臺北高等行政法院判決110年度訴字第857號原 告 羅如芳被 告 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 陳柏屹
呂孟翰上列當事人間考績事件，原告不服財政部政風處中華民國110年3月31日財政處字第1101290671號考績（成）通知書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告於民國108年間係財政部臺北國稅局政風室科員(目前任
職於臺北市稅捐稽徵處政風室)，因不服財政部政風處109年6月17日財政處字第10912911360號考績（成）通知書（下稱前處分）核布其108年年終考績考列乙等而提起申訴；後又不服財政部政風處109年8月13日台財政字第10912915360號函之申訴函復，再向公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)提起再申訴，由保訓會改依復審程序辦理，並經保訓會109公審決字第000249號復審決定（下稱前復審決定）以原告108年公務人員考績表漏列其考績年度內嘉獎一次之獎勵，核有登載錯誤之情事，而將財政部政風處對原告之前處分撤銷，由服務機關另為適法之評定。
㈡財政部政風處嗣重行辦理考績評定作業，核定原告108年年終
考績考列乙等78分，並送被告核定繼而由銓敘部審定後，由財政部政風處以110年3月31日財政處字第1101290671號考績（成）通知書（下稱原處分）核布原告108年年終考績考列乙等78分。原告不服，乃於110年4月29日具狀向被告陳情渠主管評擬徇私不公等情（被告所屬廉政署於110年5月4日收文），請求確認原處分無效，並請求被告應變更其考績等第為甲等，被告於110年6月1日法授廉字第11000032440號函（下稱110年6月1日函）回復原告說明財政部政風處就本件考績送核作業程序並無瑕疵，且其等第之作成業經綜合考量而無不利益變更情事，原告遂逕向本院提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明：㈠主張要旨
⒈前處分因違法漏列原告受嘉獎1次之獎勵，遭前復審決定予
以撤銷，惟重行之原處分仍與前處分相同而評定原告108年考績總分為78分。依公務人員考績法施行細則規定，嘉獎1次增加考績分數1分，原處分評定與前處分相同之分數，若非仍違法不計嘉獎應增加之1分，即是在同樣不列嘉獎1分之基數上，前處分為78分，原處分實則降至77分，違反不利益變更禁止原則，不符公務人員保障法第65條第1項但書之規定。
⒉原告指正同仁違反保密義務行為，反遭主管考績評擬為乙等，主管於考績評擬時具有徇私不公之情事。
⒊按公務人員考績法第15條之規定，考績會之設置，以機關
為前提。且依財政部處務規程第1條及第5條可知，財政部政風處僅為財政部之內部單位，既非機關，亦非機構。故財政部政風處非屬政風機構人員設置管理條例所稱之機構，其所設之考績委員會於法無據，經其初核審議之考績，效力即有瑕疵。且依公務人員考績法第14條第1項之規定，公務人員考績應由機關首長覆核。本件考績未送被告部長覆核，卻逕由財政部政風處處長為之，核議過程恐有違法瑕疵。
⒋次按政風機構人員設置管理條例施行細則第14條第1項，明
文指定被告為各機關政風人員考績事項之權責機關。財政部欠缺事務權限，原處分應為無效。原告於110年4月30日向被告申請確認原處分無效，然遭否准。被告為各機關政風人員考績事項之權責機關已如前述，依最高行政法院105年判字第657號判決意旨：「提起確認行政處分無效訴訟，通常固以否認為無效之所確認無效處分作成機關為適格被告，然……參諸本院96年判字第1916號判例『有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。』意旨，被上訴人既有確認處分效力之權限，則以之為確認訴訟之被告，即難認不適格。」。政風人員考績處分之法定權責機關為被告，依上開實務見解，被告既有確認之權限，以之為本案被告即難謂不適格。
㈡聲明：
⒈確認原處分無效。
⒉被告對於原告110年4月29日之申請，應作成108年年終考績考列甲等之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明㈠答辯要旨
⒈原告108年年終考績之程序，係由重行辦理考績時之財政部
臺北國稅局政風室主任參據其平時成績考核紀錄等，按考績表所列差假及平時考核獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，遞送財政部政風處暨所屬政風人員甄審小組及考績委員會（下稱財政部政風處考績會）初核、財政部政風處處長覆核，經被告核定後，送銓敘部銓敘審定，並由主管機關政風機構即財政部政風處核發考績通知書，並無法定程序之瑕疵。
⒉依公務人員保障法第28條規定：「原處分機關之認定，以
實施行政處分時之名義為準。……」復依保訓會93年5月26日公保字第0930004380號函示意旨：「公務人員保障法第28條所稱之「原處分機關」即係作成行政處分之機關，而該行政處分機關之認定標準，原則上係以行政處分書所載之權責發布名義機關作為認定之基準；至於實施行政處分前，依權責應否報請上級機關核定，乃屬機關之內部核定程序問題，並不影響行政處分之權責發布名義機關之認定。……行政處分之作成，如係以機關之內部單位名義行之者，因該內部單位並非屬權利義務主體，無權獨立為行政處分，其所為行政處分，自應視為其所屬機關之處分。」因此，公務人員受行政處分時，原則上應以該行政處分所揭示之服務機關或人事主管機關為行政處分機關。原告所收受之原處分，係以財政部政風處名義核發該屬政風人員之考績通知書，實施行政處分，縱然考績程序須經由被告核定，惟該「核定」僅屬內部程序，並不影響行政處分之權責發布名義機關為財政部政風處之認定。實務上保訓會審認一條鞭制度(如政風、主計、人事)由服務機構名義核布考績，所為申訴函復均非以被告、行政院主計總處、行政院人事行政總處(下稱一條鞭主管機關)名義為之；另復審程序亦非由一條鞭主管機關重新審查原處分及檢卷答辯。⒊又被告之核定僅就各主管機關政風機構依年度績效評比結
果所得核列甲等人數比例上限進行核定，財政部政風處評擬原告考績並核布考績通知書、與原告在職務執行上最具緊密關連性且對原告考績等第具有實質評核權限，依功能最適理論，後續公務人員保障事件之爭訟應以財政部為被告較為妥適。蓋原告雖向被告陳情渠有主管評擬徇私不公等情形，要求被告依公務人員考績法第19條、公務人員考績法施行細則第22條確定其108年年終考績考列乙等無效並逕予變更考績等次，惟被告並非原處分機關，而係依「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點」，將陳情案件瞭解情形函知原告，被告實不具本案當事人適格。
⒋行政訴訟法第5條之課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享
有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許，人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。
⒌又公務人員考績法第19條、公務人員考績法施行細則第22
條係規定核定機關基於上級機關指揮監督權，於查明各機關辦理考績人員有不公或徇私舞弊情事，通知原考績機關對受考人重行考績時，原考績機關逾限不處理或未依相關規定處理者，核定機關得調卷或派員查核，對其考績等次、分數或獎懲，並得逕予變更；惟依現行公務人員保障制度，受考人對於考績處分本即得依公務人員保障法第44條規定，繕具復審書經由原處分機關向保訓會提起復審，如未獲救濟再賡續提起行政訴訟，前揭公務人員考績法規定係規範辦理考績人員有不公或徇私舞弊情事時上級機關指揮監督權行使方式，並未賦予受考人享有請求核定機關核布其年終考績考列甲等之公法上請求權，原告提起本件行政訴訟，欠缺公法上請求權基礎。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷㈠按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為
前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。第按當事人適格，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟架構下，提起行政訴訟係以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以該被告對原告的權利保護請求事項有處分權能，或依法有權責滿足原告之權利請求者，為其適格性的要件。而原告適格係指提起訴訟之人具有訴訟實施權能，被告適格則指得以自己名義，就原告起訴主張應負之義務實施訴訟的資格（消極的訴訟實施權）。按我國行政訴訟係救濟主觀公權利為原則之主觀訴訟架構，提起行政訴訟乃以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以該被告對原告的權利保護請求事項有處分權能，為其適格性的要件。若原告提起課予義務訴訟，依其所訴事實，縱認原告依法有權利可資請求，但權利請求作成行政處分的權責義務人另有其人，訴訟所列被告並非在法律上有作成其請求之行政處分權責而得以滿足原告請求者，即非適格當事人。
且按「行政訴訟法第107 條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（前最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。
㈡關於原告年終考績評核之權責機關與程序：
⒈按我國政風機構之組織沿革，於早年係於各公部門設置安
全保防單位，後曾改制設為各公部門之人事處（室）第二辦公室，即所謂人事查核單位，受被告所屬調查局之監督指揮；惟歷經臺灣民主意識高漲的年代思潮，民眾對於此組織恐有思想監控疑慮與批評，為確認政風組織端正政風與澄清吏治之功能以獲民眾認同，政府於81年間立法通過「政風機構人員設置條例」，正式於被告機關成立政風司，將各公部門人事查核單位全面改制為政風機構，嗣於100年立法設立法務部廉政署以指揮、監督各行政機關之政風機構，並於101年修法將「政風機構人員設置條例」之名稱改為「政風機構人員設置管理條例」（下稱政風機構條例）。
⒉觀諸政風機構條例第1條規定：「政風機構之設置及其人員
之管理，依本條例之規定。」第2條規定：「本條例之主管機關為法務部。全國政風業務，由法務部廉政署規劃、協調及指揮監督。」第3條規定：「本條例所稱政風機構，指中央與地方機關（構）及公營事業機構（以下簡稱各機關）掌理政風業務之機構。本條例所稱政風人員，指法務部廉政署負責政風相關業務人員及政風機構編制內辦理政風業務之人員。」第5條第1項規定：「各機關政風機構之設置，依各該機關之層級、業務屬性、組織編制及政風業務需求等因素定之；其設置標準，由主管機關擬訂，報行政院核定。」第8條規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績（成）、平時考核及獎懲，分別適用有關法規；其權責、作業程序及相關管理事項等規定，由主管機關定之。」第9條規定：「各機關政風人員或經指派兼任或兼辦政風業務人員應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督。」同法施行細則第14條第1項規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績（成）、考核、獎懲及訓練事項，由法務部或法務部廉政署分別適用有關法規辦理。」併參酌被告依政風機構條例第5條第1項授權訂立之「各機關政風機構設置標準」規定可知，為達成廉政功能與目的，政風機構之組織管理為一條鞭制度之設計，即政風機構分別設置於各行政機關中，協助機關首長辦理幕僚業務，但政風人員之人事任免、陞遷、調動、考績、獎懲作業，則由被告統一辦理；亦即採取所謂雙軌制，政風人員一方面承機關首長之命依法辦理政風業務，一方面則兼受上級政風機構之指揮監督執行法定執掌業務。是以，在組織架構的定位上，各行政機關內所設政風處（室），同時係該機關之內部輔助單位，亦屬被告依前揭組織法規而劃出以達廉政目的之機構（參照中央行政機關組織基準法第3條、第16條、第23條第2款規定）。故行政機關之政風人員與政風機構之關係，有別於一般公務人員服務機關與隸屬機關多為垂直或重疊之情形；而關於各機關政風機構政風人員之考績評核權責人員與程序，則設有特別之規定，且被告依上開政風機構條例第5條、第8條之授權，對於政風機構之組織設計乃至考績評核程序具有另為訂立之權限，其餘則仍有公務人員考績法（下稱考績法）之適用，自不待言。
⒊承上，考績法主管機關銓敘部訂定發布之各機關辦理公務
人員考績（成）作業要點第18點規定：「人事人員、主計人員、政風人員之考績（成），應由各該系統之主管人員先就考績表項目進行評擬，並由各該系統之主管機關或各主管機關之人事、主計、政風機關（構）核定，經銓敘部銓敘審定後，由組設考績委員會之人事、主計、政風機關（構）核發考績（成）通知書。但依法得不組設考績委員會之人事、主計、政風機關（構），由核定機關（構）核發。」又被告於100年7月15日法政字第1001108316 號函頒之各機關政風機構考績案件送核作業程序表規定，在設有主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會之政風機構佐理人員，其考績評核程序，參據考績法第5條、第14條規定，應由各該政風機構主管評擬，遞送主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會初核、主管機關政風機構主管覆核，經被告核定後，送銓敘部銓敘審定，當係本於前揭政風機構條例之授權，本於事物的本質，出於各自負責、就近決策之組織管理所必要，於法無悖，自得適用。
㈢經查：
⒈如事實概要欄所載之事實，有前處分（本院卷第21頁）、
前復審決定（本院卷第25至30頁）、原處分（本院卷第33頁）及被告110年6月1日函（本院卷第35頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。原告於108年既為財政部臺北國稅局政風室科員，即為隸屬於財政部之政風機構（即財政部政風處）下之政風人員；依上開規定及說明，原告108年年終工作考績之考評，應係由任職單位之財政部臺北國稅局政風室主任依據原告當年度平時成績及考核紀錄，按考績表所列差假及平時考核獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，並依序遞送財政部政風處考績會初核、財政部政風處處長覆核，再送經被告核定後送銓敘部銓敘審定後，由財政部政風處（即組設考績委員會之主管機關政風機構）核發原處分甚明，本件原處分由財政部政風處作成，經核符合上開規定而無違誤。⒉依上開說明可知，本件對原告作成原處分之權責機關為財
政部，則原告以法務部為被告，訴請確認原處分為無效，並請求被告對於原告110年4月29日之申請作成108年年終考績考列甲等之行政處分，自屬當事人不適格。惟原告於本院110年11月16日準備程序中稱：「（法官問：原告認為本件被告非法務部或法務部廉政署莫屬，不會是其他的機關？）點頭，照法律是這樣，所以我是這樣主張。」、「我認為法務部就是原處分機關，是法定管轄機關。……」等語（參本院卷第145頁）；又於111年1月18日準備程序中稱：「（法官問：原告訴之聲明第一項主張無效的行政處分為何？）110年3月31日財政部政風處財政處字第1101290671號的處分無效。（法官問：那作成這個處分的是誰？）財政部政風處。（法官問：如果是財政部政風處作成的，那你要對誰確認該行政處分無效？）因為財政部政風處不是機關，實務上聽說以財政部為機關，但是財政部又不是管轄機關，所以我要告法務部，對他們確認，因為他們是核定機關，也是管轄機關。」等語（參本院卷第178頁）；復於本院111年11月15日準備程序中稱：「（法官：闡明原告本件處分機關為財政部，應以財政部為本件被告，而本件之訴訟類型為撤銷訴訟，問原告有何意見？）我認為本件有權作考績處分的就是法務部，不是財政部政風處。」、「……我最終目的就是要求法務部給我適法的行政處分。」、「被告法務部是核定機關，依最高行政法院見解原則上是以原處分機關財政部政風處為被告，但例外是可以以核定機關為被告，依據為最高行政法院107年9月份第一次庭長法官聯席會議決議。」等語（參閱本院卷第208頁）明確。則本件原告經受命法官於準備程序中數度闡明本案適格被告為財政部後，原告仍堅持以法務部為被告，而法務部依前開說明並非作成處分之原機關，業如前述，而原告所提之前最高行政法院107年度9月份庭長法官聯席會議決議係認「依最適功能理論，服務機關對於所屬公務人員之任職表現最為清楚，由其應訴最為適當。足徵公務人員之考績權限應歸屬於服務機關，銓敘部則有適法性監督之權限，其就公務人員考績案所為之銓敘審定，核屬法定生效要件，並於服務機關通知受考人時發生外部效力。從而，公務人員如單就年終考績評定不服，原則上應以服務機關為被告；如對銓敘部基於掌理公務人員敘級、敘俸職權所為考績獎懲結果（晉級、獎金、留原俸級）之銓敘審定不服，則應以銓敘部為被告。」則本件最理解原告身為公務人員於職場上表現與成績者，當係原告所任職之財政部所屬之政風處，而被告僅於適法性監督範圍內進行核定，該核定核屬法定生效要件，並於服務機關通知原告時發生外部效力甚明，原告對前開決議內容有所誤解，惟經本院數度闡明，原告仍堅持以法務部為被告，則本件被告在實體法律關係上既就原處分之作成並無權責，即非本案適格之被告，已屬灼然。故本件原告對被告請求確認原處分無效，並訴請作成108年年終考績考列甲等之請求，依前開說明，顯無理由，自應由本院以判決駁回之。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮法 官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
書記官 劉道文