臺北高等行政法院判決110年度訴字第83號112年2月9日辯論終結原 告 臺北市阜寧同鄉會代 表 人 王章浩訴訟代理人 陳達德 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國109年11月20日台內訴字第1090062439號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係民國70年間依人民團體法向臺北市立案之人民團體，其於80年間在新北市林口區小南灣段頂福小段926-6地號土地（下稱系爭土地）上興建鄉賢祠並提供骨灰罈殯葬設施（下稱系爭殯葬設施）供會員置放先人骨灰。爰被告所屬殯葬管理處（下稱殯葬管理處）於109年7月間接獲舉發函，檢舉原告有違法設置殯葬設施之情形，殯葬管理處獲報後，乃於109年7月28日偕同原告會勘現場，確認原告確實於系爭土地上興建有鄉賢祠並設置系爭殯葬設施。殯葬管理處遂以109年7月30日新北殯政字第1095117108號函（下稱109年7月30日函）請原告陳述意見，並經原告陳述在案。嗣被告審認原告有未經核准即擅自設置殯葬設施而違反殯葬管理條例第6條第1項規定之情形，乃依同條例第73條第1項規定及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準附表項次一規定，以109年9月8日新北府民殯字第1095118752號函附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於109年10月12日前完成繳納，並限期於110年3月11日前改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明㈠主張要旨
⒈系爭殯葬設施係位於系爭土地上，而系爭土地則坐落於頂
福陵園園區內，原告因信任訴外人頂福事業股份有限公司（下稱頂福公司）為殯葬業者，應熟稔相關設置規範，且頂福公司曾出具頂福陵園服務中心之使用執照、改制前臺北縣政府准予設立私立林口頂福陵園之殯葬設施經營函文、「墓地使用證書」予原告，原告乃於系爭土地興建鄉賢祠設置系爭殯葬設施供會員存放骨灰（骸）近30年。故原告主觀上實無可非難性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項之規定，被告自應不予原告處罰。
⒉又原告於系爭土地興建鄉賢祠設置系爭殯葬設施已近30年
，均未見殯葬管理處認定違法，現頂福公司因系爭土地價值飛漲而欲迫使原告遷出，始提出檢舉，原處分逕科以30萬元罰緩，有違誠信原則。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明㈠答辯要旨
⒈原告之違法行為持續至今，而殯葬管理條例第6條第1項及
第73條第1項均係以「殯葬設施（建築物）之設置、擴充、增建、改建」為中心所課予之義務，行為人之責任自應為狀態責任，是就其違規設置行為自應依現行殯葬管理條例之規定辦理，本件並無違反裁處權時效，亦無法律效力溯及既往之問題。
⒉本件係原告委託頂福公司興建系爭鄉賢祠，原告依法自為
興建系爭鄉賢祠之行為人，而頂福公司係受原告委託而協助辦理興建鄉賢祠之人或為履行輔助人，則本件未依法申請並許可即興建系爭鄉賢祠之違章責任自應由原告負擔。至於原告得否依民事契約關係另向頂福公司求償，則屬原告與頂福公司間之民事紛爭，自難據此作為無庸裁罰之理由。
⒊原告之違規事實持續迄今屬實，而自殯葬管理條例91年公
布至今業已近20年，縱依原告興建時之墳墓設置管理條例第29條及臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6條之規定，亦應向主管機關申請核准。原告持續長期違法設置使用系爭殯葬設施，自不得以主管機關長期未經稽查，即謂其有符合行政程序法第8條所規定之信賴存在。至於原告主張其信賴頂福公司專業一節，則所信賴之對象並非行政機關，亦無所謂行政行為之誠實信用問題，仍為原告與頂福公司間之私人紛爭，故本件並無信賴保護原則之適用。
⒋而原處分所稱限期改善或補辦手續，係指原告應依被告辦
理殯葬設施興辦事業計畫審查要點之規定，由林口頂福陵園設施經營業者提出變更殯葬設施之申請，申請內容為：「核准興建系爭骨灰骸存放設施」。是本件自應由原告基於與頂福公司間之民事契約關係，要求頂福公司提出鄉賢祠之變更增設申請，經被告審核通過後，即可完成合法改善。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、如事實欄所述之事實，有原告之臺北市人民團體立案證書影本（本院卷第153頁）、被告會同原告至現場會勘之相片（原處分卷第46至48頁）、被告109年7月30日函（原處分卷第49至51頁）、原處分（本院卷第19至25頁）、訴願決定（本院卷第27至33頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、本院之判斷㈠本件應適用之法律及本院見解：
⒈按殯葬管理條例第2條第6款規定：「本條例用詞，定義如
下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：
指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……。」第6條第1、3項規定：「（第1項）殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；……。（第3項）殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；……。」第73條第1項規定：「殯葬設施經營業違反第6條第1項或第3項規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，……處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；……。」⒉次按殯葬管理條例91年7月17日制定公布時（下稱舊法）第
72條規定：「本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰(骸)存放設施得繼續使用。
但應於二年內符合本條例之規定。」嗣殯葬管理條例101年1月11日修訂後（下稱101年新法）將上開規定移列第102條：「本條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」其後殯葬管理條例歷次修正均保留此規定，現行殯葬管理條例第102條第1項仍明定：「本條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」。足見為使由來已久而屬宗教文化之一環，卻多數於制定殯葬管理條例前未能依規定申請、設置之寺院、宮廟及教會附設公墓及骨灰（骸）存放設施能儘速辦理核准設置之申請，且慮及其等申設期間仍有繼續使用該等設施以祭拜先人之需求，乃併為二年緩衝期之規定，以資完備。故殯葬管理條例91年7月17日制定公布前之殯葬設施【包含骨灰(骸)存放設施】，其得繼續使用之前提要件為「合法設置」，合先敘明。
⒊綜上可知，殯葬設施【包含骨灰（骸）存放設施】在殯葬
管理條例91年7月17日總統令制定公布前既已「合法」存在時，始得為繼續使用；且當時尚未經主管機關核准之增建、擴充等殯葬設施，則應於殯葬管理條例91年7月17日公布施行後2年內取得主管機關之核准，方符合法律規定，得為繼續之使用。㈡經查：
⒈本件原告確實有違規設置殯葬設施之事實：
⑴依殯葬管理條例第2條第6款之規定，骨灰（骸）存放設施乃屬殯葬設施。而原告自80年間起，於系爭土地上興建鄉賢祠，並設置系爭殯葬設施供會員置放先人骨灰（骸）等情，為兩造不爭之事實，業如前述。又，亦屬明確。
⑵系爭頂福陵園內設置有多處公墓、殯葬設施，且均經向
主管機關申請設置經核准等節，有改制前臺北縣政府76年9月17日七六府設三字第156903號函（下稱臺北縣政府76年9月17日函）在卷可稽（參本院卷第221頁）。惟經對照改制前臺北縣政府76年9月17日函內文可知，位於頂福陵園內之系爭土地，並未在經核准得以興建殯葬設施之範圍內，則原告於系爭土地上，在向主管機關申請經核准之前，自不得任意違規設置殯葬設施。又原告並未能舉證其興建系爭鄉賢祠設置系爭殯葬設施已經依法向主管機關申請核准一事，且亦不否認目前尚未完成向行政機關申請並經許可等節，則原告興建系爭鄉賢祠設置系爭殯葬設施供會員置放先人骨灰，即屬違反殯葬管理條例第6條第1項之規定甚明。
⑶原告雖以：系爭土地係頂福陵園創辦人捐贈，原告並因
信賴頂福公司及其創辦人為殯葬業者之專業，故原告非出於故意或過失違規興建鄉賢祠供會員置放骨灰，難認行為具有可非難性即可歸責性而無故意過失。惟按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」行政罰法第8條前段定有明文。況原告設置系爭殯葬設施行為時之72年11月11日公布之墳墓設置管理條例（已於91年7月17日廢止）第29條規定：「殯儀館、火葬場、靈 (納) 骨堂
(塔) 及其他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣 (市)主管機關核准；其管理規定，由直轄市、縣 (市) 主管機關定之。」，而依據該條授權訂立之臺灣省喪葬設施設置管理辦法（已於93年1月1日廢止）第6條亦明定申請設置、增建或改建私立喪葬設施應具備之文件與流程。加以殯葬管理條例於91年7月17日制定公布後亦給予相當緩衝期間供於該條例前即已設置但尚未申請核准者憑辦，業如前述。原告為興建鄉賢祠設置系爭殯葬設施長期提供會員置放先人骨灰之人民團體，在長達逾30年間均未能使系爭殯葬設施合法化，難謂無故意或過失而得主張以行政罰法第7條第1項之規定免予處罰，更難以其不知法規而援用行政罰法第8條前段之規定而解免其應受行政處罰之責任，原告就此主張其不具非難可能性，仍不足為其有利之認定。又倘原告係因信賴頂福公司及其創辦人而以系爭鄉賢祠係合法設置之殯葬設施，則此涉及其與頂福公司間之民事糾紛，究難以此作為不罰之事由依據，附此敘明。
⑷原告雖又主張：其於系爭土地興建鄉賢祠設置系爭殯葬
設施已近30年，均未見殯葬管理處認定違法，原處分逕科以30萬元罰鍰實有違誠信原則云云。惟查，系爭殯葬設施自80年設置起迄今始終未經被告核准供作殯葬設施使用，其自始即不受任何法律保障，而無信賴保護或誠信原則問題。原告此處之主張，並非可採。
⒉原告違反殯葬管理條例第6條第1項之行為尚未終了：
⑴按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應
遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。殯葬管理條例第6條第1項及同條例第73條第1項之規定，均係針對「殯葬設施」（建築物）為中心所課予之義務，應為狀態責任，本件違規使用之狀態責任持續橫跨新舊法規，自無溯及既往之問題。
⑵經查，系爭鄉賢祠於80年興建並設置系爭殯葬設施時，
依當時法律規定即負有向被告所屬主管機關申請核准，此為原告之作為義務，惟原告迄至被告為原處分前仍未為，則其違法行為仍在持續進行中，即違反殯葬管理條例第6條第1項之「行為」尚未終了，應屬甚明。
⒊綜上所述，原告興建鄉賢祠設置系爭殯葬設施之行為，已
違反殯葬管理條例第6條第1項規定，被告依殯葬管理條例第73條第1項規定及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準表項次一規定，第1次處30萬元罰鍰，限於109年10月12日前完成繳納，並限期於110年3月11日前改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，自屬有據，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造提出之證據及其餘攻擊防禦方法，縱經審酌，亦不影響前揭判決結果，爰不一一加以敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮法 官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
書記官 劉道文