臺北高等行政法院判決111年度簡上字第192號上 訴 人 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃旭田 律師
賴秉詳 律師被 上訴 人 李篤中訴訟代理人 吳柏宏 律師上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國111年9月27日臺灣臺北地方法院110年度簡字第272號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人以被上訴人自民國105年至108年間，未經上訴人許可，以中國哈爾濱工業大學（下稱哈爾濱大學）名義主持中國國家自然科學基金委員會（下稱國家自然科學基金委員會）研究計畫，而國家自然科學基金委員會屬行政院大陸委員會（現改制為大陸委員會，下稱陸委會）93年公告大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體名單，認被上訴人未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第33條之1第1項第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微，乃依同條例第90條之2規定，以110年2月18日臺教文㈡字第1100017526號裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。被上訴人不服，循序提起行政爭訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（下稱原審）110年度簡字第272號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：㈠原判決對於原處分認定被上訴人行為，即未經許可以中國哈爾濱工業大學名義主持國家自然科學基金委員會該當兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定並無疑義。然原判決認為原處分理由所載被上訴人有多次違反兩岸人民關係條例等語有裁量不當情形，進而判決撤銷原處分。故原處分裁量是否適當，則為本次上訴主要爭點。㈡依釋字第618號解釋，就兩岸人民關係條例事件，司法權應採取寬鬆審查，是就行政權在兩岸事務上所為決定，倘無明顯之重大瑕疵，司法機關宜予以尊重，並賦予行政權較多自主決定空間。而本件原處分依據兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定及同條例第90條之2第1項規定，於法定授權額度內（10萬元至50萬元）裁罰30萬元，合於法律授權目的及法律裁量範圍，且原處分罰鍰金額，係法律授權之裁量中間值，並未有「明顯」權限濫用之情。是以，原審於訴訟審理過程未調查詢問上訴人裁量依據下，率爾否定兩岸人民關係條例第90條之2條第1項規定授權上訴人之裁量空間及權限內所為判斷，不顧兩岸事務事項涉及政治、經濟等複雜因素，逕自撤銷原處分，已悖於釋字第618號解釋、行政訴訟法第201條規定，而有行政訴訟法第243條判決違背法令之情形，應予廢棄。㈢原判決認為上訴人對於被上訴人98年至100年間、101年至104年間之2次違法合作行為，既未作成任何行政處分裁罰原告，上訴人自無法逕認被上訴人之前已有2次違規行為，而以本件屬第3次重複實施違規行為對原告加重處罰，而認定原處分有裁量不當及濫用之違法云云。然原審歷次言詞辯論筆錄及雙方書狀，原處分裁量輕重及依據，並非本件雙方爭執之爭點。且原審判決亦未就此有所闡明，而給予上訴人充分說明及辯論機會。據此可認定，原審判決未給予上訴人為事實上及法律上適當完全之辯論及充分之陳述，逕自認定原處分裁量違法，業已違反行政訴訟法第133條規定，而有判決適用法規不當之情，應予廢棄。㈣原處分載有「多次違反兩岸條例第33條之1第1款規定」等語，係在反駁被上訴人於陳述意見中所述其未執行中國國家自然科學基金會委員會補助，以及檢附哈爾濱大學陳川說明函稱李篤中教授名義遭冒用，而未有違反兩岸人民關係條例云云。換言之，係在說明被上訴人確實知曉「本次」行為違法，該當行政罰法第7條第1項要件「故意」，而非被上訴人所諉稱其不知或名義遭人冒用云云；此外，依據行政罰法第18條第1項規定，罰鍰本得考量受處罰人資力並為警戒貪婪之作用，而審酌裁罰額度；故原處分於法定授權範圍內為裁處，並透過理由說明強調被上訴人行為具備行政罰上故意要件且有警戒避免貪婪遏止必要，於法有據，應予以維持；原判決就原處分是否合於行政罰法第18條規定未置一詞，已有判決不備理由之違法，該當行政訴訟法第243條第2項第6款規定，應予廢棄等語。並聲明求為判決：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人之訴均駁回。
四、被上訴人答辯略以：㈠上訴人於原審所提被證1、2、15於國家自然科學基金委員會網站均無法查得相同資訊而遭被上人否認其真正，故各該證物內容是否曾經檢舉人或他人變造或竄改無從查證，原審為此函詢國家自然科學基金委員會亦未獲回應，故原審將此網頁資訊列為斷定被上訴人為系爭研究項目負責人之基礎已具瑕疵。㈡被上訴人於原審提交之陳川說明書面已詳述申請、執行及財務核銷相關文件均為其未經授權使用被上訴人名義簽署，被上訴人不知情亦未牽涉其中（原審原證3)，惟原審既採用陳川書面說明內容作為認定哈爾濱大學以被上訴人為系爭研究項目負責人之依據，卻對上開說明內容視而不見未置一詞，當有判決不附理由之情。㈢被上訴人未曾以哈爾濱大學名義向國家自然科學基金委員會申請為系爭研究項目負責人，自然無從得知國家自然科學基金委員會網站是否將被上訴人登載為項目負責人，亦無動機主動查詢。更況，原審所稱長達10年期間被上訴人毫不知情有違常情，顯係以國家自然科學基金委員會網站仍得查得被上訴人擔任系爭項目負責人資訊為前提，惟原審審理中二造均表示無法於國家自然科學基金委員會網站查得系爭項目負責人資訊（111年1月25日言詞辯論筆錄），原審函詢亦無此結論。故倘原審對於被上訴人於10年期間毫不知情有所質疑，是否亦應探求何以上訴人於10年期間均未查得系爭資訊，及何以10年期間均未有他人檢舉，然於上訴人收受檢舉後卻無法於國家自然科學基金委員會網站查得系爭項目負責人資訊等情，是否亦與常情有違。㈣原審又稱系爭項目之申請、執行及經費核銷等程序，必然需要身分確認及簽署、用印，相關經費亦將匯入被上訴人帳戶云云，惟除陳川書面說明內容已敘明「在沒有得到李篤中教授授權的情況下，私自代替李篤中教授在課題合同書或任務書中簽字」、「本人具體負責項目的執行，財務管理和結題」（原審原證3)等語外，被上訴人亦於原審欲發函詢問時主動請求詢問「計畫主持人及補助款項如何撥補及領款人為何人」等事項欲證自身清白（111年1月25日言詞辯論筆錄）。因此，原審於未見實際申請書面、簽署或用印樣式及查得確有經費匯入被上訴人帳戶之情形下，逕自認定此等未明之事實有違常理，該推論自有可議之處。㈤原審又稱陳川於100年7月取得博士學位，並自103年起擔任哈爾濱大學副教授，其已符合國家自然科學基金條例第10條規定之申請資格，自可以自己名義向國家自然科學基金委員會申請系爭研究項目，而無須以被上訴人名義申請云云，然上訴人所稱以被上訴人名義申請及主持之系爭計畫項目另有98至100年間及101至104年間二個項目，於此期間陳川顯然並未符合國家自然科學基金條例第10條規定之申請資格，如此正可說明陳川有冒名申請之動機。至於陳川何以於105至108年間繼續以被上訴人之名申請計畫，被上訴人不明所以亦不願妄加揣測，惟原審逕以陳川具有申請資格論斷系爭計畫為被上訴人所申請，別無其他積極證據相佐，尚嫌率斷。㈥另參照陸委會103年7月25日陸法字第1039907767號函釋內容，具體個案是否構成「涉及政治性內容之合作行為」，應由各該主管機關審酌其具體合作內容、立法意旨、有無官方參與等因素綜合判斷，且有無官方人員參與僅為審酌因素之一，並非絕對之判斷標準。本件被上訴人並未申請或主持系爭專案而僅參與論文之討論及撰寫，而上訴人前對掛名論文作者而該文致謝計畫包含自然科學基金研究計畫在內之學者如陳定信及陳哲培等人並未認定有違反兩岸人民關係條例之情（原審原證4至6)，足見上訴人係認參與論文撰寫並非「涉及政治性內容之合作行為」。此外，上開陸委會函釋已表明有無官方人員參與僅為審酌因素之一而非絕對之判斷標準，惟本件上訴人僅以系爭計畫存有自然科學基金出資補助之情即對被上訴人予以裁罰（被上訴人重申並未申請計畫亦未主持計畫），並未綜合審酌具體合作內容及立法意旨等情，上訴人之裁量自有瑕疵等語。並聲明：駁回上訴人之上訴。
五、本院查：㈠「經廢棄原判決而有下列各款情形之一者，最高行政法院應
就該事件自為判決：一、因基於確定之事實或依法得斟酌之事實，不適用法規或適用不當廢棄原判決，而事件已可依該事實為裁判者。」行政訴訟法第259條第1款定有明文。依行政訴訟法第236條之2第3項之規定，上述第259條第1款之規定於簡易訴訟事件之上訴，亦準用之。
㈡臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機關
許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為；違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰，兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款及第90條之2第1項分別定有明文。因而，此非屬於羈束行政，而為裁量行政。從而行政機關行使法律賦予之裁量權時，行政法院必須予以適度之尊重。又行政法院對行政機關裁量行為之審查，應以裁量行為是否遵守行政裁量之法律上限制（即有無裁量瑕疵，如行政訴訟法第201條）為限，如果行政機關之決定單純違反目的（行政程序法第10條後段），而構成不當，則並不涉及合法性問題，不在行政法院審查之列。又行政罰法第18條第1規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」上開規定僅是就行政機關裁處罰鍰時，裁量考慮因素的例示性規範，於具體個案裁處罰鍰時，重點在於必須審查其裁量是否已符合比例原則或平等原則。
㈢本件上訴人以被上訴人自105年至108年間，未經上訴人許可
，以哈爾濱大學名義主持國家自然科學基金委員會研究計畫，而陸委會93年公告大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體名單，認被上訴人未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微，乃以原處分裁處被上訴人30萬元；上訴人與其他作者共同發表之「Characterization of a newly isolated strainPseudomonas sp.C27 for sulfide oxidation:Reaction kinetics and stoichiometry」論文(下稱系爭論文)，最後記載致謝國家自然科學基金委員會以系爭研究項目資助等情，已經原判決認定在卷，兩造並不爭執，且與卷證資料相符，自可引為本院裁判之基礎。
㈣又本件依原判決認定之事實，原審以為被上訴人於105年1月
至000年00月間，擔任哈爾濱大學向國家自然科學基金委員會申請「厭氧生物膜在微生物電解催化產甲烷過程中的傳遞現象及機制（項目批准號：51576057）」研究項目（下稱系爭研究項目）之負責人。又依被上訴人提出哈爾濱大學環境科學系主任陳川109年9月16日之書面說明內容略以：「我是哈爾濱工業大學環境學院的教職員工陳川，關於李篤中教授在哈爾濱工業大學申請並主持的所有科研項目和涉及的所有合同（具體項目信息見附件），做出相關如下說明：一、本人在李篤中教授不知情的情況下，擅自使用李篤中作為項目負責人的身份申請科研項目，並在沒有得到李篤中教授授權的情況下，私自代替李篤中教授在課題合同書或任務書中簽字；二、本人具體負責項目的執行、財務管理和結題；三、李篤中教授並未實際參與項目的申請、執行和結題等各個環節」以及哈爾濱大學網站關於陳川個人簡歷網頁列印資料。姑不論陳川是否以被上訴人名義申請系爭研究項目，依上開國家自然科學基金委員會之網頁列印資料及陳川書面說明內容，可徵哈爾濱大學確以被上訴人為系爭研究項目之負責人，向國家自然科學基金委員會申請系爭研究項目之事實。復參酌被上訴人與其他作者共同發表之系爭論文，最後記載致謝國家自然科學基金委員會以系爭研究項目資助，足見被上訴人係以系爭研究項目之研究成果發表上開論文，故其為系爭研究項目之負責人之事實，應堪認定。是上訴人認被上訴人於上開期間未經許可，與屬大陸地區「黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」之國家自然科學基金委員會合作進行系爭研究項目，已違反系爭規定。再者，觀諸上開國家自然科學基金委員會之網頁列印資料，被上訴人除於上開期間擔任系爭研究項目之負責人外，尚於98年1月至000年00月間、101年1月至000年00月間分別擔任「產氫生物顆粒之傳遞現象及相關機理（項目批准號：50876024）」、「微生物產電與製氫之傳遞現象與相關機理（項目批准號：51176037）」研究項目之負責人，可知哈爾濱大學自98年至108年長達10年期間，以被上訴人為負責人連續申請3項研究項目，且上開研究項目均刊載於國家自然科學基金委員會網站，被上訴人甚至以上開3項研究項目之研究成果發表論文，其竟然對於擔任上開3項研究項目負責人一事毫不知情，顯有違常情。又系爭項目之申請、執行及經費核銷等程序，必然需要身分確認及原告簽署、用印，相關經費亦將匯入被上訴人帳戶，陳川竟可在被上訴人完全不知情之情形下，未透過被上訴人自行經手上開程序，亦有違常理。再者，依國家自然科學基金條例第10條規定：「依託單位的科學技術人員具備下列條件的，可以申請國家自然科學基金資助：㈠具有承擔基礎研究課題或者其他從事基礎研究的經歷；具有高級專業技術職務（職稱）或者具有博士學位，或者有2名與其研究領域相同、具有高級專業技術職務（職稱）的科學技術人員推薦」，復依前開陳川個人簡歷網頁列印資料，其於100年7月取得博士學位，並自103年起擔任哈爾濱大學副教授，其已符合國家自然科學基金條例第10條規定之申請資格，自可以自己名義向國家自然科學基金委員會申請系爭研究項目，而無須以被上訴人名義申請。是陳川前開書面陳述內容，實難對被上訴人為有利之認定等語(原判決第7-9頁)。經核原判決就前述取捨證據及認定事實，係與證據法則、經驗法則及論理法則均無違，原判決就此部分之認定於法無違，適用法規並無不當。被上訴人主張原判決認事用法有所違誤，本件被上訴人並未申請或主持系爭專案而僅參與論文之討論及撰寫云云，洵非可採。
㈤但原判決認為原處分以被上訴人多次違反系爭規定為由裁處罰鍰30萬元，有裁量不當及濫用之認定，乃有違法：
1.依照兩岸人民關係條例第90條之2第1項可知，該條明定當事人違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定，主管機關得裁處10萬元以上50萬元以下罰鍰。復參照行政罰法第18條第1項規定雖就行政機關具體認定個案中罰鍰數額之各種應加審酌事項，列明定罰鍰數額之基本指標，但各該審酌事項，乃行政機關應如何在「法定罰鍰額度」內行使裁量權。換言之，上開兩岸人民關係條例並未有何規範行政機關「首次」的行政裁處，必以最低額度為准，此本屬於行政機關裁量行政之範疇，上訴人本得依法裁量；況觀諸原處分雖提及未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微等語(原審卷第27頁)，並未以本次處罰乃第3次處罰而裁處30萬元。因而，原處分本已經就被上訴人違章情事之應受責難程度、所生影響有所探討，並非如原判決所述，原處分係以本次屬於第3次違規行為而為加重裁處。
2.又原處分既已說明被上訴人未經許可與中國國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微，已如前述。揆諸前揭見解，經核原處分已就被上訴人對公共利益的應受責難程度，給予合於比例的警戒處罰，並未違背實質平等或比例原則，並無裁量濫用等情事。原判決徒稱原處分內容以被上訴人多次違反系爭規定為由，就認定上訴人罰鍰裁量有裁量不當，濫用之違法，有認定事實未依據證據之違背法令。
㈤綜上，原判決既有如上認定事實未依據證據之違背法令事由，
其違法並影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件被上訴人違規事實及應受裁量之事實，已據原處分記載明確，是上訴人所為原處分並無違誤，被上訴人之主張，並不可採，爰依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項前段、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德上為正本係照原本作成。
不得上訴。中 華 民 國 112 年 1 月 31 日
書記官 徐 偉 倫