臺北高等行政法院裁定110年度都全字第4號聲 請 人 王崇安
王崇岳王崇德共 同訴訟代理人 林建宏律師相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 曾義權
楊靜怡相 對 人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳郁涵律師上列當事人間都市計畫事件（本院110年度都訴字第4號），聲請暫時停止都市計畫之適用，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、事實經過：㈠相對人新北市政府（即改制前臺北縣政府）於民國87年3月27
日發布實施「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫」案（下稱87年新莊主要計畫案），並循上開主要計畫案辦理細部計畫之擬定，於91年12月31日發布實施「擬定新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫」案），開啟塭仔圳地區之整體開發。
㈡新北市政府復於94年12月26日發布實施「變更新莊都市計畫
（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）」案，據以辦理「新莊、泰山塭仔圳地區市地重劃區規劃暨分區工程基本設計原則」，作為市政建設之依據。由於87年新莊主要計畫案劃設工業區之安置目的已不存在，配合新北市整體工業發展布局、實際發展之需要及國家重大交通建設，新北市政府遂自98年起依行為時（下同）都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法等規定，辦理新莊塭仔圳地區之都市計畫通盤檢討，嗣經新北市都市計畫委員會（下稱新北市都委會）及內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）二級審議通過後，相對人內政部乃於109年7月15日以台內營字第1090811336號函核定「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）主要計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱109年新莊主計通盤檢討案），並於109年8月4日發布實施。
㈢新北市政府依109年新莊主計通盤檢討案之內容，擬定細部計
畫之變更案，並於109年8月3日核定公告「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱109年新莊細計通盤檢討案），並於109年8月5日實施。聲請人認為109年新莊主計通盤檢討案及109年新莊細計通盤檢討案（下合稱系爭都市計畫）內容關於調整新莊區新樹路部分違法，乃具狀聲請本件暫時停止適用系爭都市計畫。
二、聲請意旨略以：坐落於新北市○○區○○段541、541-1地號土地（下稱系爭土地）為聲請人所有，其上有門牌號碼新北市○○區○○路00○0號之建物（下稱系爭建物）。系爭土地位於系爭都市計畫範圍內，該土地固排除土地重劃之列，然該土地所毗鄰之新樹路遭更易，橫遭攔腰截斷，不但在聲請人所有系爭建物前拐彎，形成門口路沖，且原本臨路之系爭建物（為一店面）亦遭切斷7公尺，造成聲請人利用不便，家人出入困難，更造成系爭土地價值及店面消失之嚴重貶損，而此一道路劃設不當，勢將造成路口壅塞。新樹路係連結新莊區與樹林區間之重要道路，為當地居民長久以來交通所不可或缺之必要途徑，驟然予以廢除，不但無視當地居民之交通所需，且是漠不關心當地居民共同之環境記憶。系爭都市計畫一旦實施，新樹路一旦開設，將直接侵害聲請人之土地現狀，日後難以恢復，聲請人之請求乃為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，有現實上之必要，無法待本案行政爭訟程序終結，如不藉暫時停止適用或執行之裁定及時提供暫時保護，對聲請人而言，將來終局權利保護，將無任何實益可言，故聲請人依行政訴訟法第237條之30第1項規定，請求於確認系爭都市計畫無效判決確定前，應暫停系爭都市計畫之適用等語。
三、內政部則以：㈠本案於87年公告主要計畫、91年公告細部計畫，新北市政府
考量該都市計畫區已逾多年並未檢討，現況發展與社會經濟快速變化，規劃內容難以符合發展所需，市政府認其重新檢討之必要，故依都市計畫法第26條第1項規定，自98年起辦理本案之通盤檢討，於法有據。又本案經新北市政府依都市計畫法第19條規定辦理公開展覽30天、登報周知並舉行公開說明會在案，經新北市都委會第8、46、47、93及111次大會會議審議通過後，報請內政部核定。嗣經內政部都委會第82
3、843、915、948與964次會議審議通過後，內政部依法核定，由新北市政府發布實施在案。系爭都市計畫變更皆依都市計畫法所定之要件及程序，並經各級都市計畫委員會審議後，依規定發布實施在案，都市計畫變更程序於法並無疑義及不合。
㈡都市計畫影響公共利益與大多數人民權益甚鉅，有關都市計
畫之擬定、變更、審議及核定，都市計畫法及相關規定業已有明定應具備之要件與程序，並經各級都市計畫委員會審議後，始得發布實施。而暫時權利保護制度，固賦予人民得向司法機關或原行政處分機關聲請暫時避免權利受重大損害之保護措施，惟仍須原處分之執行，在客觀之相當因果關係上，可預期將使尋求權利保護之人發生損害，且情況緊急，非即時處理否則其損害難以回復，又須停止執行於公益無重大影響，倘上開要件欠缺任一即不得為之。本案係新北市政府考量當地都市發展與經濟環境變遷，並配合公共設施機能與整體開發可行辦理之都市計畫變更，有關聲請人主張系爭土地因新莊都市計畫（塭仔圳地區）市地重劃實施，導致聲請人面臨之新樹路截斷並形成路沖，與系爭都市計畫變更內容究竟會造成何等主觀公權利難以回復之急迫損害並未釋明，難謂聲請人將會因此受有重大之損害或發生急迫危險而有暫時停止系爭都市計畫之適用或執行停止之必要；再者有關通行不便利僅屬反射利益，尚非屬權利或法律上保護之利益。㈢新樹路係屬新莊塭仔圳地區之現有道路，長年因周邊計畫道
路未開闢且現有道路紊亂，無法提供有效之交通路網服務，系爭都市計畫為滿足該地區長期發展之需，透過市地重劃方式，重塑地區交通路網架構，並與周邊舊市區道路銜接，使整體交通系統更加順暢、安全與便捷，新北市政府於變更計畫中將新樹路部分路段配合劃設為計畫道路、部分路段則配合整體交通系統調整微調，以保障合法聚落民眾進出之權益，顯見系爭都市計畫之適用或執行，更有助於改善或提升當地之交通環境，難謂聲請人會因系爭都市計畫有關道路調整或市地重劃受有重大損害或避免急迫危險而有暫時停止執行或適用之必要等語。
四、新北市政府則以：㈠聲請人曾就系爭都市計畫聲請暫時停止執行（本院案號：109
年度都全字第1號），復提出本件之聲請，且其請求均係聲請暫時停止系爭都市計畫中有關新樹路之施行，依行政訴訟法第237之31條準用同法第107條第1項第7款「當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者」之規定，聲請人之聲請，違反一事不在理，難謂合法，法院應以裁定駁回。又聲請人雖於本件聲請中，同時提起都市計畫審查之本案訴訟，並經本院以110年度都訴字第4號案件受理在案，然聲請人於本院109年度都全字第1號保全程序案件，亦同時提起都市計畫審查程序之本案訴訟，經本院109年度都訴字第1號案件受理在案。可知聲請人就本件聲請所附隨之本案訴訟亦有重複起訴之情，揆諸行政訴訟法第237條之31規定、第107條第1項第7款規定，聲請人所提之本案訴訟，係就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，本案訴訟於法尚有未合，故自無於本案訴訟確定前，停止系爭都市計畫適用或執行之必要。㈡系爭都市計畫之變更係基於維護既有合法密集聚落居住之權
益，除就聲請人所有系爭土地為變更（即109年新莊細計通盤檢討案核定編號51）外，亦同時就其他既有合法密集聚落為都市計畫之變更（即109年新莊主計通盤檢討案核定編號2
8、35），由於部分既有合法密集聚落（例如：「三泰路社區」）坐落於原計畫中30M 4-2計畫道路上，為確保其權益，於109年新莊主計通盤檢討案酌予調整4-2號計畫道路之路型，並配合瓊泰段547-1、547-2地號兩筆土地既有合法密集聚落及瓊泰段774地號等「合法工廠聚落」排除於市地重劃，酌予調整20 M6-3號計畫道路，新北市政府為配合上開主要計畫之變更，於109年新莊細計通盤檢討案核定編號42將4-2道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」（即10M-39計畫道路）。聲請人非屬109年新莊細計通盤檢討案核定編號42位於4-2道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」之土地所有權人；且為保障系爭土地所有權人即聲請人既有合法密集聚落居住之權益，109年新莊細計通盤檢討案已將上開土地從「道路用地」變更為「第一種住宅區」，排除市地重劃範圍；又由於坐落系爭土地上之系爭房屋，僅有部分（約69.87平方公尺）之2R建物，係屬合法，臨新樹路側之2M建物，係屬違章建築（本院卷第223頁），並非本次排除重劃原應保障之合法聚落範疇；復考量塭仔圳市地重劃後，系爭土地仍有寬約10公尺臨接10米計畫道路，已充分保障系爭土地所有權人即聲請人進出通行之權益；甚至，上開道路系統之調整，於都市計畫審議期間，經交通局檢視、評估、同意在案，在在顯示前開已鄰接計畫道路之系爭土地通行係屬無虞，至為灼然，聲請人稱上開都市計畫之變更造成其出入困難云云，委無足取。再者，通行之便利應屬「反射利益」或「事實上利益」，非屬權利或法律上利益，聲請人稱上開變更致新樹路轉折，改變其向來之使用狀況，形成出入不便云云，當非屬權利或法律上利益受到損害，而為「事實上利益」受到損害，自難謂其有遭受重大損害或急迫危險而有暫時停止執行之必要。
㈢原告主張系爭都市計畫之變更，使新樹路於系爭建物前拐彎
，造成其所有之店面價值貶損，致其受有財產權之損害，且一旦道路開設，直接侵害聲請人土地現狀，日後有難以恢復，有待本案行政爭訟程序終結前，暫時停止執行之必要云云。惟查，聲請人非屬系爭之都市計畫變更內容之土地所有權人，系爭都市計畫之變更，並未侵害土地所有權人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，且聲請人所有之系爭土地於系爭都市計畫變更後，尚有寬約10公尺鄰接10米計畫道路，難謂109年新莊細計通盤檢討案之變更內容，有致聲請人之土地遭受到重大損失，超越其社會責任所應容忍之範圍，形成特別犧牲之情況。退步言之，縱使系爭都市計畫之變更有可能造成聲請人土地價值之損失（假設語氣，相對人否認之），在一般社會通念上，此種價值之減損，尚非不能以金錢賠償或回復，益證本件聲請人並未有避免急迫危險或防止重大損害，而有停止適用或執行之必要。再新樹路自始至終皆非屬計畫道路，而為現有道路，且現今人民依法並未有將現有道路請求劃設為計畫道路之公法上請求權存在，故自難因相對人未將現有道路劃設為計畫道路遽認聲請人會因上開未劃設為計畫道路之都市計畫而受有重大損害或急迫危險而有停止執行之必要。
㈣系爭都市計畫涉及市地重劃之範圍甚廣，除例外排除於市地
重劃範圍外之土地（例如：第一種住宅區、第二種住宅區、商業區（附）、第一種乙種工業區）得自由選擇開發方式外，其餘土地皆必須以「公辦市地重劃」方式辦理開發，總面積高達3,961,574平方公尺，倘系爭都市計畫暫時停止執行，市地重劃亦會隨之停擺，其勢必會嚴重影響其他多數土地所有權人建築、開發之財產權與居住自由，亦背離內政部核定109年新莊主計通盤檢討案促進當地都市發展之目的，又無法改善現行計畫區域內鄰里道路交通系統之問題，更與提升當地居民生活環境，並促進其市、鎮、鄉街有計畫均衡發展之公共利益相違背，故實難謂本件聲請有暫時停止系爭都市計畫適用或執行之必要等語。
五、本院查：㈠行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體
或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」第237條之30第1項規定：「於爭執之都市計畫，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請管轄本案之行政法院暫時停止適用或執行，或為其他必要之處置。」是可知立法者考量都市計畫之適用或執行，可能對人民、地方自治團體或其他公法人之權利或公益造成重大之損害或急迫之危險，而行政法院審理都市計畫審查程序事件未必能即時以本案判決予以防止，權衡相關利益之結果，可能有必要於本案判決前，暫時停止適用或執行都市計畫，或為其他必要之處置，以防止發生重大之損害或避免急迫之危險，乃參酌德國行政法院法第47條第6項規定，於行政訴訟法第237條之30第1項規定專門適用於都市計畫之保全程序；是依此規定聲請者，其要件有三：⑴限於爭執之都市計畫；⑵為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；⑶行政法院認為有定暫時狀態之必要。因此，如聲請人想要防免之損害係來自都市計畫實施後之各執行措施，應視該措施之性質屬行政處分與否，分別適用行政訴訟法第116條或第298條規定尋求暫時權利保護，至於在各該聲請程序中可以或甚至必要就所依據之都市計畫為附帶審查，則屬另一問題。又依行政訴訟法第237條之30第2項規定準用同法第295條至第297條、第298條第3項、第4項、第301條及第303條之規定可知，此一專門適用於都市計畫之保全程序，性質上屬同法第298條第2項之定暫時狀態之假處分，且依所準用之第301條規定：「關於假處分之請求及原因，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。」可知，聲請人就其所為之請求(即爭執之都市計畫)及原因(即為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有定暫時狀態之必要)，必須提出可供法院即時調查之證據以為釋明。如未能加以釋明，則其聲請自難准許。
㈡都市計畫保全程序制度之目的，既在為防止發生重大之損害
或避免急迫之危險而有必要時，定本案訴訟終結前之暫時狀態，則行政法院對聲請事件的事實為概括審查，認大致可信後，應自法律觀點，就本案勝訴可能性予以審查。如審查結果預期本案為不合法或無理由時，則即與前揭爭執之都市計畫，或為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要之要件不符；反之，如審查結果預期本案為合法且有理由時，即本案勝訴之可能性較高，且有假處分之原因時，為顧及有利於聲請人之本案裁判之效力及可實現性，而暫時之規制已不可拖延時，即得作成定暫時狀態之處分。然而，如果個案中，因特別原因，例如必須經過繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能性時，則准許或不准許聲請，所可能發生的後果之間的利益衡量，便成為重要之考量因素，此際應比較未作成假處分但本案可能勝訴之結果，及作成假處分但本案可能敗訴之不利益，作成假處分之理由應明顯超越不作成假處分之利益時，始得作成假處分。㈢聲請人因認系爭都市計畫關於新樹路調整部分違法，向本院
訴請宣告系爭都市計畫無效(案號：110年度都訴字第4號都市計畫事件)，並依行政訴訟法第237-30條規定為本件聲請，聲明：請求宣告暫停系爭都市計畫之實施。依上述說明，聲請人就其本案訴訟所爭執之系爭都市計畫及定暫時狀態之必要，應為釋明。前者之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，並自事實及法律觀點判斷，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證；後者之釋明，在使法院形成如不准許本件聲請，有對聲請人或一般民眾發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必要加以防止。查相對人既表示系爭都市計畫之變更係基於維護既有合法密集聚落居住之權益，除就聲請人所有系爭土地為變更（即109年新莊細計通盤檢討案核定編號51，細部計畫書第180頁）外，亦同時就其他既有合法密集聚落為都市計畫之變更（即109年新莊主計通盤檢討案核定編號28、35，主要計畫書第144、148頁），由於部分既有合法密集聚落（例如：「三泰路社區」）坐落於原計畫中30M 4-2計畫道路上，為確保其權益，於109年新莊主計通盤檢討案酌予調整4-2號計畫道路之路型，並配合瓊泰段547-1、547-2地號兩筆土地既有合法密集聚落及瓊泰段774地號等「合法工廠聚落」排除於市地重劃，酌予調整20M 6-3號計畫道路，新北市政府為配合上開主要計畫之變更，於109年新莊細計通盤檢討案核定編號42（細部計畫書第175頁）將4-2道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」（即10M-39計畫道路，毗鄰系爭土地，本院卷第223頁）。而聲請人非屬109年新莊細計通盤檢討案核定編號42位於4-2道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」之土地所有權人；且為保障系爭土地所有權人即聲請人既有合法密集聚落居住之權益，109年新莊細計通盤檢討案已將系爭土地從「道路用地」變更為「第一種住宅區」，排除市地重劃範圍（細部計畫書第180頁，核定編號51）；又由於坐落系爭土地上之系爭建物，僅有部分約69.87平方公尺之建物，係屬合法（本院卷第223頁下方變更圖中系爭土地2R部分），臨新樹路側之建物（同上頁變更圖中系爭土地2M部分），係屬違章建築，並非本次排除重劃原應保障之合法聚落範疇；且觀之該變更圖，塭仔圳市地重劃後，系爭土地仍有寬約10公尺臨接10米計畫道路等情，則聲請人主張10-39計畫道路截斷新樹路，造成系爭土地價值及店面消失之嚴重貶損，而此一道路劃設不當，勢將造成路口壅塞云云，尚不足認定其聲請暫時停止適用系爭都市計畫，合法性顯有疑義，而是尚待繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能。是以衡量聲請人所有系爭土地及系爭建物目前係排除在市地重劃之外，其於市地重劃後道路調整通行習慣之改變，尚非立即明顯，如其本案勝訴，非無調整回復之可能，此外，聲請人所有系爭土地既未在市地重劃範圍內，復未釋明有受上述道路調整計畫之急迫危險及不可回復之損害，則尚無明顯之理由足以認定有暫停適用系爭都市計畫如聲請人聲明所示之必要，依前述規定及說明，即與行政訴訟法第237-30條第1項規定聲請暫時停止適用要件不符。
㈣末按行政機關如已依據爭執之都市計畫爲基礎，作成行政處
分或其他措施，而當事人認爲該處分同時違法並侵害其權利時，則因依上開規定所爲准許之假處分，僅能暫時停止都市計畫的適用或執行，其效力向後，不能溯及影響原已生效之都市計畫，故依據原已生效之都市計畫作成之行政處分或措施，其效力不受依上開規定而獲准之假處分之影響。故當事人如欲藉由對該行政處分基礎之都市計畫之假處分阻擋該行政處分之效力，並無意義。因此，如聲請人欲防免之損害係來自都市計畫實施後之各執行措施，應視該措施之性質屬行政處分與否，分別適用行政訴訟法第116條或第298條規定尋求暫時權利保護，至於在各該聲請程序中可以或甚至必要就所依據之都市計畫為附帶審查，則屬另一問題。經查，聲請人自陳其系爭土地建物均在市地重劃外，而市地重劃乃系爭都市計畫所定開發方式，倘若相對人已依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，通知市地重劃案之地上物所有人或併通知聲請人自動搬遷，則聲請人如有不服，如前所述，並非透過暫停適用如其聲明所示之系爭都市計畫所得保全，故聲請人以有收到市地重劃拆遷通知爲由，主張本件有假處分之必要，亦無可取，併予敘明。
六、綜上所述，本件聲請人並未並未釋明其等因系爭都市計畫之實施，將有重大之損害或急迫之危險，而有聲請暫時權利保護之必要，是聲請人之聲請，核與行政訴訟法第237 條之30規定之要件不合，應予駁回。
七、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 4 月 11 日
書記官 林俞文