臺北高等行政法院判決111年度簡上字第179號上 訴 人 毛振飛
吳靜如孫藝鳳共 同訴訟代理人 劉繼蔚律師被 告 臺北市政府警察局中正第一分局代 表 人 張嘉煌(分局長)訴訟代理人 彭國書 律師
黃韻宇 律師王詩惠 律師上列當事人間集會遊行法事件，上訴人對於中華民國111年8月23日臺灣臺北地方法院110年度簡字第122號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為陳明志，嗣於訴訟進行依序中變更為張嘉煌、莊祐銓，茲據變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠上訴人毛振飛、孫藝鳳、吳靜如（下稱上訴人3人）與國道收
費員自救會成員（下稱自救會成員）50餘人，於民國108年12月19日上午9時35分許，未經申請許可在本院大門前集會，上訴人3人均站立於群眾前方擔任指揮者角色，毛振飛並指揮群眾丟雞蛋，隨後與現場群眾一同轉移至臺北市○○區○○○路00之0號蔡英文總統連任競選總部（下稱系爭競選總部）集會進行抗議。於上午10時30分許，吳靜如、孫藝鳳在該競選總部前持麥克風向群眾喊話、呼喊口號，並於上午10時32分許，率眾闖入該競選總部，與現場警方發生推擠衝突，被上訴人於上午10時36分、10時46分、11時2分舉牌向上訴人3人為警告、命令解散，而不解散，毛振飛於上午11時39分亦持麥克風向群眾喊話：「……我會扛所有責任，今天早上丟雞蛋的事情，我扛責任……」。
㈡被上訴人先以毛振飛為裁罰對象，以109年4月10日北市警中
正一分刑字第1093019898號處分書處裁處毛振飛新臺幣（下同）3萬元罰鍰，經毛振飛提起訴願後，被上訴人依職權撤銷前開處分。嗣被上訴人審認上訴人3人有上開行為，其等於此次集會（下稱系爭集會）中對現場群眾具有高度支配及控制力而影響現場群眾行止，均為系爭集會之現場負責人或主持人角色，依集會遊行法第28條第1項規定，分別以109年7月7日北市警中正一分刑字第10930237911號處分書、第10930237912號處分書、第10930237913號處分書（下合稱原處分），各裁處上訴人3人罰鍰3萬元。上訴人3人不服，提起訴願仍遭駁回。提起行政訴訟後，經臺灣臺北地方法院(下稱原審)以111年8月23日111年度簡字第122號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人3人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
四、上訴意旨略以：㈠原審所載108年12月19日上午9時35分許在本院前之集會，與1
08年12月19日上午10時30分許轉移至蔡總統連任競選總部外，客觀上具有時間上不連續性、空間上不連續性，於行政上，有集會轄區主管機關（跨分局）的不連續性。因此，蔡英文總統競選總部之外所發生之集會，應屬另行起意之偶發性、緊急性集會，如確屬另行起意之偶發性、緊急性集會，原判決對該集會行為合法性應如何認定之理由不備等，當然違背法令，並且原審合併相異之兩次集會認定上訴人三人為負責任或主持人，而有採證認事違反論理法則之違背法令。
㈡原審認定上訴人三人均為負責人或主持人，並未斟酌後集會
過程中，確經員警阻隔競選總部內外，於競選總部內之人包括孫藝鳳均不能離去競選總部現場也無法受任何人指揮離去之調查結果，且並未交代，自救會成員來自全台各地，其交通來受負責組織、聯繫交通運輸之自救會會長孫藝鳳控制，非他人可得操縱等事實與主張，且對上訴人主張，依最高行政法院95年1月庭長法官聯席會議決議，就本件多數潛在受罰主體，原處分機關有怠為裁量之瑕疵，均未為判決理由之交代，顯有判決理由不備而影響原判決之當然違背法令。
㈢原審既採認當部分群眾仍位於競選總部內部時，客觀上無法
解散，而比較勘驗結果中，群眾舉牌前均在競選總部外之狀態，及群眾舉牌後均在競選總部外之狀態，在舉牌前明顯可見群眾集體情緒激動，推擠、進入競選總部表達訴求，等較激烈之作為，而舉牌後群眾集體則漸趨緩和，且並無任何推擠以及要求進入競選總部表達訴求等製造衝突之行為，而是藉由呼喊口號與面向媒體表達訴求，位置也帶開向路肩靠近，並最終由孫藝鳳自行宣告解散集會並指揮會員搭車離去，原判決指稱難認「有何緩和群眾情緒及勸導群眾解散離開之行為」，顯與勘驗調查所得矛盾，有判決理由矛盾之當然違背法令。
㈣上訴人於原審主張，被上訴人先以毛振飛為受裁罰之人，嗣
改以上訴人3人為受裁罰人，然本件舉牌命令之分局長當日即在現場，對於現場狀況當時已有掌握，未見前裁量時有未為原處分機關所掌握之新事實或新證據，卻因毛振飛提出訴願，一裁再裁，越罰越多，即與一事不再理之程序原則不相適合，亦與不利益變更禁止之法理難謂全無齟齬，而與正當行政程序之原則有違。然原判決僅認，因原處分機關係獲訴願後，另行變更處分，即無所謂一事不再理之違背；然上訴人對此經訴願後結果對上訴人3人更為不利之情形，另有主張有違不利益變更禁止原則，並引正當行政程序原則以為補充，原審對此何以不能為上訴人3人有利之認定未為一詞之置，當然有判決不備理由之當然違背法令。
㈤聲明：1.原判決廢棄。2.前項廢棄部分，原處分暨訴願決定
均撤銷。並聲明：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
㈠按集會遊行法第2條：「本法所稱集會，係指於公共場所或公
眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。本法所稱遊行，係指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。」第7條第1項：「「集會、遊行應有負責人。」第8條第1項：「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。……」第25條第1項：「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。……」第26條：「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」第28條第1項：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人3萬元以上15萬元以下罰鍰。」次按「所謂集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。如多數人為共同目的，聚集而有持布條、舉標語牌、呼口號、唱歌或其他足以表示其一定意思之行為者，即屬該法條所指『其他聚眾活動』之範圍。如聚眾示威、抗議、或靜坐均屬之……。」亦經內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615號函所明釋。
㈡緣上訴人3人與自救會成員50餘人，於108年12月19日上午9時
35分許，未經申請許可在本院大門前集會，經臺北市政府警察局舉牌警告後，於上午10時30分許轉移至系爭競選總部之外。被上訴人以現場指揮官舉牌分別於當日10時36分、10時46分、11時02分，向上訴人3人為警告、命令解散而不解散，要件該當集會遊行法第28條，作成原處分爰依法裁處。原審依現場蒐證照片及蒐證光碟，勘驗蒐證光碟內容，敘明；上訴人3人於系爭競選總部外，上訴人孫藝鳳、吳靜如輪流發表演說，並帶領自救會成員呼喊口號，上訴人吳靜如帶領自救會成員向前，遭員警攔阻，雙方在競選總部大門發生推擠，上訴人孫藝鳳及部分自救會成員進入系爭競選總部內；上訴人原告吳靜如、毛振飛及部分自救會成員遭阻擋在外，在外自救會成員喊話，要求蔡英文履行協議，之後上訴人吳靜如、毛振飛與其他在外自救會成員欲再次進入系爭競選總部，與員警發生推擠，員警於10時36分許舉牌警告，宣達警告命令，自救會成員未解散。上訴人吳靜如在外帶領其他自救會成員呼喊口號，上訴人孫藝鳳及部分自救會成員則在內靜坐呼應外面之口號，於10時46分許員警舉牌命令解散，並對上訴人3人宣達解散命令。上訴人吳靜如在系爭競選總部外指揮自救會成員拉起布條繼續呼喊口號，上訴人孫藝鳳與部分自救會成員在系爭競選總部內靜坐抗議，之後上訴人孫藝鳳拿出雞蛋，與員警發生爭執，員警於11時2分許再舉牌命令解散，並對上訴人3人宣達解散命令，自救會成員未解散持續呼喊口號，上訴人吳靜如指揮自救會成員坐下並把手勾起來，之後上訴人孫藝鳳及部分自救會成員經勸導離開系爭競選總部，上訴人孫藝鳳、吳靜如在外輪流發表演說，上訴人毛振飛則發表演說，並表示願意扛責任等情，且兩造對於系爭集會事前未向主管機關申請許可並不爭執，足認上訴人3人為系爭集會之負責人或主持人。又渠等未經許可卻率領自救會成員集會，經被上訴人於10時46分、11時2分發布解散命令之後仍不解散；上訴人3人知悉解散命令之後，未見渠等立即告知或勸導自救會成員解散，甚至仍帶領自救會成員停留在系爭競選總部內部及外面持續呼喊口號，顯見渠等有違反集會遊行法第28條第1項規定之故意。從而被上訴人以上訴人3人為本件集會之負責人或主持人，未經許可卻率領群眾集會，經命令解散仍不解散，違反集會遊行法第28條第1項規定，並審酌原告3人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，各處以法定最低罰鍰3萬元，核屬有據，於法並無不合。原判決已敘明其得心證理由，核其事實認定，並無違經驗法則、論理法則或證據法則，原判決並就上訴人於原審之爭執，何以不足採取，分別予以指駁甚明，核無違誤。上訴意旨主張原判決有不適用法規或適用法規不當，證據與理由矛盾之當然違背法令，及判決不備理由之違法，自無可採。
㈢上訴意旨主張108年12月19日如因解散集會後群情激憤，暨蔡
英文總統前一日甫經發表勞工政策，此項因宣判日所形成面向社會表意之訴求條件，乃事起倉卒且時機不再，實難期嗣後待取得許可後舉行，系爭競選總部外之集會，是否應評價為緊急性集會而影響後續合法性之判斷，未見原判決予以一詞之置，難謂無理由不備之違法，並影響原判決結果；本院大門前集會與系爭競選總部之集會非屬同一，而原審就此未予調查，並影響原判決結果云云。惟按司法院大法官釋字第718號解釋（下稱釋字第718號解釋）理由書略稱：「事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。」可知，大法官將集會遊行分為常態性及非常態性二種，並認為集會遊行法採取許可制抑或是報備制乃屬立法形成自由，現行集會遊行法採取許可制之立場，基本上並未違憲。至於非常態性集會遊行區分為緊急性集會遊行及偶發性集會遊行。前者為「事起倉卒非即刻舉行無法達到目的」而「實難期待俟取得許可後舉行」；後者則是因為「群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人」而「無法事先申請許可或報備」。惟判斷集會是否逾越法律所容許之言論自由範圍，以及集會是否達應解散程度，不論是常態性及非常態性（偶發性、緊急性）集會，其標準應相同，非謂偶發性、緊急性集會是否達解散程度之判斷標準不同於得事前申請許可之集會，且偶發性、緊急性集會之判斷標準較為寬鬆。原判決業已審酌系爭集會是否逾越表達言論自由之必要範圍，以及上訴人之言論自由與公共利益、他人法益間之衡平性，認定系爭集會顯已逾越法律所容許之界限與範圍，被上訴人於當日10時46分、11時2分對上訴人3人發布2次解散命令，尚無未公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，亦無未以適當之方法為之，逾越所欲達成維持社會秩序目的之必要限度之情事，自未違反比例原則等語，並無理由不備及判決違背法令之違法。上訴人就本院大門前集會與系爭競選總部之集會若非屬同一，對於判決結果究有何影響，並未具體指明，其據此主張原判決理由不備，判決違背法令，自無可採。
㈣依原審卷附勘驗筆錄可知，上訴人毛振飛確實於當日集會解
散前在系爭競選總部外表示願意扛責任；上訴人吳靜如於競選總部外帶領民眾呼喊口號，命自救會成員勾起手，並宣布「向前一步」以使自救會成員衝撞競選總部；且由上訴人孫藝鳳宣布解散，原審據認在系爭競選總部外，上訴人3人皆以主持人、負責人自居以及對集會民眾具有實質上控制力，實屬有據。而原判決就如何認定上訴人3人係居於集會負責人或主持人之地位，及上訴人主張不足採的理由，原判決第16至20頁論述甚明，並無上訴人所稱原判決違背法令之情。
又最高行政法院95年1月庭長法官聯席會議決議，僅在闡釋行政罰法以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外。系爭集會遊行未經申請許可，上訴人3人為系爭集會負責人或主持人，其等經被上訴人依法命令解散而不解散，符合集會遊行法第28條要件，原判決認被上訴人以原處分予以裁罰，核與該決議並無抵觸，即無違誤；且上訴人3人復未指明原判決有何理由不備而如何影響原判決並未指明。是以上訴人雖主張依最高行政法院95年1月庭長法官聯席會議決議，就本件多數潛在受罰主體，原處分機關有怠為裁量之瑕疵，原判決未均未為判決理由之交代，有判決理由不備而影響原判決之當然違背法令云云，自無可採。
㈤原判決亦敘明：依上開勘驗內容，被上訴人於10時46分發布
解散命令之後，上訴人吳靜如在系爭競選總部外指揮自救會成員拉起布條及繼續呼喊口號，上訴人孫藝鳳仍與部分自救會成員在系爭競選總部內靜坐抗議，甚至拿出雞蛋與員警發生爭執，嗣被上訴人於11時2分再度發布解散命令後，在外自救會成員未解散並持續呼喊口號，上訴人吳靜如指揮自救會成員坐下並把手勾起來，上訴人3人陸續發表演說之後，直到11時30分之後上訴人孫藝鳳始請自救會成員解散離開，實難認上訴人3人於知悉解散命令之際，有何緩和群眾情緒及勸導群眾解散離開之行為（原判決第19至20頁）。故上訴人3人主張自舉牌至解散前，群眾並未及時離去之行為，係引導、緩和群眾情緒和平散離所必要，要不能以群眾並未於舉牌後之瞬間消散無蹤，即認為有不遵令解散之行為，礙難採信，並無矛盾之處，即無違誤。上訴人3人主張原審既採認當部分群眾仍位於競選總部內部時，客觀上無法解散，而比較勘驗結果中，群眾舉牌前均在競選總部外之狀態，及群眾舉牌後均在競選總部外之狀態，在舉牌前明顯可見群眾集體情緒激動，推擠、進入競選總部表達訴求，等較激烈之作為，而舉牌後群眾集體則漸趨緩和，且並無任何推擠以及要求進入競選總部表達訴求等製造衝突之行為，而是藉由呼喊口號與面向媒體表達訴求，位置也帶開向路肩靠近，並最終由孫藝鳳自行宣告解散集會並指揮會員搭車離去，原判決指稱難認「有何緩和群眾情緒及勸導群眾解散離開之行為」，是以上訴人主張此一情節，顯與勘驗調查所得矛盾，有判決理由矛盾之當然違背法令云云，為不可採。
㈥上訴意旨末以被上訴人先以毛振飛為受裁罰之人，於毛振飛
訴願後，又改以上訴人3人為受裁罰人，一裁再裁，越罰越多，即與一事不再理之程序原則不相適合，上訴人3人對此對上訴人3人更為不利之情形，已於原審主張違反違不利益變更禁止原則，並引正當行政程序原則以為補充，而原審對此何以不能為上訴人3人有利之認定未為一詞之置，當然有判決不備理由之當然違背法令云云。惟查：㈠按行政程序法第58條第2項規定，原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。其目的在於發揮訴願程序賦予原處分機關重新反省審查原處分之合法妥當性的功能，並便於就近調查事證，以提高行政效率，爰明定原處分機關對於訴願案件，應先行重新審查原處分之合法性及妥當性。查被上訴人原於109年4月10日以前處分裁處上訴人毛振飛罰鍰3萬元，上訴人毛振飛不服提起訴願，被上訴人依毛振飛提出之訴願理由書，補強事證後，撤銷前處分另為適當之處分，被上訴人本於自我省察原則，撤銷前處分另為原處分，於法有據，且本件對上訴人 毛振飛之原處分裁處金額與前處分相同，自無上違反不利益變更禁止原則可言；而被上訴人對上訴人孫藝鳳、吳靜如所為處分係第1次處分，並非撤銷前處分後另為原處分，亦無上違反不利益變更禁止原則可言，亦與正當行政程序之原則無違。從而，上訴人3人主張原判決未為渠等有利認定，有判決不備理由之當然違背法令云云，乃上訴人3人一己主觀之見解，即無可採。
㈦綜上，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、本件上訴無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 鄭 凱 文法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
不得上訴。中 華 民 國 112 年 8 月 11 日
書記官 李 建 德