臺北高等行政法院判決111年度簡上字第114號上 訴 人 阮嘉慶被 上訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）被 上訴 人 臺北市商業處代 表 人 高振源（處長）被 上訴 人 臺北市建築管理工程處代 表 人 劉美秀（處長）被 上訴 人 臺北市政府警察局士林分局代 表 人 吳慶鴻（分局長）訴訟代理人 彭國書 律師
黃韻宇 律師王詩惠 律師上列當事人間因陳情事件，上訴人對於中華民國111年3月31日臺灣臺北地方法院110年度簡字第269號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人於110年5月至7月間到「臺北市單一陳情系統」，陳情臺北市○○區○○路0巷0號、OO號之住宅（下稱系爭住宅）分別有非住戶室內5人以上聚會。被上訴人臺北市政府警察局士林分局（下稱士林分局）透過「臺北市單一陳情系統」回復上訴人（如附表編號1、2、6-12之陳情回復），上訴人不服，提起訴願，均遭訴願決定不受理（如附表編號1、2、6-12之訴願決定書）；被上訴人臺北市政府衛生局（下稱衛生局）透過「臺北市單一陳情系統」回復上訴人（如附表編號3、4、5之陳情回復），上訴人不服，提起訴願，均遭訴願決定不受理（如附表編號3、4、5之訴願決定書）；被上訴人臺北市建築管理工程處（下稱建管處）透過「臺北市單一陳情系統」回復上訴人（如附表編號13、14之陳情回復），上訴人不服，提起訴願，均遭訴願決定不受理（如附表編號13、14之訴願決定書）。上訴人於同年6月至7月間，陳情系爭住宅於同年6月27日從事房屋租賃業，違反三級管制期間非生活必要場所需關閉之防疫措施，被上訴人臺北市商業處（下稱商業處）透過「臺北市單一陳情系統」回復（如附表編號15之7件陳情回復），上訴人不服，提起訴願，遭不受理（如附表編號15之訴願決定書）。上訴人不服附表1至15之陳情回復及訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）110年度簡字第269號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，猶未甘服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明，被上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：上訴人撤銷之訴願決定暨所不服之處分為61件，並無縮減至原判決附表所載僅15件之意。被上訴人士林分局及衛生局未提供調查或訪視報告，原審有調查不完備之情事。被上訴人未對上訴人以傳染病防治法裁罰，其回復無不予裁罰相關字眼，違反行政程序法第5條規定，如該等回復不具對外發生准駁之法律上效果，則原申請案仍未作成決定，原審法院亦認非行政處分，卻援用行政訴訟法第4條，應有矛盾。上訴人依「保護規範理論」或「鄰人爭訟法理」，依民法第774條規定，提起行政爭訟。原判決違反憲法第1
0、15、16、22、23條，住宅法第53條、第60條，民法第774條，傳染病防治法第1條、第37條、第67條、第70條，公民與政治權利公約第17條，經濟社會文化權利公約第11條，行政訴訟法第5條、第200條。聲明：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷（共計61案）。3.應依傳染病防治法第37條、第67條裁罰涉案人員。4.第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴意旨再補充論斷如下：
(一)按行政訴訟法第5條規定：「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」因此人民根據上開規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實、法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件，是所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。綜上，人民如對於非屬依法申請案件所為之答覆提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺實體判決要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴（最高行政法院110年度抗字第327號裁定意旨參照）。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，始具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書意旨參照）。是以，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使而屬依法申請之案件，自不得提起課予義務訴訟(最高行政法院109年度裁字第2034號裁定意旨參照)。
(二)查上訴人向被上訴人檢舉系爭住宅住戶有違反傳染病防治法情事，請求被上訴人對該住戶予以裁罰6萬至30萬元，其申請之依據乃係傳染病防治法第37條及第67條之規定。惟觀諸傳染病防治法立法目的乃為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設（第1條規定參照），故規定中央及地方主管機關於傳染病發生之前後，應實施各項調查、預防及控制措施，足見該法就其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，並非保障特定人。而同法第37條規定：「（第1項）地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。二、管制特定場所之出入及容納人數。三、管制特定區域之交通。四、撤離特定場所或區域之人員。五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。……」第67條規定：「（第1項）有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、拒絕、規避或妨礙主管機關依……或第37條第1項第1款至第5款所採行之措施。……」無非係明文賦予地方主管機關為避免傳染病之發生或擴大，依其職權採行相關措施，並相應針對拒絕、規避或妨礙該管機關所採行措施者相關裁罰權限，俾該管機關所採行之相關措施得以有效落實，達到防免傳染病之發生或擴大之目的，民眾舉報僅係促使該管機關調查職權之啟動，該管機關是否作成裁罰處分，端視其職權調查之結果，上開法律並未授予舉報民眾或鄰近之特定居民有向主管機關為一定作為之請求權。依上開法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，尚難謂有保障特定人之意旨，一般人民僅係藉由主管機關就傳染病之防治享有事實作用之反射利益，無從依據前揭相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之權利，當無由舉報民眾以保護規範理論而主張具有公法上請求權。且上訴人主張之居住生存權受侵害及鄰地損害之防免（其主張之民法第774條參照），並不會因為被上訴人事後未對系爭住宅住戶處罰致受有直接、具體、實際之損害，亦難認其主觀公權利受有侵害。是上訴人以系爭住宅住戶違反傳染病防治法規定，而向被上訴人檢舉，本非被上訴人應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，依司法院釋字第469號解釋所揭示之保護規範理論之意旨，難認上訴人得請求被上訴人為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是本件即非屬人民「依法申請之案件」，上訴人就非「依法申請之案件」提起課予義務訴訟，乃不備起訴要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
(三)又人民向行政機關提出檢舉，而行政法令並未賦予該檢舉人，就其所檢舉之公共事務，有請求行政機關為特定作為之權利時，行政機關對該檢舉事項所為之答覆，僅在通知檢舉人就其檢舉事項調查結果所為事實之敘述或理由之說明，未對檢舉人之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分。縱使行政機關所為之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院亦應以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴。本件被上訴人依上訴人檢舉事項所為之答覆，即附表所示陳情回復，僅在通知上訴人，就其檢舉事項所為之結果，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使被上訴人之復函，可能影響上訴人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，上訴人主張係屬對人民之請求有所准駁，應為行政處分云云，亦無足採。
(四)次按，訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判有脫漏者，行政法院應依聲請或依職權以判決補充之，當事人就脫漏部分聲明不服者，以聲請補充判決論，行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第1項、第2項規定甚明。此項聲明不服，既視為補充判決之聲請，自應由為判決之原法院為裁判，不得以上訴處理。經查，原審係針對附表所示15件訴願決定暨所涉上訴人不服之陳情回復為判決，本件上訴人主張其起訴不服部分，不僅原判決附表所示15件訴願決定，應為上證1所示61件訴願決定。然本件除原判決附表所示15件訴願決定暨所涉上訴人不服之陳情回復外，未經原審加以判決，則此脫漏情形，本院無法加以審究，應以聲請補充判決論，由原審法院另酌為補充判決，併此敘明。
(五)再按，「（第1項）適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。（第2項）下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣40萬元以下者。二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣40萬元以下者。四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次……或其他相類之輕微處分而涉訟者。……」「（第1項）應適用通常訴訟程序之事件，第一審誤用簡易訴訟程序審理並為判決者，受理其上訴之高等行政法院應廢棄原判決，逕依通常訴訟程序為第一審判決。但當事人於第一審對於該程序誤用已表示無異議或無異議而就該訴訟有所聲明或陳述者，不在此限。（第2項）前項但書之情形，高等行政法院應適用簡易訴訟上訴審程序之規定為裁判。」行政訴訟法第229條第1項、第2項、第236條之2第1項及第2項分別定有明文。本件上訴人雖主張本件為通常訴訟程序，原審並無管轄權而為違法判決云云。然查，上訴人於原審課予義務訴訟之聲明為「被告對於原告申請，應作成准予依據傳染病防治法裁罰行為人6萬至30萬元的行政處分」，是其訴訟標的之金額或價額係在40萬元以下者。縱上訴人主張原審誤用訴訟程序情事為真，上訴人及被上訴人於原審對於是否有程序之誤用，並未提出異議，並已就該訴訟有所聲明及陳述，依前揭規定，上訴人主張之訴訟程序瑕疵亦可認為已有補正。是上訴人此部分主張，尚無足採。
(六)另本院為法律審，依行政訴訟法第236條之2第3項準用第254第1項之規定，應以地方法院行政訴訟庭判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴審不得提出新事實、新證據或變更事實上之主張。是以，上訴人於上訴時請求調取被上訴人士林分局及衛生局之訪視報告，經核為上訴人於上訴審提出之新事實及新證據，本院無從加以斟酌，併予敘明。
五、綜上所述，被上訴人所為附表所示陳情回復，非屬行政處分，上訴人於原審以訴之聲明第2項對之提起課予義務訴訟，依上開規定及說明，即有起訴不備其他要件之情事，原審本應以裁定駁回其訴，卻又以判決駁回其訴，復於判決理由欄援引起訴不備合法要件之規定及說明，雖屬可議，然其駁回上訴人之訴之結果並無二致，仍應予以維持。上訴意旨，指摘原判決違誤，求予廢棄而聲明如上，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 黃 翊 哲法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
書記官 陳 又 慈