臺北高等行政法院判決
110年度訴字第711號112年3月2日辯論終結原 告 鴻達電子股份有限公司代 表 人 雷隆程訴訟代理人 周仲鼎律師複 代理 人 黃柏彰律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 張訓嘉律師複 代理 人 陳宛鈴律師訴訟代理人 盧沛欣
梁伯瑋律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國110年4月27日環署訴字第1100008229號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、本件被告代表人原為鄭文燦，訴訟進行中變更為張善政，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第341-342頁），核無不合，應予准許。
貳、按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127條第1項定有明文。本院110年度訴字第711號、111年度訴字第737號土壤及地下水污染整治法事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並分別判決之，先予敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
一、原告自民國（下同）79年起至99年間在桃園市楊梅區（改制前桃園縣楊梅市）頭重溪段17-27地號土地（門牌號碼：整編前為桃園縣○○市○○○路0段000巷000號，整編後為桃園市○○區○○街0段000巷00號，下稱系爭土地）設廠從事印刷電路板製造業，使用原料為基板、油墨、蝕刻液、硫酸、清潔劑、硝酸、硫酸銅、磷銅塊、剝錫鉛液、氫氧化鈉等，產品為印刷電路板。製程程序包括基板之裁切、鑽孔、壓合、烘烤、黑孔、磨刷、壓膜、乾膜顯影、二次銅、外層蝕刻、防焊前處理、防焊印刷、預烘烤、防焊顯影與後烘烤等。前經行政院環境保護署（下稱環保署）委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興顧問公司）執行「100年公告事業土壤污染評估調查資料備查及審查管理推動計畫」（下稱污染調查計畫）調查工作，於100年9月1日派員至原告廠區現勘，同年12月2日前往進行土壤採樣工作，檢測結果土壤中重金屬銅濃度達8,540毫克／公斤、鉛濃度達2,100毫克／公斤，皆超出土壤污染管制標準（銅400毫克／公斤、鉛2,000毫克／公斤），並於101年3月出具調查報告書（下稱調查報告），查證結果顯示系爭土地已遭受重金屬銅與鉛之污染，其與原告之印刷電路板製造運作製程具關聯性，核認系爭土地重金屬污染與原告原物料使用及製程運作行為相符，土壤污染來源明確且污染途徑有相對關聯性，案由被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條暨同法施行細則第10條規定，以103年1月6日府環水字第1020706729號、第10207067291號公告（下合稱103年1月6日公告）劃定系爭土地為土壤污染控制場址（下稱系爭場址）及管制區，並公告原告為污染行為人。
二、被告分別於103年2月20日、104年1月29日、104年10月16日、105年9月21日、106年5月16日、107年2月22日、108年2月21日、108年10月17日限期命原告依照土污法第13條第1項提出土壤污染控制計畫，惟原告均未依限提出，故經被告依同法第37條規定多次裁處罰鍰在案。其後被告依土污法第13條第1項規定，於109年5月13日以府環水字第1090117494號函（下稱109年5月13日函）命原告於109年11月30日前提出污染控制計畫送審。惟原告仍未依限提出污染控制計畫，經被告以109年12月28日府環水字第1090337192號函附裁處書（下稱原處分），依土污法第13條第1項規定，裁處新臺幣（下同）1百萬元罰鍰，並限期原告於110年6月30日前提出污染控制計畫，另函文說明五記載「依環境教育法第23條第2款規定，貴事業代表權人或環保權責人員應接受4小時環境講習」（裁處書漏載）。原告不服，提起訴願，業經行政院環境保護署110年4月27日環署訴字第1100008229號訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、嗣限改期限屆至後，原告仍未遵期提出污染控制計畫，被告復依土污法第13條第1項規定，以110年8月4日府環水字第1100192035號函檢附裁處書（下稱110年8月4日函），依同法第37條規定按次裁處1百萬元罰鍰，並限期於110年12月31日前提出污染控制計畫，另依環境教育法第23條第2款規定命原告代表權人或環保權責人員接受4小時環境教育講習。原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署110年11月16日環署訴字第1100063994號訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院於111年12月15日以111年度訴字第48號判決：「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」
四、惟原告仍未補正，被告遂於111年1月21日以府環水字第1110016148號函檢送裁處書（下稱111年1月21日函），依土汙法第37條再次裁處原告最低罰鍰金額1百萬元，並限期於111年7月21日前提出污染控制計畫，另依環境教育法第23條第2款規定命原告代表權人或環保權責人員接受4小時環境教育講習。原告不服，提起訴願，經行政院環保署111年4月20日以環署訴字第1110027689號訴願決定駁回，原告不服，提起行政訴訟，經本院111年度訴字第737號受理訴訟在案。
貳、本件原告主張：
一、原告並非系爭土地之汙染行為人：
（一）系爭土地與相連17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地共同為原告經營之廠房設立基地，原告土地在97年12月16日經被告派人稽查檢測時，土地皆未發現污染現象；事隔不到一個月，被告再派人於98年1月8日稽查檢測時，原告已歇業停工；被告派人又於98年7月10日稽查檢測土地時，原告已大門深鎖，依經濟部商業司商工登記公示資料查詢服務，原告自98年11月1日即已停業，由被告提供乙證1B058-12內有關原告經營時，「表3.2-6、鴻達電子股份有限公司環保稽查紀錄」中，97年8月12日、97年12月16日日皆未發現污染現象，而B058-18頁有關「3.4土壤污染評估調查及檢測資料：查無鴻達電子股份有限公司之土壤污染評估調查及檢測資料。」，顯見原告在經營電子零組件製造業時，皆無任何系爭土地有遭污染情形。
（二）依桃園地方法院99年度司執字第45618號卷宗，債權人彰化商業銀行股份有限公司於99年8月3日陳報系爭土地上建物大門深鎖，廠房內空無一人。系爭土地只有單一入口，與相連17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地，要先經由與系爭土地相連之19、19-2地號土地，再經系爭土地相連之17-17地號土地，方可抵達系爭土地，依地籍圖顯示畫橘色部分土地為100年1月12日經由拍賣由周昆興、林麗華取得並移轉登記(參甲證6)，由周昆興與林麗華取得之土地(即為17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地)係面臨馬路，大門亦設立於馬路位置，原告於98年1月8日稽查檢測時，經由17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地並發現原告已歇業停工，若要進入系爭土地，只能經由與相連17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地(參甲證8：航照圖)，原告自無可能未經17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地逕行抵達系爭土地，況依航照圖顯示，系爭土地後方為樹林密布，系爭土地旁皆為建物，原告根本不可能進入系爭土地為任何管理與利用。
（三）系爭土地污染評估調查報告是於100年9月1日現勘、100年12月2日至現場採樣、101年3月作成調查報告，而系爭土地於98年11月1日至100年1月12日期間並非原告使用，且中興顧問公司進行土壤污染評估調查資料係於100年9月1日才至系爭土地勘驗，亦是在原告停業(98年11月1日)及系爭土地遭法院拍賣(100年1月12日周昆興、林麗華)後所為，要前往系爭土地必要經過周昆興、林麗華於100年1月12日經拍賣取得17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地，原告更不可能在100年1月12日周昆興、林麗華取得拍賣17-17、18-1、18-3、19、19-2地號後進入系爭土地使用、管理，顯見被告調查報告並非在原告使用系爭土地時之檢測，顯無法單憑中興顧問公司於100年2月10日進行土壤污染評估調查資料即認定原告為系爭土地之污染行為人。又被告103年1月6日公告未曾合法送達原告，致無法提起救濟，對原告不生效力。
二、本件原告無從提出土壤及地下水汙染控制計畫書：原告雖因與本件相同原因遭被告裁罰100萬元，而有另案(111年度訴字第48號)經鈞院於111年12月15日為原告敗訴判決，固非無見。蓋本件原處分以原告未於109年11月30日提出汙染控制計畫予被告，被告於109年12月1日因原告尚未提出土壤及地下水汙染控制計畫進行審核，已違反土汙法第13條第1項規定，依同法第37條處100萬元罰緩，然系爭土地至108年6月5日因拍賣並移轉登記於訴外人楊秉諭、王秋椅，系爭土地予被告裁處前即已由訴外人楊秉諭、王秋椅拍定，是原告自無提出土壤及地下水汙染控制計畫書之行為。
三、被告對於有違法事實之存在負有舉證責任，原告本無須證明自己無違法事實：
（一）按最高行政法院98年度判字第494號判決、最高行政法院39年度判字第2號判決要旨，關於處罰要件事實，基於依法行政及規範有利原則，應由處罰機關負擔提出本證的舉證責任。倘所提出之證據自相矛盾不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。
（二）被告於100年2月10日起委託中興顧問公司進行土壤污染評估調查資料，期間為100年2月10日至101年2月9日，並於103年1月6日公告原告為系爭土地之污染行為人，然系爭土地於98年1月8日至100年1月12日期間並非原告使用，且中興顧問有限公司進行土壤污染評估調查資料係於100年2月10日，亦是在原告停業(98年11月1日)後所為，並非在原告使用系爭土地時之檢測報告，顯無法單憑中興顧問公司於100年2月10日進行土壤污染評估調查資料即認定原告為系爭土地之污染行為人。
四、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告為系爭場址污染行為人之處分業已確定，依土污法第13條規定，自負有提出污染控制計畫之義務，惟原告未提出污染控制計畫，被告依法裁罰原告最低罰鍰金額100萬元，係屬合法有據：
（一）本件被告於103年1月6日公告系爭場址為土壤污染控制場址暨管制區及認定原告為污染行為人，此前處分因原告未提起相關行政爭訟業已確定。前處分既已確定，依照行政程序法第110條第3項規定前處分即具有構成要件效力（最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨參照），而原告既經認定為系爭場址之污染行為人，依土污法規定即負有提出污染控制計畫之義務。原告應提出未提出污染控制計畫，被告依照土污法第37條規定予以裁罰，於法並無不合。
（二）原告雖稱其未收受命其提出污染控制計畫與歷次裁罰之處分云云（參鈞院110年11月10日準備程序筆錄第3頁），惟：
1、系爭場址經公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區之一般處分係於103年1月6日作成。嗣被告於103年2月20日作成府環水字第1030700516號函知原告其所屬系爭土地經公告為污染控制場址及污染管制區，並命其依土污法第15條第2項採取應變必要措施並提出污染控制計畫。惟事後發現原告地址變更，是以被告先函詢經濟部中部辦公室，確認被告負責人之住居所地址，始於104年1月29日再次以府環水字第1040020114號函寄送相同通知予原告並有送達證書為證。
2、前述處分經合法送達後，亦未見原告提起行政救濟，嗣自104年至109年間，原告因未遵行被告所命依土污法第13條第1項提出污染控制計畫，而遭被告依法按次裁罰7次，皆未見原告提起行政救濟。
（三）原告既為系爭場址之污染行為人，依法負有提出污染控制計畫之義務，被告亦於公告場址後持續命原告提出污染控制計畫，惟原告皆置之不理，未依法提出污染控制計畫，足證原告指稱被告長達10年間未要求原告提出改善計畫云云顯與事實不符，並非可採。又原告對於其身為污染行為人，就污染場址負有之相關義務係採取輕率放任之態度，顯然未盡企業社會責任。是以被告以原處分僅裁處訴願人最低罰鍰金額100萬元，自屬符合比例原則之適法裁量處分。
二、100年污染調查計畫係已認定原告為系爭場址之污染行為人，故原告主張無法排除有他人傾倒廢棄物污染系爭土地，無從認定其為系爭土地之污染行為人云云，並無理由：
（一）依照具公信力第三方機構於100年所進行之污染調查計畫），調查結果顯示系爭場址之土壤受銅與鉛之污染，其中銅含量最高濃度已超標管制標準21.35倍，鉛含量最高濃度亦超標管制標準12.2倍。而原告使用系爭場址營運超過15年（參乙證1，頁B058-21），未合法處理廢水，甚至隨意堆置廢棄物（參乙證1，頁B058-21），衡諸常情，土壤重金屬污染之形成，需經漫長之累積過程，多是行為人長期排放污染物或疏於處理，導致污染物質積存於土壤，因此經調查單位認定系爭場址之污染與原告於其上從事之電路板印刷製程間具關連性（參乙證1，頁B058-27）。
（二）又系爭場址自97年9月26日起依臺灣桃園地方法院97年9月25日桃院永執97年司執全助地字第668號函辦理假扣押登記，當時土地上並無他人使用系爭場址；且並於100年2月17日依桃園縣政府地方稅務局楊梅分局桃稅楊服字第1000000560函辦理禁止處分登記，此有土地登記公務用謄本在卷可稽（參乙證21）。
（三）由上開100土壤調查計畫與土地謄本登記資料可知，系爭場址自77年起原告開始使用，直至100年1月12日經拍賣得標為止，此20幾年間除原告外皆未有任何第三人使用系爭場址。且系爭土地經公告為土壤、地下水污染管制區之場址，即受各項管制，無法自由利用，是以系爭場址土地拍賣之得標人亦受管制，土地利用行為受到限制，自不可能有原告所猜測之他人使用造成污染情事。更何況系爭土地，經鈞院於另案（臺北高等行政法院111年度訴字第48號判決）調閱土地異動索引，已確認至108年6月5日始移轉登記予訴外人楊秉諭、王秋椅等人（參鈞院112年2月17日準備程序筆錄），可知被告既為土地所有權人，有依法管領、使用該土地之權限，應得知悉土地實際使用情形。
（四）被告既已認系爭土地之重金屬污染與原告原物料使用及製程運作行為相符，土壤污染來源明確且污染途徑有相當關連性，原告復又未針對有利於己方之事實，提出任何具體事證土地有遭他人非法利用之情事，被告認定原告為系爭場址之污染行為人，顯屬合法有據。
三、原告復又稱系爭土地於稽查檢測時未發現污染現象且已停業，然實際上該稽查項目分別為排放廢水限期改善屆滿複查及事業廢棄物申報，並非針對系爭場址之土壤及地下水污染檢測，故原告所引，容有誤會：
（一）被告環保局前於97年6月20日前往稽查系爭場址發現其排放廢水未符合放流水標準，故以原告違反水污染防治法第7條第1項，依同法第40條第1項裁罰11萬元並限期於同年8月11日前改善（參乙證22）。嗣同年8月12日被告環保局前往複查時，發現原告已停止生產作業，放流口於稽查當日並無排放廢水之情事，故稽查結果才會記載「查無污染及其他違規情形或污染改善完成」（參乙證23），然此係依照水污染防治法之排放廢水之稽查項目，並非屬於土壤及地下水污染防治法之檢測，故原告以此主張系爭土地並無污染云云，顯有誤會。
（二）至於同年7月31日、同年9月4日及同年12月16日之稽查係針對原告廢棄物處理申報異常，經勸導要求改善，再次前往稽查時，因工廠已歇業且無人回應，依常理判斷歇業工廠不得再生產製造，故並無再產生新的廢棄物可能，故稽查結果才會記載「查無污染及其他違規情形或污染改善完成」，此有稽查紀錄可參（參乙證24、25、26）。然此係依照廢棄物清理法稽查原告之廢棄物申報，亦非屬於土壤及地下水污染防治法之檢測，原告憑此稱系爭土地未受有污染云云，顯非事實。
四、就100年污染調查計畫3.4「土壤污染評估調查及檢測資料」記載「查無原告之土壤污染評估調查及檢測資料」之原因，說明如下：
（一）原告工廠設立日期為79年1月3日（乙證29），早於土污法公布施行日（89年2月2日公布施行），自無89年版本土污法中關於經公告事業於設立時檢具土壤污染檢測資料義務規定之適用。惟經89年版土污法公布施行、94年公告訂定「土壤及地下水污染整治法第九條第一項之事業」施行後，原告事業類別既屬印刷電路板製造業（參乙證1、B058-2頁），自應依89年版本土污法第9條規定於停業、歇業前檢具用地土壤污染檢測資料，報請所在地主管機關備查後，始得向目的事業主管機關申辦相關事宜。
（二）原告並未向被告目的事業主管機關即桃園市政府經濟發展局申請登記廢止，而係因連續2年未配合辦理工廠校正，經被告主動於99年12月16日以府經登字第0990560589號函廢止工廠登記（乙證29）。因此亦查無原告於歇業前主動檢具用地土壤污染檢測資料，報請被告備查之紀錄。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（見本院卷第119-121頁）、行政院環境保護署110年4月27日環署訴字第1100008229號訴願決定（見本院卷第123-128頁）、被告103年1月6日府環水字第1020706729號、第10207067291號公告（見本院卷第85-88頁）、被告103年2月20日府環水字1030700516號函、104年1月29日府環水字1040020114號函、104年10月16日府環水字1040268436號函、105年9月21日府環水字1050231001號函、106年5月16日府環水字1060114083號函、107年2月22日府環水字1070041418號函、108年2月21日府環水字1080040601號函、108年10月17日府環水字1080259260號函及109年5月13日府環水字1090117494號函及相關送達證書（見本院卷第89-106頁、第231-243頁）、100年公告事業土壤污染評估調查資料備查及審查管理推動計畫—鴻達電子股份有限公司調查報告書（見本院卷第65-81頁）、行政院環境保護署93年12月7日環署土字第0930089647A號函（見本院卷第473-477頁）、桃園市政府經濟發展局111年9月14日桃經工行字第1110044126號函（見本院卷第465頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否為系爭場址之污染行為人，負有提出污染控制計畫之義務？
二、被告以原告未依109年5月13日函限期於109年11月30日前提出污染控制計畫，予以按次處罰，於法是否有據？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）土污法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十
七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」
（二）土污法第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」
（三）土污法第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計晝，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計晝提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」
（四）土污法第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」
（五）土污法第37條規定：「污染行為人或潛在污染責任人違反……第13條第1項……規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」
（六）土壤及地下水污染整治法施行細則第10條第1項、第4項規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。……五、污染物及污染情形。……」、「第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」
二、原告為系爭場址污染行為人，負有提出污染控制計畫之義務；被告以原告未依109年5月13日函限期於109年11月30日前提出污染控制計畫，予以按次處罰，並無違誤：
（一）原告自79年起至99年間在系爭土地設廠從事印刷電路板製造業，前經環保署委託中興顧問公司執行污染調查計畫調查工作，於101年3月出具調查報告，查證結果顯示系爭土地已遭受重金屬銅與鉛之污染，其與原告之印刷電路板製造運作製程具關聯性，由被告依土污法規定，以103年1月6日公告劃定系爭場址及管制區，並公告原告為污染行為人。被告以109年5月13日函命原告於109年11月30日前提出污染控制計畫送審。惟原告仍未依限提出污染控制計畫，經被告以原處分（109年12月28日函）裁處1百萬元罰鍰，並限期原告於110年6月30日前提出污染控制計畫，另命原告代表權人或環保權責人員接受4小時環境教育講習，本院經核尚不合。
（二）原告雖提出桃園地院民事執行處執行拍賣公告等資料（見本院卷第289-297頁），主張原告停業後，系爭土地於99年8月24日經法院公告拍賣，嗣於100年1月12日業經訴外人周昆興、林麗華得標，中興顧問公司嗣於100年2月10日進行土壤污染評估調查，亦係於原告停業及系爭土地遭法院拍賣後所為，系爭土地於斯時已非屬原告所有及使用，不能排除有其他人於此期間使用並污染系爭土地之可能。且環保署委託中興顧問公司係於100年2月10日開始進行土地檢測，在此期間無法排除他人傾倒廢棄物污染系爭場址之可能。又污染調查計畫執行期間為100年2月10日至101年2月9日，非原告使用系爭場址期間，調查報告之表3.2-6即環保稽查紀錄，僅顯示原告違反水污染防治法第14條第2項及同法第7條第1項規定，未檢測有系爭土地遭污染現象，無從證明原告為系爭場址之污染行為人。又被告103年1月6日公告未曾合法送達原告，致無法提起救濟，對其不生效力云云。
（三）經查，系爭土地與17-17、18-1、18-3、19、19-2地號土地相連，有地籍圖（見本院卷第425頁）可憑，前揭5筆土地，於100年1月12日經由拍賣由周昆興、林麗華取得並移轉登記(見本院卷第297頁，此5筆土地亦被認定為污染廠址，但已為處置，並非本案處分對象），嗣後系爭土地於108年6月5日拍賣移轉予楊秉諭、王秋椅，有本院111年度訴字第48號案依職權所調取系爭土地之異動索引可憑（見本院卷第387-391頁），可知系爭土地在108年6月5日經法院拍賣並移轉登記前，原告仍為系爭土地之所有權人，合先敘明。本件環保署委託中興顧問公司執行污染調查計畫調查工作，於100年9月1日派員至原告廠區現勘，同年12月2日前往進行土壤採樣工作，檢測結果土壤中重金屬銅濃度達8,540毫克／公斤、鉛濃度達2,100毫克／公斤，皆超出土壤污染管制標準（銅400毫克／公斤、鉛2,000毫克／公斤），並於101年3月出具調查報告，查證結果顯示系爭土地已遭受重金屬銅與鉛之污染。參諸原告停業前於該地營運將近20年，從事印刷電路板製造業，使用原料為基板、油墨、蝕刻液、硫酸、清潔劑、硝酸、硫酸銅、磷銅塊、剝錫鉛液、氫氧化鈉等，產品為印刷電路板。製程程序包括基板之裁切、鑽孔、壓合、烘烤、黑孔、磨刷、壓膜、乾膜顯影、二次銅、外層蝕刻、防焊前處理、防焊印刷、預烘烤、防焊顯影與後烘烤等，且污染區域主要分布於原廢水側池、原廢棄物堆置區及原製程區等（與採樣點重金屬污染濃度檢測值相對照），顯示土壤中重金屬污染與原告之印刷電路板製造運作製程具關聯性，足證為原告停業前製程運作、廢水處理與廢棄物堆置所造成之污染，原告若欲主張「污染是他人造成」，即應舉反證推翻之。且土壤重金屬污染之形成，需經漫長之累積過程，多是行為人長期排放污染物或疏於處理，導致污染物質積存於土壤，本件系爭土地污染物質遠高於土壤污染管制標準（銅21.35倍、鉛12.2倍），而於原告停業之後，並未有相類似工廠在系爭土地上繼續經營，原告亦未反證在100年1月12日之後，他人有何種行為可導致系爭土地此種程度之污染，是原告所主張「在100年1月12日後，已不能再經由周昆興、林麗華得標之土地，進入系爭土地，且108年6月5日後，原告對系爭土地已無依法管領、使用」等語，縱使為真，亦不能排除原告為系爭場址之污染行為人。
（四）再者，行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，原則上並非該受訴行政法院審理之範圍。固然有存續力之前行政處分，其構成要件效力並非絕對。在前行政處分缺乏有效行政救濟途徑；或者依當時環境，無法期待處分相對人為行政救濟（例如依處分作成當下時空觀察，前行政處分對當事人有利）等情況下，行政機關或法院事後審查以前行政處分為基礎之後行政處分合法性時，並非不能例外審究前行政處分認事用法之合法性。不過當前處分之當事人有合法救濟途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，該前行政處分之構成要件效力，即應受到尊重，不得任意排除其適用（最高行政法院109年度上字第875號判決意旨參照）。
本件被告前曾以103年1月6日公告劃定系爭土地為土壤污染控制場址及管制區，並公告原告為污染行為人。之後被告分別於103年2月20日、104年1月29日、104年10月16日、105年9月21日、106年5月16日、107年2月22日、108年2月21日、108年10月17日、109年5月13日屢次限期命原告依照土污法第13條第1項提出污染控制計畫，惟原告均未依限提出，故經被告依同法第37條規定多次裁處罰鍰在案，有環保署101年3月調查報告、被告103年1月6日公告、被告103年2月20日府環水字1030700516號函、104年1月29日府環水字1040020114號函、104年10月16日府環水字1040268436號函、105年9月21日府環水字1050231001號函、106年5月16日府環水字1060114083號函、107年2月22日府環水字1070041418號函、108年2月21日府環水字1080040601號函、108年10月17日府環水字1080259260號函、109年5月13日府環水字1090117494號函暨相關送達證書（本院卷第65-81頁、第85-88頁、第89-106頁、第231-243頁）等在卷可參，前各該處分均尚未經有權機關撤銷或廢止。其中，「污染明確」為系爭場址得公告為土壤污染控制場址之前提；「公告控制場址」為主管機關依土污法第13條第1項規定命污染行為人限期提出污染控制計畫之前提；「命污染行為人限期提出污染控制計畫」為依同法第37條按次處罰之前提，原告對前揭處分均有合法救濟之途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，揆諸前開最高行政法院判決意旨，前揭處分已具有構成要件效力，原告自不得再於本件爭執其非系爭場址之污染行為人，及不負有提出污染控制計畫之義務。
（五）至環保署101年3月調查報告關於原告歷年之環保稽查紀錄，其中97年8月12日、同年12月16日稽查結果固均載稱：
「未發現污染現象」，另關於土壤污染評估調查及檢測資料固記載：「查無原告之土壤污染評估調查及檢測資料」等語（見本院卷第73-76頁），然此等紀錄並非指「原告於經營期間，系爭土地經檢測未有遭污染」，而係因被告環保局針對系爭場址水污染及原告廢棄物處理申報異常等節，分別於97年6月20日、同年7月31日派員前往稽查及勸導改善，因查知原告排放廢水未符合放流水標準，遂以97年8月6日執行違反水污染防治法案件裁處書裁罰原告11萬元，嗣再於97年8月12日、同年12月16日分別前往複查時，因已查無排放廢水及廢棄物處理申報異常等違法，始為前揭記載，此有被告環保局97年7月31日、8月12日、9月4日及12月16日稽查紀錄及97年8月6日裁處書等附卷可稽（見本院卷第309-322頁）；再者，土污法第9條於89年2月2日制定時原即規定：「中央主管機關指定公告之事業於設立、停業或歇業前，應檢具用地之土壤污染檢測資料，報請所在地主管機關備查後，始得向目的事業主管機關申辦有關事宜。」另依據環保署嗣於93年12月7日以環署土字第0930089647A號公告前揭事業即包含「印刷電路板製造製程」，應於設立、停業或歇業前檢具有關「鎳、銅、鉛、鉻、VOC」等項目之檢測資料，報請當地主管機關備查（見本院卷第473-477頁），原告自承從事印刷電路板製造業，自98年11月1日起停業，有其提出經濟部商工登記公示資料1份在卷可按（見本院卷第285頁），然原告並未依前開規定於停業或歇業前，檢具系爭土地之土壤污染檢測資料，報請當地主管機關備查，亦未向目的事業主管機關申請登記廢止，而係因其連續2年未配合辦理工廠校正，經被告主動於99年12月6日依職權廢止原告工廠登記，有桃園市政府經濟發展局111年9月14日桃經工行字第1110044126號函附卷可參（見本院卷第465頁），嗣經環保署委託中興顧問公司於100年2月10日開始進行系爭土地調查、檢測時，自查無原告之土壤污染評估調查及檢測資料，並於調查報告中為前揭記載，原告引之作為其經營期間無土壤遭污染情形之佐證，容有誤會。
（六）至原告主張被告103年1月6日公告未曾合法送達原告乙節，經查被告103年1月6日公告系爭場址為土壤污染控制場址及管制區（見本院卷第85-88頁）後，於103年2月20日首次通知原告系爭土地經公告為污染控制場址及管制區，並命其提出污染控制計畫書，惟因原告業於101年12月17日遭廢止公司登記，故經被告函詢經濟部中部辦公室確認原告負責人之住居所地址後，再次於104年1月29日對原告重為送達，此有經濟部中部辦公室103年11月3日書函影本、原告負責人戶籍遷徙紀錄及送達證書附卷可查（見本院卷第455-462頁、第393-397頁、第463頁），嗣後並於104年10月16日、105年9月21日、106年5月16日、107年2月22日、108年2月21日、108年10月17日、109年5月13日屢次限期命原告依照土污法第13條第1項提出污染控制計畫，惟原告均未依限提出，被告遂依同法第37條規定按次裁處各1百萬元罰鍰，然原告迄今均未曾就前揭處分不服提起救濟，此有被告於111年度訴字第48號案製作之歷次裁罰紀錄在卷可參（見本院卷第399-400頁）。可知被告104年1月29日函已合法送達原告，課予其限期提出污染控制計畫書義務之處分，103年1月6日公告內容自為原告所明知，況歷經被告自104年起迄109年間多次函知原告限期提出污染控制計畫書，均尚未經有權機關撤銷或廢止，已具有構成要件效力，已如前述，原告自不得再於本件爭執其非系爭場址之污染行為人，及不負有提出污染控制計畫之義務，原告主張尚不足採。
三、綜上所述，本件被告查認系爭土地重金屬污染與原告原物料使用及製程運作行為相符，土壤污染來源明確且污染途徑有相對關聯性，經於103年1月6日公告劃定系爭土地為土壤污染控制場址及管制區，並公告原告為污染行為人後，屢次限期命原告依照土污法第13條第1項提出土壤污染控制計畫，原告均未依限提出污染控制計畫，嗣經被告以109年5月13日函，裁處1百萬元罰鍰，並限期原告於109年11月30日前提出污染控制計畫。嗣限改期限屆至後，原告仍未遵期提出污染控制計畫，被告始依同法第37條規定，於109年12月28日以原處分，按次裁處1百萬元罰鍰，並限期於110年6月30日前提出污染控制計畫，另原處分函文說明五記載「依環境教育法第23條第2款規定，貴事業代表權人或環保權責人員應接受4小時環境講習」（裁處書漏載），於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 30 日
書記官 李依穎