臺北高等行政法院判決110年度訴字第895號111年10月27日辯論終結原 告 周濤被 告 新北市立自強國民中學代 表 人 鄭建立訴訟代理人 徐倩玉
吳錫欽律師上列當事人間獎懲等事件，原告不服教育部中華民國110年6月2日臺教法（三）字第1100073386號再申訴決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係被告教師，其於108學年度商借新北市政府教育局（下稱新北市教育局）期間，因不服107學年度成績考核，向新北市政府教師申訴評議委員會（下稱新北市申評會）提起申訴，於評議期間與新北市申評會委員接觸，有不當行為致有損學校名譽，經新北市教育局函請被告處理。被告教師成績考核委員會於民國109年4月23日召開108學年度教師成績考核會第4次會議決議通過原告申誡2次案（下稱系爭考核會），被告爰依處分時公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第6條第1項第6款第5目規定，以109年5月19日新北強中人字第1099172952號令核予原告申誡2次懲處（下稱原處分）。原告不服，提起申訴經決定駁回，提起再申訴亦經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原告於108年6月24日向臺灣新北地方檢察署（下稱新北地檢署）告發被告校長池旭臺與考核委員黃俊瑋、龔雅芬、紀虹如違法（下稱池旭臺等四人）。池旭臺等四人與受評核對象即原告有法律訴訟關係，係屬有具體事實，足認其等執行職務有偏頗之虞，依行政程序法第32、33條及處分時考核辦法第18條規定之精神應自行迴避，其等未自行迴避，違法參加109年4月23日考核會議進行投票，有違正當法律程序之要求。依法應迴避之公務員參與行政處分之作成，行政處分應屬無效，原處分已牴觸大法官釋字第601號解釋，侵害教師權益甚鉅，應屬無效。
(二)新北市申評會申訴決定作成前未通知原告親自到場陳述意見，剝奪原告防禦權，有違正當法律程序之要求，違反行政程序法第39、102條，有重大明顯程序瑕疵，該牴觸法律明文規定部分嚴重侵害教師權益，自屬無效。依行政程序法第2條，新北市申評會是行政機關，適用行政程序法，如依再申訴評議書第6頁所述，行政程序法第102條規定並非規範救濟機關（即新北市申評會），則新北市申評會即非受託行使公權力者，其所做評議無效。申評會以不公開為原則，已牴觸行政程序法第1條，況不公開原則非謂原告不能到場說明。
(三)原告在新北市申評會評議會議結束前先離開，與李承志委員在廁所不期而遇，此時投票已結束、教師申訴程序已結束，時間上已是事後，原告並未在教師申訴程序進行中不當接觸新北市申評會委員。廁所小便斗只有二個，原告因尿急為維護其身體健康權才使用旁之小便斗，上廁所與有損校譽兩者欠缺實質上之關聯，有悖不當聯結禁止原則。再申訴評議書、申訴評議書應充分指明受申誡2次者依法令所應為之行為為何？被告就原告因尿急使用李承志旁邊一個小便斗予以申誡，該事實適用特定法律之理由為何？按命相對人應為必要之改進措施，而未指明如何改正，即有違背明確性要求的嫌疑，再申訴評議書、申訴評議書對上開情事，未指明如何改正，即有違背明確性要求的嫌疑，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。再者，教師申訴評議委員會組織及評議準則（下稱評議準則）第22條規範對象為委員而非原告，被告對原告處以申誡2次，違反法律保留原則。因李承志於廁所時先向原告點頭，原告才禮貌性與之寒喧，並不涉及案情，係李承志未自行迴避。李承志於新北市政府法制局刊登其律師專長學經歷等，即是希望擴展業務增加收入，故李承志怕說實話，新北市教育局將依評議準則第22條不再聘任其擔任教師申訴評議委員，故李承志之證言應不足採。依罪刑法定原則，再申訴評議書提及全國教師自律公約及考核辦法，經查並無規範因小便斗只有二個，申評會委員使用一個小便斗，原告因尿急使用律師旁邊一個小便斗屬言行不當有損校譽之舉而要被記申誡2次。另李承志稱原告於申評會會場外疑似等待等語屬其個人意見推測之詞，依刑事訴訟法第160條不得作為證據。被告工程工地工人墜落不治，全國民眾皆知亦嚴重損害被告信譽，至今未見校長池旭臺受懲處，原告僅因尿急使用李承志旁之小便斗，卻遭處申誡2次，應認被告之判斷出於恣意濫用而違法，違反平等原則及比例原則。
(四)原告為諮詢黃金宏委員，透過其網路留下之手機號碼，在line將其設定為好友，係黃金宏先主動同意加原告為好友並回覆。依評議準則第22條係黃委員應主動迴避，其未主動迴避才會發生此事件。且黃金宏於網路刊登廣告，就是希望增加收入，其怕說實話新北市教育局會不再聘任他擔任教師申訴評議委員，故黃金宏證言不足採信。原告係在網路上看到黃金宏刊登其是申評會委員，不是新北市申評會委員，且因被告違法未提供原告附件，故詢問其如何申請，並無涉案情內容，更何況黃金宏已退出投票不影響投票結果，自不影響新北市申評會評議對原告評議。評議準則第22條是規範黃委員不得與當事人為程序外之接觸，不是規範原告，被告處原告申誡2次屬裁量逾越，申訴、再申訴決定未予糾正，亦有未合。
(五)由被告書函可證，原告已於109年2月12日透過新北市申評會請被告提供有關108年新北市申評會措施機關說明書之附件1、3、4、6、7、9等資料。再申訴決定未經查證，即誣指原告就107學年度成績考核案已提起教師申訴，如對被告未予提供閱覽不服，自得於申訴案中一併主張，原告捨此不由而於新北市申評會評議期間電訊黃金宏。惟查，事實為被告違反行政程序法在先，剝奪原告防禦權益，再申訴決定未予糾正被告上開情事，甚未經查證即誣指原告上開情事，容有未洽。被告明知應給予108年新北市教師申訴評議委員會說明書附件1、3、4、6、7、9給原告，經原告由新北市申評會轉原告函文，被告又否准原告申請，被告剝奪原告依大法官釋字第582解釋所揭防禦權，違反行政程序法第46條。被告錯誤解釋檔案法否准原告申請，所為之行政處分具客觀違法性，行政法院得為完全之審查，對於行政機關所為不合乎一般法律解釋亦可加以指摘，此有釋字703號解釋、最高行政法院57年判字第327號判例參照。被告對原告所為之行政處分，牴觸憲法第22條、大法官釋字第582號解釋、行政程序法第46條、評議準則第23條、檔案法第17條，則該牴觸法律明文規定部分，影響侵害教師權益甚大，依行政程序法第111條第7款自屬無效。況附件1、3、5、6依法令限制或不予提供，其理由及法律依據為何被告並未說明，已違行政程序法第5條，附件3為何要經過30年解密？附件1、5、6為何要經過10年解密？
(六)並聲明：再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)原告主張其108年6月24日告發池旭臺等四人，依行政程序法
32、33條規定精神、處分時考核辦法第18條應自行迴避云云。惟查，池旭臺等四人審查本件原告考核案，既與原告無一定之血親或姻親關係，更無行政程序法第32條規定應自行迴避情事，自無自行迴避之必要。復依原告所提告訴狀，載明其與池旭臺等四人有刑事訴訟繫屬，惟校長池旭臺既非考核委員自無迴避必要，而考核委員黃俊瑋、龔雅芬、紀虹如縱與原告有訴訟關係，但仍與處分時考核辦法第18條、行政程序法第32條應自動迴避之規定不符。
(二)被告已給予原告陳述意見機會，並斟酌全卷證資料、教育局代表列席陳述內容、說明資料始作成原處分，並無違反不當聯結禁止、禁止恣意、依法行政及比例原則，亦無逾越裁量、違反人性尊嚴或罪刑法定主義之情事，且被告判斷並非出於錯誤之事實或不完全之資訊，原處分並無違法。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，有原處分（本院卷第191頁）、申訴評議書（申訴可閱卷第23-26頁）、再申訴評議書（本院卷第183-188頁）等在卷可稽，足以認定為真正。本案之爭點應為：(一)原告有無「有不實言論或不當行為致有損學校名譽」之行為？(二)原處分依考核辦法第6條第1項第6款第5目之規定，核予原告申誡2次之懲處，是否遵行正當程序？
五、本院判斷如下：
(一)國民教育法第18條第2項規定：「公立國民小學及國民中學校長、主任、教師應辦理成績考核；其考核等級或結果、考核委員會之組職與任務、考核程序及其他相關事項之辦法，由教育部定之。」依此授權訂定之行為時考核辦法第6條第1項第6款第5目：「教師之平時考核，應隨時根據具體事實，詳加記錄，如有合於獎懲標準之事蹟，並應予以獎勵或懲處。……懲處分申誡、記過、記大過。其規定如下：六、有下列情形之一者，申誡：……㈤有不實言論或不當行為致有損學校名譽。……。」「前項第3款至第6款所列記功、記過、嘉獎、申誡之規定，得視其情節，核予1次或2次之獎懲。」第8條第1款：「辦理教師成績考核……國民小學……應組成考核委員會（以下併稱考核會），其任務如下：一、學校教師年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。」第14條第1項：「考核會完成初核，應報請校長覆核，校長對初核結果有不同意見時，應敘明理由交回復議，對復議結果仍不同意時，得變更之。」第16條第1項：「教師成績考核經核定後，應由學校以書面通知受考核教師，……。」之規定可知，教師成績考核及平時考核獎懲之程序，係由學校組成考核會進行初核、報請校長覆核，再報主管教育機關核定之。
(二)本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，教師因學校具體措施認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，業經司法院釋字第736號解釋理由闡釋在案。公立高中以下學校依教師考核辦法對所屬教師所為之成績考核及平時考核獎懲，並非基於契約關係所為之意思表示，而係行政機關依公法上之強制規定，就具體事件所為之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政程序法第92條第1項所定之行政處分；且公立高中以下學校依考核辦法第6條第1項第6款第5目所為之懲處決定，依前揭司法院解釋理由書所闡示有權利即有救濟之憲法原則，教師如認學校上開具體措施致其權利或法律上利益受侵害，即得依法向行政法院提起撤銷訴訟。而教師之成績考核及平時考核獎懲，具高度屬人性，且教師教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政事務之品質優劣，涉及教育專業領域知識，行政法院受理此類行政爭訟事件，對於學校本於專業及事實真象之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重（司法院釋字第736號解釋理由參照)，而採取較低之審查密度。
(三)又行政機關作成行政處分，除須遵守行政程序法所規範之一般行政程序外，尚包括各別行政法領域中所規定須踐行之特別行政程序，始符合正當行政程序之要求。按行為時考核辦法第9條規定：「(第1項)考核會由委員9人至17人組成，除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管及教師會代表1人為當然委員外，其餘由本校教師票選產生，並由委員互推1人為主席，任期1年。但參加考核人數不滿20人之學校，得降低委員人數，最低不得少於5人，其中當然委員至多2人，除教師會代表外，其餘由校長指定之。(第2項)委員每滿3人應有1人為未兼行政職務教師；未兼行政職務教師人數之計算，應排除教師會代表。(第3項)任一性別委員應占委員總數3分之1以上。但該校任一性別教師人數少於委員總數3分之1者，不在此限。(第4項)委員之任期自當年9月1日至次年8月31日止。(第5項)委員之總數，由校務會議議決。
」第10條規定：「考核會會議時，須有全體委員2分之1以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。……。」揆諸教師考核辦法規定學校應組成考核會之目的，旨在透過民主合議機制，就教師成績考核及平時考核獎懲為公正客觀之評量，又為兼顧民主、多元、參與原則，除法定當然委員會外，其餘委員由本校教師票選產生，且委員每滿3人應有1人為未兼行政職務教師；若學校未籌組教師會者，考核會委員係除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管為當然委員外，其餘由該校教師票選產生。
(四)原告確有不當行為致有損學校名譽：⒈經查，原告前因不服107學年度成績考核，向新北市申評會提
起申訴，經訂於109年2月21日召開新北市政府第6屆教師申訴評議委員會第11、12次委員會議，有會議紀錄及簽到名單在卷可佐（再申訴不可閱覽卷第10-15頁）。原告於召開會議前之109年2月11日、2月13日、2月19日，以及會議結束，原告經新北市教育局訪談調查（詳下述）之3月10日，均有以LINE發送訊息、撥打電話給新北市申評會委員黃金宏，有LINE通聯紀錄擷圖、黃金宏109年4月21日聲明書在卷可稽（本院卷一第215-221頁、第453頁）。原告並於109年2月21日召開申訴評議委員會當日，於會議尚未結束前，在新北市海山高級中學會場廁所內主動與新北市申評會另一委員李承志交談，經其提醒制止後始未繼續交談，亦有李承志109年4月15日聲明書在卷可證（本院卷一第452頁）。原告身為被告教師，於與自己有利害關係之109年2月21日申訴評議委員會召開會議前後，以LINE與黃金宏委員多次聯繫，並於召開會議當日主動與另一委員李承志攀談，不當造成其等壓力，原告上揭所為應屬有損被告校譽之不當行為，已可認定。
⒉原告雖主張，其以LINE聯繫黃金宏是要索取會議資料云云。
然查，黃金宏僅為新北市申評會的委員之一，不是109年2月21日申訴評議委員會的承辦人，原告有索取會議資料的需要，應該聯繫該次申訴評議委員會的承辦人，而不是黃金宏，而且依據LINE通聯紀錄所示，黃金宏已於2月11日即告知原告「依規定，學校可以不給附卷資料。你可以向申評會申請閱覽。」（本院卷一第217頁）原告仍持續於2月13日、2月19日使用LINE電話聯繫黃金宏而未經接通，甚至原告於109年3月10日接受新北市教育局訪談結束之當日21時13分、21時55分，仍持續聯繫黃金宏（本院卷一第219、221頁），可認原告並非單純只是索取會議資料而已，其上揭主張與事實不符而不可採。原告復主張其因為尿急才會使用李承志旁邊的小便斗，法律沒規定不能使用申評會委員旁邊的小便斗云云。然查，依據新北市政府第6屆教師申訴評議委員會第11、12次委員會議簽到表所示，該次會議的時間為109年2月21日10時至12時10分、13時至15時10分，李承志於14時50分離席（再申訴卷第13-14頁），再依據李承志109年4月15日聲明書所載，其提早離席後即發現原告在會場外疑似等待，其隨後至隔壁上洗手間時，原告即進入在一旁如廁，並主動交談詢問問題，離開廁所後原告仍有繼續交談的行為，至到李承志提醒拒絕原告才停止交談（本院卷一第452頁），顯然原告就是在該次會議尚未結束前就開始與申評會委員不當接觸，原告上揭主張亦屬無稽而不可採。
(五)系爭考核會之召開，符合正當法律程序：⒈被告108學年度教師成績考核委員會第4次會議即系爭考核會
係由當然委員教務主任、學務主任、輔導主任、人事室主任、教師會代表共5人，以及票選教師委員6人，共11人組成，其中男性委員4人，女性委員7人，委員未兼行政職為5人，109年4月23日會議當日委員出席人數為9人，符合行為時考核辦法第9條第1項本文、第2項、第3項、第10條規定，有被告108年10月25日新北強中人字第1088906756號公告108學年度教師成績考核委員名單（本院卷一第349頁）、系爭考核會會議簽到表（本院卷一第442頁）可據。
⒉系爭考核會召開前，被告以109年4月16日新北強中人字第109
9172147號函（下稱被告109年4月16日函）記載陳述意見之案由、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果，通知原告陳述意見，該函說明三並明載：「本案事涉周教師個人權益，請務必列席說明，周教師若委託他人列席說明，受託人應於會議當日出具委任書，受託人之法律行為效力及於本人。另周教師得於本次會議開始前，提出事實上或法律上之陳述書，前揭陳述書至遲於109年4月22日中午12時前送至本校人事室。若未出席會議或未於前開期限內提出陳述書，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述意見之機會。」已給予原告親自或委任代理人到場，抑或是以書面陳述意見之機會，該函於109年4月22日經原告簽收後，原告於其上記載「因公務繁忙不克參加。」有被告109年4月16日函（本院卷一第363-364頁）可佐。
⒊原告未於系爭考核會會議列席，亦未提出陳述書陳述意見，
案經主席確認考核會委員無應予迴避之情形後，提請出席委員討論及表決。經清點出席並在場共9位委員，共經3階段表決，主席均未參與表決，第1階段先就是否同意依據考核辦法懲處原告，同意者計有8票、不同意者0票、廢票0票。第2階段次就是否同意依考核辦法第6條第1項第6款第5目予以原告申誡，同意者計有5票、不同意者計有3票、廢票0票。第3階段再就是否同意依考核辦法予以申誡1次，同意者2票、不同意者6票而未獲通過，於是再就是否同意依考核辦法予以申誡2次表決，同意者計有6票、不同意者計有2票，決議通過以原處分核予原告申誡2次等情，有系爭考核會會議紀錄（本院卷一第431-440頁）可證。其後系爭考核會所為之申誡2次初核決議，亦報請被告校長覆核同意，有被告人事室109年4月30日簽呈可佐（本院卷一第443頁），再經被告以109年5月1日新北強中人字第1099172568號函報請新北市政府教育局核定而經同意，亦有各該函文在卷足憑（本院卷一第427-428、431頁），據此本院認為系爭考核會審議原告之懲處，其考核會之組成、出席及決議等程序符合考核辦法之規定。
⒋原告雖主張其於108年6月24日向新北地檢署告發池旭臺等4人
違法，足認其等執行職務有偏頗之虞，應自行迴避云云。然查，池旭臺根本不是系爭考核會之成員，有系爭考核會簽到表可證（本院卷一第442頁），至系爭考核會委員紀虹如、黃俊瑋、龔雅芬審查原告本件之成績考核時，因該案非屬渠等本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者之事項，亦非本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係、或現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人，或於該事件，曾為證人、鑑定人之情形，而無考核辦法第18條第1項、行政程序法第32條第1項所定自行迴避事由。且原告上揭所稱之告發刑案，據其行政訴訟陳報狀自陳為新北地檢署108年9月6日新北檢兆慎108他5081字第1080087043號函（本院卷一第465頁），然觀諸上揭新北地檢署函文，其主旨欄記載「本署108年度他字第5081號池旭臺、黃俊瑋、龔雅芬、紀虹如偽造文書一案，已作他結，請查照。」說明欄則記載「一、復台端108年6月24日告訴狀。二、本件告訴人提出之告訴，並未提出被告4人所涉犯偽造文書嫌疑事實之相關事證或指出涉案事證所在，已作他結。」（本院卷一第479頁），原告於108年6月24日所提起之刑事告訴，既經新北地檢署檢察官以空泛指述而他案簽結，自難徒以原告之主觀臆測，於缺乏具體事證下，遽認池旭臺等4人執行考核會職務有偏頗之虞，故原告主張池旭臺等4人有應迴避之事由云云，亦不符合考核辦法第18條第2項、行政程序法第33條第1項之申請迴避事由而不可採。
六、綜上所述，原告確有如上失當行為，而被告系爭考核會就懲處種類、懲處輕重、是否符合懲處要件表決後，依考核辦法第6條第1項第6款第5目「有不實言論或不當行為致有損學校名譽」之規定，核予以原告申誡2次之懲處，已踐行正當程序核屬有據。復經被告校長覆核後經新北市政府教育局核定，由被告以原處分通知原告，均無違誤，申訴評議及再申訴評議予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
書記官 陳 怡 如