的無法實踐，所生影響亦非不重大，被告考量前開因素後，作成109年8月21日處分，折衷裁處8萬元罰鍰，應無裁量瑕疵。109年8月21日處分業已敘明原告違反的法律規定及事實，足使原告瞭解其受處分的原因，無違行政程序法第96條第1項第2款規定。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有原告的法人登記資料、法人登記證書、法人變更登記公告（原處分卷第263-272頁）、108年3月28日函、108年7月25日函、108年11月4日函、109年3月4日函、109年4月16日函、109年6月10日函、109年7月13日函、109年7月16日函（原處分卷第1-6、23-24、33-38、53-58、61-62頁）、108年12月19日處分及109年6月4日處分（原處分卷第9-11、41-43頁）、原處分（原處分卷第27-29、65-67頁）及訴願決定（原處分卷第174-185頁）等可以證明，足以認定為真實。本件爭點為：原處分是否違反法律保留原則、期待可能性原則、比例原則、行政罰法第18條第1項及行政程序法第96條第1項第2款規定？
五、本院的判斷：㈠原告未依財團法人法第25條第1項規定送被告備查，符合同條第6項第1款規定的處罰要件，被告作成原處分，適法有據：
⒈財團法人法於107年8月1日制定公布，108年2月1日施行，其
第2條第1項規定：「本法所稱財團法人，指以從事公益為目的，由捐助人捐助一定財產，經主管機關許可，並向法院登記之私法人。」第25條第1項及第6項第1款規定：「（第1項）財團法人應於每年年度開始後1個月內，將其當年工作計畫及經費預算；每年結束後5個月內，將其前一年度工作報告及財務報表，分別提請董事會通過後，送主管機關備查。……（第6項）有下列情形之一者，處財團法人新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命其限期改正；屆期未改正者，得按次處罰：一、未依第1項或第2項規定送主管機關備查。」⒉原告為經被告許可設立，並向法院登記的財團法人，於財團
法人法108年2月1日施行後，即有依該法第25條第1項規定於107年結束後5個月內，將107年度工作報告及財務報表提請董事會通過後送被告備查的義務。被告已以108年3月28日函通知原告於108年5月31日前辦理備查，然原告未於期限內完成，已該當於財團法人法第25條第6項第1款規定的處罰要件，於是被告作成108年12月19日處分，裁處罰鍰3萬元，並限期於109年2月24日前改正。然原告仍未遵期辦理備查，經被告以109年7月16日函通知陳述意見後，依財團法人法第25條第6項第1款規定作成109年8月21日處分，裁處原告罰鍰8萬元，並限期於109年9月22日前改正，適法有據，尚無違誤。
原告雖主張：其於109年7月30日已提出107年度工作報告及財務報表等等，然原告於109年7月30日係提出108年度工作報告及財務報表、109年度工作計畫及經費預算，並無107年度工作報告及財務報表，此觀被告109年8月6日環署綜字第1090060002號函主旨欄記載：「所送108年度工作報告及財務報表、109年度工作計畫及經費預算備查文件，經初審後尚有多項缺失……」等等；說明欄記載：「一、依貴會109年7月30日郵寄旨揭文件辦理。……三、另貴會107年度工作報告及財務報表，迄今尚未提報本署備查，併請經董事會議通過後檢附董事會議紀錄（含簽到單）報本署備查」等等可以證明（臺北地院卷第61-62頁）；原告是於109年9月25日召開董事會審查107年度工作報告及財務報表後，於109年10月間始提出107年度工作報告及財務報表完成備查，有其董事會會議紀錄及被告109年10月20日環署綜字第1091178256號函可以證明（原處分卷第221頁、第249-250頁）。故被告於原告完成備查前，作成109年8月21日處分，仍屬有據。
⒊原告依財團法人法第25條第1項規定，應於108年結束後5個月
內，將108年度工作報告及財務報表提請董事會通過後送被告備查。被告已以109年3月4日函通知原告於109年5月31日前辦理備查，然原告未於期限內完成，已該當於財團法人法第25條第6項第1款規定的處罰要件，經被告以109年6月10日函及109年7月13日函通知陳述意見後，依財團法人法第25條第6項第1款規定作成109年8月12日處分，裁處罰鍰3萬元，亦屬有據，尚無違誤。㈡原處分沒有違反法律保留原則及期待可能性原則：
⒈原告雖主張：財團法人法於108年2月1日施行，在此之前並無
法令要求原告應製作107年度工作報告及財務報表，故108年12月19日處分違反法律保留原則，109年8月21日處分亦違反法律保留原則，應予撤銷等等。然所稱法律保留原則，是指行政機關欲對人民的自由權利加以限制時，應有法律或經立法機關明確授權由行政機關訂定法規命令為依據，始得為之。財團法人法第25條第1項後段已明確規定財團法人應於每年結束後5個月內，將其前一年度工作報告及財務報表，分別提請董事會通過後，送主管機關備查；未依規定送主管機關備查者，即該當於同條第6項第1款規定的處罰構成要件。
被告依財團法人法第25條第1項及第6項第1款規定作成108年12月19日處分及109年8月21日處分，均有法律依據，無違法律保留原則。
⒉行政法上的期待可能性原則，是指公權力行為課予人民行政法上義務時，如依客觀情勢並參酌義務人特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，該行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務的情況下，為其不得已違背義務的行為，背負行政上的處罰或不利益。原告所稱：其無製作107年度工作報告及財務報表的義務，故無從於108年5月31日前提出等等，似主張其有客觀事由難以期待得遵期提出107年度工作報告及財務報表送交備查。然於財團法人法公布施行前，民法第32條已規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」行政院環境保護署為辦理環境保護財團法人的設立許可及監督事宜，於97年8月26日訂定發布「行政院環境保護署審查環境保護財團法人設立許可及監督要點」（下稱監督要點，此於財團法人法施行後，已於108年7月29日廢止），其第12點第2款規定：「財團法人經許可設立後，本署應依民法第32條等規定監督下列事項：……㈡財團法人每年5月底前應將其前一年業務執行報告、經費運用及財產清冊，報本署備查。」第13點第1項第5款規定：「財團法人有下列情形之一者，本署得予糾正並限期改善；屆期不改善者，本署得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：……㈤其他違反本要點之情事者。」故原告於財團法人法公布施行前，本有依民法及監督要點等規定，於每年5月底前，將前一年度業務執行報告、經費運用及財產清冊等文件，送交被告備查的義務。原告捐助章程第13條第1項亦規定：「本會應檢具左列事項提經董事會審定後，函報主管機關核備：㈠每年10月底前檢具業務目標、計畫及預算書。㈡每年3月底前，檢具業務執行報告、經執業會計師簽證之會計報告及財產清冊。」（訴願卷第59頁）因此，原告應無難以預期其義務，致客觀上無從準備及履行義務的情境，尚不可主張欠缺期待可能性。被告109年8月21日處分亦無違反行政法上的期待可能性原則。
⒊原告雖曾主張：其前任代表人因案遭通緝、服刑，無法行使
職權，營運停擺，故未能遵期提交備查等等。然財團法人法第43條第1項規定：「……董事長請假、因故或依法不能行使職權時，由副董事長代理之；無副董事長或副董事長亦請假、因故或依法不能行使職權時，由董事長指定董事1人代理之；董事長未指定或無法指定代理人者，由董事互推1人代理之。」原告捐助章程第9條第2項亦規定：「董事會由董事長召集之並任主席，如董事長因故缺席或所議決事項與董事長本人有關聯必須迴避時，得由董事互推1人為主席。」（訴願卷第59頁）原告不是沒有適當的處理機制，因應其代表人因故無法行使職權的情形，故也不能認為原告有事實上或法律上的理由，無法期待其履行提交107年度、108年度工作報告及財務報表辦理備查的義務。原告此部分主張仍不能說明其欠缺履行義務的期待可能性。
㈢原處分沒有違反行政程序法第96條第1項第2款規定：⒈行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者
，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。惟此等記載的主要目的，是為使處分相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分的主要法規根據、事實認定及裁量的斟酌等，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，而非課予行政機關須將所有相關法令、事實或採證認事的理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定為已足（最高行政法院96年度判字第594號、100年度判字第2175號判決意旨參照）。
⒉原處分已經載明主旨、事實、理由及其法令依據（原處分卷
第27-29頁、第65-67頁），足使原告知曉其未遵期提報107年度及108年度工作報告、財務報表，違反財團法人法第25條第1項規定，該當於同條第6項第1款規定的處罰要件等資訊，尚無違反行政程序法第96條第1項第2款規定及明確性原則。原告雖主張：109年8月21日處分未記載裁量事由，違反行政程序法第96條第1項第2款規定等等，然109年8月21日處分業已敘明原告未依財團法人法第25條第1項規定，於108年5月31日前提送107年度工作報告及財務報表辦理備查，被告以108年12月19日處分限期於109年2月24日前改正完成，惟原告未於期限內完成改正，於是作成109年8月21日處分的事實經過，符合被告所訂「違反財團法人法第25條第1項規定處理原則流程圖」（詳後述）所示的裁量事由。原處分雖未具體引述「違反財團法人法第25條第1項規定處理原則流程圖」的內容，然109年8月21日處分上開事實經過的記載，已足使原告知悉被告裁量的基礎事實，並可透過行政爭訟加以驗證，尚難認為109年8月21日處分已達違反行政程序法第96條第1項第2款規定的程度。㈣原處分沒有違反比例原則及行政罰法第18條第1項規定：
⒈行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越
法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」有關行政罰的裁處與否、處罰種類與罰鍰額度的選擇，涉及行政裁量，原則上，行政機關在法律授權作成決定或選擇的範圍內，享有裁量餘地，行政法院原則上應予尊重，僅於逾越法定裁量範圍，或雖未逾越法定的裁量範圍，但作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，則有裁量濫用，而屬違法。
⒉行政程序法第159條第1項及第2項第2款規定：「（第1項）本
法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」第160條規定：「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政機關訂定裁量基準，雖然沒有依照行政程序法第160條第2項規定，登載於政府公報發布，但裁量基準僅是上級機關或長官為使下級機關或屬官執行法令、行使裁量權能有一致性的標準，避免歧異，衍生對行政行為合法性的質疑，所為非直接對外發生法規範效力的行政規則，只要有效下達下級機關或屬官，即有拘束訂定機關、其下級機關及屬官的內部效力。此與具有外部性及創設性效力的法規命令，如未依行政程序法第157條第3項規定刊登政府公報或新聞紙，即不生效力的情形不同。至於行政程序法第160條第2項「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布」的規定，僅是基於公示的目的，便利人民預見所為，尚非行政規則的成立或生效要件，如未踐行，仍不影響其效力（最高行政法院101年度判字第881號、104年度判字第239號、107年度判字第694號、108年度判字第21號、108年度判字第259號判決意旨參照）。⒊被告對於違反財團法人法第25條第1項規定情形，於108年5月
30日訂有「違反財團法人法第25條第1項規定處理原則流程圖」，其內容顯示財團法人未於108年5月31日提交備查者，處分3萬元，並限期2個月內完成改正；改正期限屆期前未完成改正者，處分8萬元，並限期1個月內完成改正；改正期限屆期前未完成改正者，處分15萬元，並限期1個月內完成改正；改正期限屆期前未完成改正者，依財團法人法第30條規定廢止許可（本院卷第108-111頁）。上述內容是按限期改正而拒不履行的次數，逐次加重處罰的法律效果，足以呈現被告審酌行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得的利益後，所為的通案性裁量基準，尚無違反行政罰法第18條第1項規定。被告依此裁量基準，對於原告未遵期提交108年度工作報告及財務報表部分，以109年8月12日處分裁處罰鍰3萬元；對於原告未依108年12月19日處分遵期提交107年度工作報告及財務報表部分，以109年8月21日處分裁處罰鍰8萬元，並限期於109年9月22日前改正，符合上述「違反財團法人法第25條第1項規定處理原則流程圖」規定，尚無裁量瑕疵及違反比例原則的情形。
⒋原告雖主張：被告捨輔導原告資料填載、修正，逕為罰鍰處
分，違反比例原則等等。然被告業以108年3月28日函通知原告提交107年度工作報告及財務報表辦理備查，並以108年7月25日函通知陳述意見，原告足以知曉其依財團法人法第25條第1項所負的行政法上義務，也有充足時間尋求專業諮詢履行備查義務，迄至108年12月19日前仍未提出，被告始作成108年12月19日處分，限期於109年2月24日前改正；惟原告仍未遵期辦理備查，被告以109年7月16日函通知陳述意見，原告仍未提出，被告始作成109年8月21日處分，難認有何違反比例原則的情形。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：被告作成原處分適法有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
書記官 高郁婷