臺北高等行政法院裁定
110年度訴字第80號原 告 孔令謹訴訟代理人 孔令則 律師複 代理 人 應少凡 律師被 告 臺北市立華江高級中學代 表 人 陳春梅（校長）訴訟代理人 蘇慧容
蔡雪苓 律師温菀婷 律師上列當事人間確認公法上債權存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、爭訟概要：原告前於民國72年8月1日起至84年7月31日止受聘為臺北市私立靜修女子高級中學（下稱靜修女中）教師，於84年8月1日轉調被告，經被告採計12年私校教師年資，以84年8月25日北市華江高中人字第1614號函（下稱原敘薪處分）核定原告84學年度第1學期敘薪本俸為475薪額。原告嗣於87年轉調國立桃園高級中學，並於103年在該校申請退休，靜修女中乃於103年5月5日補發教職員服務（離職）證明書，並以103年5月27日（103）靜女高人字第1030960000號函復國立桃園高級中學，且副知被告，表明原告自72年8月1日起至78年7月31日止係該校兼任教師，自78年8月1日起至84年7月31日止始為該校「編制內、專任、合格、有給教師」，被告認其採計原告12年私校教師年資有誤，爰撤銷原敘薪處分，嗣經被告數次更正薪級並迭經爭訟，最終以106年8月18日北市華江高中人字第10630677400號敘薪通知書更正薪級（下稱前處分），原告對前處分不服，循序提起行政訴訟，經本院以107年9月6日107年度訴字第345號判決駁回原告之起訴，復經最高行政法院以109年4月30日109年度判字第244號判決駁回原告之上訴而告確定（下稱系爭確定判決），被告乃據此更正原告84、85及86學年度考績通知書，並核算原告84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計新臺幣（下同）49萬8,478元（下稱系爭溢領薪資等債權），以109年6月5日北市華江高中人字第1096004198號函檢附原告溢領之各項薪給計算單，通知原告於109年8月31日前返還（下稱原處分），惟原告屆期未繳回，被告再以109年9月7日北市華江高中人字第1096006867號函催告（下稱系爭催告函），原告仍未繳回，被告遂以109年11月26日北市華江高中人字第1096009681號行政執行案件移送書（下稱行政執行移送書）移送法務部行政執行署桃園分署（下稱桃園分署）執行。原告不服，於是提起本件確認訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
公立學校給付教師之薪資、退休金，係因行政契約之法律關係所生之對待給付義務，性質上非屬行政程序法第127條第1項所指之「授予利益之行政處分」，如上開給付發生應返還情事，即無從依同條第3項規定以書面行政處分核定教師應返還金錢數額，自仍有依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟之權利保護必要。又本件公法上債權係發生在84學年至86學年，被告遲至106年8月15日始以前處分更正薪級而主張追繳，顯已罹於行政程序法第131條第1項前段所定之消滅時效。
㈡聲明：確認被告聲請桃園分署所對原告執行追繳之84學年至
86學年溢發薪資及其他給付之49萬8,478元債權（下稱系爭公法上債權）不存在。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
被告係以前處分撤銷原敘薪處分，則自撤銷時起，原告於84年8月1日至87年7月31日止因原敘薪處分所受領薪資、獎金、其他給與之溢領部分構成不當得利，被告並於系爭確定判決後，據以核算系爭溢領薪資等債權，依行政程序法第127條規定以原處分通知原告繳回及移送強制執行，並無違誤，亦未逾同法第131條第1項前段所定之5年時效。倘原告爭執原處分，應以撤銷訴訟途徑尋求救濟，原告逕行提起本件確認訴訟，違反確認訴訟補充性原則。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院查：㈠前開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有前處分
（被告答辯狀附件1）、系爭確定判決（被告答辯狀附件2）、原處分（被告答辯狀附件3）、系爭催告函（被告答辯狀附件4）、行政執行移送書（原證6）可稽，並經本院依職權調取系爭確定判決全卷（外放）查明屬實，堪信為真。
㈡本件原告訴請確認不存在之系爭公法上債權，即為原處分所
示之系爭溢領薪資等債權一節，業據原告複代理人陳明在卷（本院卷第114頁），且原告收受桃園分署109年12月4日桃執禮109年費執專字第00929543號命原告自動繳納欠費49萬8,478元後，曾於109年12月10日具狀聲明異議，復於翌日到場閱覽卷宗內有關執行名義資料（即原處分及系爭催告函暨送達回執）後，當場撤回聲明異議並經記明筆錄在案，後原告於109年12月18日自動繳納25萬元，並主張賸餘欠費將俟行政救濟結果再行處理等情，亦有桃園分署110年3月29日桃執禮109年費執專字第00929543號函（本卷第165-166頁）可憑。足見原告係對被告移送桃園分署執行之執行名義即原處分所載系爭溢領薪資等債權有所不服，而非對桃園分署所發之執行命令不服，此觀原告已撤回聲明異議，即可明瞭。故原告係認被告移送桃園分署之執行名義即原處分為違法，對之有所不服，因此提起本件行政訴訟。
㈢行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公
法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是行政訴訟法規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」3種（最高行政法院109年度裁字第664號裁定參照）。又該條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」係「確認訴訟補充性原則」之規定，其目的在使原告提起更直接、更有效之訴訟種類，以保護其權利，更可避免原告規避撤銷訴訟或課予義務訴訟所應遵守之特別規定（尤其是訴願前置及起訴期間之限制），並得減少原告提起不必要之確認訴訟。故確認訴訟求為確認行政處分為違法訴訟所由生之行政處分，如屬得提起撤銷訴訟以為救濟或因遲誤法定期間而不得提起者，則該確認訴訟即有起訴不備要件之情形，難認合法（最高行政法院109年度裁字第131號裁定參照）。
㈣公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，
並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。因此，有關公立學校對其教師所為解聘、停聘、不續聘或成績考核等決定，實務多數見解是定性為行政處分，以撤銷訴訟的方式提供教師權利保障（最高行政法院98年7月份第1次、108年3月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈤系爭確定判決業闡釋：「㈠按憲法第165條規定，國家應保
障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。84年8月9日制定公布教師法第20條雖規定：『教師之待遇，另以法律定之。』88年6月23日制定公布教育基本法第8條亦規定：『教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，……。』惟關於教師之待遇，包括其敘薪核計，固經司法院於101年12月28日作成釋字第707號解釋，以政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但教師待遇之高低，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許為由，宣告教育部發布之公立學校教職員敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，違反憲法上法律保留原則，然因教師待遇之法制化仍需相當期間妥為規劃，該號解釋亦宣告上開規定至遲於解釋公布之日起屆滿3年時失其效力，立法者遂於上開期限前完成教師待遇條例之立法，並於104年6月10日公布，自104年12月27日施行。是主管機關教育部所發布公立學校教職員敘薪辦法及依職權作成之解釋性函令，雖法律依據非無欠缺，然其既作為辦理公立學校教師薪級核敘之給付依據，為保障教師權利義務而設，依上開解釋意旨，於教師待遇條例施行之前，仍應認其有效。㈡次按行為時私立學校法第54條第
1、2項規定：『各級私立學校校（院）長、教師之遴用資格，依公立同級、同類學校之規定。』『前項校（院）長、教師，經主管教育行政機關審定、登記、檢定合格或核定有案者，於轉任公立學校核敘資格及薪給時，其服務年資得合併採計。……』其既規定私立學校教師之服務年資，於轉任公立學校核敘資格及薪給時『得』合併採計，即非指所有服務年資均應全盤採計，其除以『經主管教育行政機關審定、登記、檢定合格或核定有案者』為限，參酌行為時公務人員任用法第16條規定：『高等考試或特種考試之乙等考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級……。』足見提敘俸給或官職等級，仍須符合『服務成績優良』及『性質程度相當』，乃人事法規通用之原則。從而，教育部81年函釋略以：『……為使私立學校任教年資採計更臻公平合理，茲補充規定，各級公立學校教師採計職前私校任教年資，除須合於前述規定外，並請依下列原則辦理：一、私立學校教師轉任同級公立學校教師，其服務成績優良之年資得按年提敘薪級，並受本職最高薪限制。……』88年函釋略以：『……二、本部前以81年……函配合私立學校法第54條（現為第63條）規定，訂定公立各級學校教師採計職前私立學校任教年資提敘薪級原則，故教師曾任公私立各級學校專任合格教師（符合中小學教師登記及檢定辦法或師資培育法規定資格）之年資，應按上函規定之原則採計與現職職務等級相當且服務成績優良之年資按年提敘薪級；未具合格教師資格而擔任專任教職者，該年資尚無法認定採敘。……』均僅在闡釋法規原意，與行為時私立學校法第54條第2項及公立學校教職員敘薪辦法之規範意旨，並無牴觸。其中教育部81年函釋說明私立學校任教年資，除應經主管教育行政機關審定、登記、檢定合格或核定有案者外，尚須其服務成績優良，並未肯認未具合格教師資格之兼任教師年資亦得合併採計。況其既屬兼任，自與專任教師有別，對學校所享有之權利及應負擔之義務亦有不同，教育部88年函釋認須經聘任為專任合格教師或試用教師之年資，方得按年採計提敘薪級，與上開81年函釋間，尚無前後釋示不一致之情形，是依司法院釋字第287號解釋意旨，教育部基於主管機關所為上開釋示，既係闡明法規之原意，自應從法規生效之日起有其適用，尚無溯及適用之問題。」等語甚詳。
㈥公立學校教職員敘薪辦法第2條規定：「教職員薪額分為36
級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表附表㈠及各級學校教職員薪級表附表㈡、㈢、㈣、㈤、㈥暨其所附說明辦理之。」第4條規定：「新任教職員應於到職後1個月內，填具履歷表，檢齊學經歷證件（包括到職聘書或派令，教師須檢送教師資格登記檢定證件）送由學校辦理敘薪手續。」第5條規定：「學校收到新任教職員送繳敘薪表證，應即依照規定標準擬定薪級，填具敘薪請示單（附格式一），一併報請主管教育行政機關敘定其薪級，並填發敘薪通知書（附格式二）。」及教師待遇條例第7條規定：「（第1項）高級中等以下學校教師（以下簡稱中小學教師）之薪級，以學經歷及年資敘定之；……。（第2項）教師之薪級，依附表一規定。（第3項）教師應敘之薪級，公立學校教師由主管機關敘定，必要時，得委任服務學校辦理；私立學校教師由服務學校敘定。」又教育部依教師待遇條例第25條規定授權訂定之教師待遇條例施行細則第3條第1項前段規定：「教師應於到職之日起30日內，檢齊學經歷證件及教師證書，送請學校辦理敘定薪級。……。」第4條第1項前段規定：「教師之薪給應按主管機關或學校敘定之薪級支給；……。」第5條第1項前段規定：「教師薪級經敘定後，如有不服，得於接到敘薪通知書之次日起30日內敘明事實及理由，並檢附有關證件，送請學校依第3條第2項規定程序於30日內重行敘定，或依教師法提起救濟；……。」由上揭規定可知，原告任職於被告應敘之薪級，須先經被告及主管機關審查並核定後，其薪給之給付請求權始成立確定，並依核定之薪級發給薪給。故有關原告支領薪給之數額，是以主管機關核定之行政處分加以確定，與原告及其服務之公立學校即被告間聘任之行政契約有別，是薪給之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分（最高行政法院100年度判字第1314號判決參照），是被告依行政程序法第127條第3項規定，以原處分確認原告應返還之範圍，並限期命原告返還系爭溢領薪資等債權之表示，即屬該違法溢發授益行政處分之撤銷處分。而系爭溢領薪資等債權為金錢之債，並無已執行而無回復原狀可能之問題，原處分又無已消滅之情形，則原告對被告移送桃園分署之執行名義即原處分所由生之法律關係即系爭溢領薪資等債權，如有不服，本得提起撤銷訴訟，以資救濟。是其起訴請求確認系爭公法上債權即系爭溢領薪資等債權不存在，核與行政訴訟法第6條第3項所定之「確認訴訟補充性原則」有違，且此情形無從補正，其起訴為不合法，應予駁回。又本件原告之訴既不合法，其實體法上之主張及陳述，本院自無庸審酌，附此敘明。
㈦至於「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起
30日內為之。」固為訴願法第14條第1項所明定，然依行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」可知，若處分機關未於處分書為救濟期間之教示或告知錯誤未為更正，須至處分書送達後1年屆滿，受處分人未提起訴願，該行政處分始處於「不得訴請撤銷」之情形（最高行政法院107年抗字第204號裁定參照）。本件應提起撤銷訴訟，原告提起確認訴訟，固不合法，已如前述。惟原處分並無救濟期間之教示（本院卷第69-70頁），原告又係於109年6月10日收受原處分（本院卷第139-143頁），迄今尚未逾1年之訴願期間。是原告不服原處分，應先向訴願管轄機關提出訴願，迨受理訴願機關作成決定後，如仍有不服，再向本院提起撤銷訴訟，併此指明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋法 官 孫萍萍上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 5 月 18 日
書記官 李虹儒