臺北高等行政法院判決111年度簡上字第119號上 訴 人 王坤樟被 上訴 人 基隆市安樂區公所代 表 人 林金鎮（區長）上列當事人間慰問金事件，上訴人對於中華民國111年3月16日臺灣基隆地方法院110年度簡字第33號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為民國00年0月0日出生，於91年5月1日至91年8月5日設籍新北市貢寮區，於91年8月6日遷籍至基隆市。上訴人於110年6月21日向被上訴人申請發放敬老三節慰問金。被上訴人認為上訴人設籍情形不符合基隆市發放敬老三節慰問（助）金自治條例（下稱系爭自治條例）第2條規定，以110年6月25日基安社字第1100006801號函駁回。上訴人不服，經基隆市政府110年8月13日基府訴決字第13號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，臺灣基隆地方法院（下稱原審法院）以110年度簡字第33號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回。上訴人提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審的答辯及聲明、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：㈠原判決稱：「本件則係地方議會於制定自治條例時，將過去
既已存在之事實，設定作為其嗣後給與慰問金之條件之一」等等，不足以推翻司法院大法官解釋有關「溯及適用法規生效前業已終結的事實或法律關係」的意旨。被上訴人援引系爭自治條例否准上訴人申請，違法又違憲。就違憲部分，基隆市議會於91年11月5日制定公布系爭自治條例時，上訴人已於91年8月6日遷入基隆市。依司法院大法官解釋意旨，只要是將法律生效前的事實或法律關係納為規範，即屬溯及適用，系爭自治條例將早於其制定生效的基隆市民權利任意限制，破壞法安定性及人民的信賴保護；就違法部分，依地方制度法第16條第4款規定，設籍於自治區域的居民享有地方社會福利的權利，法律並無授權地方得限制或剝奪人民權利。原判決未審酌上情，亦未在判決理由中說明，有違背法令情事。
㈡聲明：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原處分均撤銷。
四、原判決結論尚無違誤，本院補充說明如下：㈠系爭自治條例第1條規定：「基隆市政府（以下簡稱本府）為
照顧本市未領有政府每月固定發給生活補助或津貼之年滿65歲（原住民55歲）以上老人之經濟生活，特制定本自治條例，發給農曆春節、端午節、中秋節（以下簡稱三節）慰問金或慰助金。」第2條第1項規定：「凡符合最後設籍日於民國90年11月30日前設籍本市且繼續設籍居住之年滿65歲（原住民55歲）市民、未具有下列各款情形之一者，由本府發給三節慰問金（以下簡稱慰問金）：一、已領有敬老福利生活津貼者。二、已領有本市中低收入老人生活津貼者。三、已領有本市中低收入身心障礙生活補助者。四、已領有老農津貼者。五、已接受政府補助或收容安置者，但領有院外就養金之榮民不在此限。六、因案服刑，在執行中者。七、原於民國90年11月30日前設籍本市且年滿65歲之市民戶籍遷出再遷回本市未滿1年者。八、在核發各該節日（農曆春節、端午節、中秋節）慰問金之最近3年內每年未居住超過183 天之市民。九、已領有國民年金者。」第3條第1項規定：「凡符合前條第1項規定者，每人每節發給新台幣3仟元慰問金。」第10條規定：「本自治條例自中華民國92年1月1日起施行。
」依原判決確認的事實，上訴人於00年0月0日出生，於系爭自治條例92年1月1日施行時，尚未滿47歲，待上訴人於110年6月21日（甫年滿65歲）向被上訴人申請按系爭自治條例發給慰問金時，因上訴人前於91年5月1日至8月5日設籍新北市貢寮區，於91年8月6日始再遷籍基隆市，其設籍基隆市的最後設籍日不符合系爭自治條例第2條第1項有關「符合最後設籍日於民國90年11月30日前設籍本市」的要件，於是被上訴人以原處分否准所請，經核尚無違誤。
㈡上訴人雖主張系爭自治條例第2條第1項前段規定違反法律不溯及既往原則等等。然而，所謂法律不溯及既往原則，是指新訂的法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結的事實或法律關係而言（司法院釋字第620號、第717號、第781號、第782號及第783號解釋參照）。系爭自治條例第2條第1項前段規定以「最後設籍日於90年11月30日前設籍本市」為請領慰問金的給付標準，僅是就授與人民利益的給付行政事項設定給付的要件，並未新創法律所無且不利於人民的效果。換言之，上訴人於系爭自治條例92年1月1日施行前本無請領慰問金的權利，自無因系爭自治條例第2條第1項規定的新創而受有何權利的限制或剝奪，或增加法律上所無義務情事，與法律不溯及既往原則及信賴保護原則均無牴觸。㈢行政機關訂定的行政命令，其屬給付性之行政措施而有授與
人民利益的效果者，應受相關憲法原則，尤其是平等原則的拘束（司法院釋字第542號解釋意旨參照）。又憲法第7條規定的平等原則不是絕對、機械的形式上平等，而是保障人民在法律上地位的實質平等，立法機關基於憲法的價值體系及立法目的，得斟酌規範事務性質的差異，而為合理的差別待遇（司法院釋字第485號解釋意旨參照）。近年來釋憲實務上逐漸發展出寬嚴有別的審查標準，例如司法院釋字第560號解釋：「依勞工保險條例規定，其給付主要係基於被保險人本身發生之事由而提供之醫療、傷殘、退休及死亡等之給付。同條例第62條就被保險人之父母、配偶、子女死亡可請領喪葬津貼之規定，乃為減輕被保險人因至親遭逢變故所增加財務負擔而設，自有別於一般以被保險人本人發生保險事故之給付，兼具社會扶助之性質，應視發生保險事故者是否屬社會安全制度所欲保障之範圍決定之。中華民國81年5月8日制定公布之就業服務法第43條第5項，就外國人眷屬在勞工保險條例實施區域以外發生死亡事故者，限制其不得請領喪葬津貼，係為社會安全之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，與憲法第7條、第15條規定意旨尚無違背。」即是區別社會保險與社會扶助分屬繳費制與非繳費制制度，而允有不同的立法裁量空間。又例如司法院釋字第782號解釋理由書：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫
給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即 應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層 級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支 應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按 月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月 繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於(a)退撫基 金未達法定最低收益，或(b)退撫基金不足以支應退撫給與 時，始撥交之補助款項本息。……退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分……因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開⑶……同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」提出層級化的財產權保障，而為不同程度的審查。系爭自治條例所規定的慰問金，並非以保費為對價的社會保險制度，亦非涉及最低生存保障的社會救助制度，而是衡平老年經濟生活所需的社會促進措施，鑒於資源的有限性，須考量經濟及財政狀況、照顧必要性等，就福利資源為妥善分配，應允許基隆市政府得有相對較高的調整形成空間。審酌系爭自治條例為一地區性的福利津貼，是由地方政府自行編列預算支應，而非全國一體實施的制度，為避免福利資源的濫用，其以系爭自治條例92年1月1日施行前的90年11月30日為基準，限定最後設籍日在此基準日前且持續設籍居住的年滿65歲（原住民55歲）市民為照顧對象，尚屬合乎事理的差別待遇，無違平等原則。㈣行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調
查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。……」行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類的選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利的目的，故遇有當事人於事實及法律上的陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定的闡明權。上訴人於原審法院審理時的訴之聲明為：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被上訴人應將110年度端午節慰問金匯入上訴人的郵局帳戶等等，是為撤銷訴訟與一般給付訴訟的訴之客觀合併。然而，綜觀系爭自治條例第2條第1項規定的給付要件，以及第4條規定：「為發放本慰問金、慰助金，本市各區戶政事務所應於每年三節前1個月將第2條所規定之設籍日及當年該年節前（含當日）年滿65歲（原住民55歲）以上之市民名冊送交各該區公所。」第5條規定：「各區公所收到各該區戶政事務所名冊後應於10日內依第2條之規定完成篩刪不符資格者，並編造合格發放名冊，且依第3條第2項規定辦理撥匯轉帳事宜。」第6條規定：「（第1項）凡符合本府發放本慰問金、慰助金之市民經區公所書面通知或派員親洽提供郵局帳戶資料，未依限期提供以致逾越當年該年節慰問（助）金轉帳之發放時效者，本府不另補發，視為放棄領取。（第2項）本市市民年滿65歲（原住民55歲）符合第2條規定者，亦得自年滿之次日起主動將郵局帳戶資料提供送交區公所彙辦。」與第7條規定：「本市市民對區公所依第2條規定篩刪結果有異議者，應於當年該年節起1個月內檢附相關證明文件逕洽戶籍所在地之區公所辦理複查，經複查結果符合發放規定者，區公所應即造冊辦理補發當年該年節之慰問（助）金。」可知上訴人須先經被上訴人調查、確認是否符合系爭自治條例第2條第1項規定的給付要件，作成書面核定或確定其給付請求權後，始得請求被上訴人撥付特定金額至指定帳戶。故上訴人依系爭自治條例規定申請被上訴人發給慰問金遭否准的爭訟，適宜的訴訟類型應為課予義務訴訟，其訴之聲明應為：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被上訴人應依上訴人110年6月21日的申請，作成給付110年度端午節慰問金的行政處分等等，始為正確。原審法院未行使闡明權，令上訴人為正確的課予義務訴訟聲明，固有未洽，惟與原判決實體審理後，認為上訴人不符合系爭自治條例第2條第1項規定的要件，而駁回上訴人之訴的結論無影響，原判決仍應予維持。
五、綜上，原判決已說明其認事用法的依據，結論並無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 7 月 29 日
書記官 高郁婷