臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭111年度簡上字第134號上 訴 人 內政部代 表 人 林右昌訴訟代理人 謝家健 律師被上 訴 人 洪禮怡上列當事人間因優惠貸款事件，上訴人對於中華民國111年5月10日臺灣臺北地方法院110年度簡字第220號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發交本院地方行政訴訟庭。
理 由
一、本件上訴人提起上訴後，其代表人由徐國勇依序變更為花敬群、林右昌，茲據其先後聲明承受訴訟(見本院卷第151、249頁)，核無不合，應予准許。
二、按民國112年8月15日施行之行政訴訟法施行法第1條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」、第22條規定：「(第1項)修正行政訴訟法施行前已繫屬於地方法院行政訴訟庭之簡易訴訟程序事件，其抗告於修正行政訴訟法施行後，適用修正行政訴訟法之規定。(第2項)前項事件，於修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結之上訴或抗告事件，除舊法第二百三十五條之一規定外，適用舊法及修正行政訴訟法第二百六十三條之四規定。必要時，發交管轄之地方行政法院依修正行政訴訟法審判之。」而所稱地方行政法院，指高等行政法院地方行政訴訟庭(行政訴訟法第3條之1參照)。
三、本件經過：
㈠、被上訴人於91年間，因購置坐落○○市○區○○段○小段0-0地號土地上之房屋(門牌編釘：○○市○區○○路000巷0弄0號13樓之1，建物建號：○○段○小段0000號，主要用途：住家用，下稱系爭房地)，向遠東國際商業銀行股份有限公司(下稱遠東商銀)申辦房地抵押貸款，並依行政院核定之「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款」(下稱系爭專案)，向承辦金融機構遠東商銀提出申請，請求受領借款期間由上訴人編列預算自國庫撥付予承辦金融機構，而以補助本金固定年率0.85%計算之貸款利息補貼(下稱系爭補貼)，以減少其各期貸款清償之利息支出。
㈡、經遠東商銀91年3月16日對保審核後，乃以被上訴人為房屋抵押貸款契約書(下稱房貸契約書)之借款立契約書人，並以其所有之系爭房地為抵押物，依約定之貸放利率，貸予被上訴人新臺幣(下同)200萬元；其中170萬元之貸款(下稱系爭貸款)，約定借款期間自91年4月9日起至111年4月9日止，並以每月為1期，共分240期，自91年5月9日起按期依年金法平均攤還本息。遠東商銀則受上訴人之委託，於簽訂房貸契約書時，以書具增補條款契約書及切結書之方式，作成核准系爭貸款於清償各期應付利息受領系爭補貼之處分(下稱系爭處分)，再由系爭專案經理行庫臺灣土地銀行股份有限公司(下稱土地銀行)，按期代辦國庫核轉撥付系爭補貼款項予遠東商銀。
㈢、被上訴人於94年12月30日以買賣為原因，將系爭房地所有權移轉登記予其兄嫂洪禮育、黃靜治二人共有。嗣經遠東商銀辦理系爭專案借款人資格查核，而悉上情，並以109年8月27日函知上訴人所屬營建署，上訴人則以110年3月3日內授營宅字第1100802930號函通知被上訴人，系爭房地所有權已於94年12月30日移轉登記予其配偶、子女、父母以外之人，系爭貸款應自該日起停止系爭補貼，並應返還自該日起至109年11月30日止已獲之系爭補貼合計103,232元(下稱原處分或110年3月3日函)。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院(下稱原法院)以110年度簡字第220號行政訴訟判決(下稱原判決)撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
四、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原法院之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
五、原判決撤銷原處分，其主要論據係以：
㈠、行政院為達成減輕國內民眾購置住宅利息負擔之給付行政目的，於89年8月14日訂定「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」(下稱系爭專案簡則)，隨後訂定青年優惠房屋貸款暨信用保證專案及二千億元優惠購屋專案貸款問與答(下稱系爭問答)，依系爭專案簡則第5點第7款及系爭問答第17問規定，申請系爭專案貸款資格為年滿20歲，每人限購乙戶，且購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人，如經審核認定符合要件而准許持續發給系爭補貼者，該許可處分即屬具持續性效力之授益行政處分。又被上訴人與私法人銀行間就系爭貸款所生之權利義務關係，應屬私法關係之貸款契約，且經被上訴人91年3月16日簽具之增補條款第3條，而將系爭專案簡則及系爭問答上開規定列入貸款契約內容之一部，被上訴人自應受系爭專案簡則及系爭問答之拘束。至系爭問答第17問之記載，並未及於事後移轉事項，自有規範不足情事。
㈡、依系爭專案簡則，申請人須符合特定要件，並經授信審核通過，始能取得系爭補貼，當具有高度屬人性，故於借款存續期間，購置住宅之所有權人與申貸人須為同一人，此參系爭問答第17問之說明亦可得同一解釋，而被上訴人簽具之增補條款第3條更約明系爭房地所有權移轉他人時，被上訴人有主動告知遠東商銀之義務，若怠於通知願將所獲系爭補貼繳還國庫。可見購置房屋之所有權人申貸後，於持續獲得系爭補貼期間，須始終保持同一人，若將受領系爭補貼之房屋移轉他人，即非依國家所定公益目的受領補貼，續予補貼將違反依法行政原則及人民基本權利保護要求之公益目的，國家得消滅其規制效力。至如何判斷應予消滅之行政處分係屬合法或違法，應以行政處分作成時原處分機關所立基之事實，作為判斷行政處分合法與否之依據，在具持續性效力之行政處分中，若行政處分係合法作成，於處分效力持續期間內發生事實變更，造成與現行法相違之嗣後質變違法情形，不影響其原先之合法性，原則上仍應適用行政處分廢止之法理，不能逕予適用行政程序法第117條以下之撤銷規定。系爭處分屬具持續性效力之授益行政處分，並附有於借款期間內如將系爭房地轉讓予他人時，應主動告知遠東商銀自轉讓之日起終止系爭補貼之負擔，而被上訴人於94年12月30日將系爭房地所有權移轉登記予配偶、子女、父母以外之人，並未主動通知遠東商銀，上訴人依行政程序法第123條第3款規定，自可廢止系爭處分。惟被上訴人於94年12月30日將系爭房地所有權移轉登記予他人，上訴人110年3月3日作成原處分廢止系爭處分，已逾行政程序法第124條所定「自廢止原因發生後2年內」之除斥期間，原處分自有違誤等語。
六、上訴意旨略以：
㈠、系爭專案之申請人須符合系爭專案簡則第5點第7款及系爭問答第17問借款人與房屋所有人應為同一人之申貸要件，並經承辦金融機構審核通過，始能取得系爭補貼，當具有高度之屬人性，故於系爭貸款之借款存續期間，購置住宅之所有權人與系爭專案之申請人須為同一人，否則即悖離系爭補貼所欲達成減輕特定國民購置住宅利息負擔之公益目的，此為當然之解釋。被上訴人於94年12月30日將系爭房地所有權移轉登記與配偶、子女、父母以外之人，然未清償系爭貸款，而持續享有系爭補貼，不符上開系爭專案簡則及系爭問答住宅所有權人與借款人應為同一人之規定，上訴人據此停止被上訴人受有系爭補貼之資格，既係基於前揭規定，亦屬上訴人單方高權之行為，自屬有據。原判決認系爭問答未及事後移轉並追回系爭補貼之情形，為規範不足，與系爭專案簡則及系爭問答上開規定之目的及意旨有違，其判決自有違法。
㈡、原判決就原處分之性質雖採廢止理論，然違法行政處分係以撤銷方式消滅已作成之處分規制效力，其除斥期間，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之，而合法行政處分則以廢止方式消滅已作成之規制效力，其除斥期間，應自廢止原因發生後2年內為之，此種客觀起算基準，對於行政機關之公益維護極為嚴苛、不合理，可能在不知情、不可歸責之情況下即已起算除斥期間，進而失權。被上訴人於94年12月30日將系爭房地所有權移轉於他人，即違反系爭專案相關規定，上訴人以原處分通知被上訴人自違規日起停止系爭補貼，並返還已獲之補貼，上訴人認為原處分有關停止系爭補貼意旨，係屬違法行政處分之撤銷，而非廢止，其除斥期間應自上訴人確實知曉系爭處分有撤銷原因時起算2年。而遠東商銀於109年8月間查悉移轉之事實，110年1月8日通知上訴人時，上訴人始得悉系爭房地所有權已移轉，系爭處分有撤銷原因，則上訴人以原處分通知停止系爭補貼，尚未逾2年除斥期間，自得行使撤銷權。
㈢、系爭補貼係在授益人具受補貼資格之情形下所為，系爭處分屬具有持續性效力之授益行政處分，其授益內容係分期給付，故每期給付均為單獨之行政處分，縱採原判決廢止理論見解，授益人在授益期間因違規而喪失資格，應以每期補貼視為單一之行政處分，並加以獨立觀察各該期是否具有受補貼資格，即應就各期探究其是否違規而具有廢止之事由，是所謂自廢止原因發生時，亦應依每期補貼時受處分人是否有廢止之原因定其除斥期間起算點，而非僅自第一次原因發生時定之。另依被上訴人與遠東商銀所簽增補條款契約書第1條第(一)款、第3條、第5條之規定，足徵被上訴人貸款時明知其係依系爭專案受有系爭補貼，嗣後不論任何理由，一經政府停止系爭補貼時，被上訴人應即改依第(一)款約定負擔全部利息，是被上訴人係附負擔行政處分之授益人，其負擔在於：將系爭房地移轉後，應主動告知其轉讓之事實，並自轉讓之日起終止系爭補貼，改依第(一)款約定支付全部利息。
則其因怠於告知上訴人，遲未履行其主動告知之負擔義務，且未主動改依第(一)款約定負擔全部利息，經遠東商銀查核始悉其移轉之事實，故上訴人於110年1月8日接獲遠東商銀通知函時，方為知悉廢止原因之時間，縱以廢止說見解，除斥期間應自110年1月8日上訴人知悉被上訴人怠於告知即未履行其負擔時起算。
㈣、由前揭增補條款契約書第3條文義可知，遠東商銀受委託作成之系爭處分，因被上訴人將系爭房地轉讓予他人，即自轉讓日起向後失其效力，此即行政處分因其他事由失效，無待行政機關再作成行政處分予以廢棄，故系爭處分因被上訴人移轉系爭房地所有權之行為，構成嗣後違法，被上訴人因系爭處分所受領之給付，即失去法律上原因，而為公法上不當得利，上訴人依行政程序法第127條第3項規定，以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還，始發生不當得利請求權並得加以行使之問題。借款人係主動掌握系爭補貼繼續存在之長期法律關係之一方，自應負責就此主動予以更新，始能配合現況，上訴人係被動之一方，且主動告知本為被上訴人所負之義務，如未主動告知，則被上訴人因怠於告知所得之系爭補貼，自應繳還國庫，符合行政程序法第127條所定因條件成就而有溯及既往失效之情形，上訴人作成原處分，自於法有據，並無罹於時效之問題等語。
七、本院查：
㈠、中央銀行89年8月14日訂定發布之系爭專案簡則(91年4月16日後迭經修正，現名稱為金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則)，其中第1點規定：「依據行政院89年8月7日政務會談決議，為提振國內傳統產業，並減輕國內民眾購置住宅利息負擔，特辦理2千億元優惠購屋專案貸款(以下簡稱本專案貸款)，爰訂定本作業簡則。」、第2點規定：「承辦金融機構及額度分配：由財政部會同中央銀行訂之；調整時，亦同。」、第3點規定：「本專案貸款資金來源：由承辦金融機構自有資金供應，如資金不足，再由中央銀行協調支應。」、第4點規定：「承辦金融機構辦理本專案貸款期限：自89年8月14日至91年8月13日，為期2年。」、第5點規定：「本專案貸款條件：(一)總額度：2千億元……(二)金融機構貸放利率：按郵政儲金匯業局2年期定期儲金機動利率(目前為年率
5.35%)，加1%計算機動調整。(三)政府補貼利率：固定為年率0.85%，由內政部逐年編列預算支應。(四)借款人實際支付利率：按金融機構貸放利率減政府補貼利率，目前為年率
5.5%。(五)每戶貸款額度：1.台北市每戶最高250萬元。2.其他地區每戶最高200萬元。(六)貸款期限及償還方式：最長20年，含寬限期3年(只付息不還本金)，第4年起依年金法於剩餘期限內平均攤還本息。(七)貸放對象：中華民國國民年滿20歲，每人限購乙戶。(八)適用建物：限於89年8月7日(含)以後完成建物所有權移轉登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有『住宅』或『住』字樣者。」、第6點第1項規定：「借款人未繳納貸款本息達6個月以上，列入逾期催收者，不再予以補貼利息。各承辦金融機構於處分擔保品清償貸款剩餘金額後，國庫應追索未繳納本息起始日至轉催日止(180日)所申請之補貼利息；如處分擔保品之所得，不足清償借款人積欠之貸款餘額者，國庫不追索補貼利息。前項催收戶轉回正常戶者，自轉為正常戶起始日起續予補貼利息。」、第7點規定：「經理行庫：為統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，得選定經理行庫辦理之。經理行庫為辦理上述事宜應與各承辦金融機構訂定相關請撥核轉契約。」、第8點規定：「本專案貸款風險由各承辦金融機構自行負擔。」、第9點規定：「本專案貸款可與政府其他政策性房貸(如國宅、勞工及公教住宅等貸款)搭配使用，惟不得搭配青年首購低利貸款及青年優惠房屋貸款暨信用保證貸款。」、第10點規定：「借款人如有違反第5點第7款及第9點規定情事者，取銷其借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。」、第11點規定：「金融機構辦理本專案貸款，應確實依照授信相關規範辦理，……」、第12點規定：「承辦金融機構應將本專案貸款列為內部稽核重點，金融檢查單位將視情形辦理專案檢查，一般業務檢查亦將列為查核重點。」。
㈡、依上可知，行政院為提振國內傳統產業，並減輕國人購置住宅利息負擔，乃辦理上開總額度2千億元之系爭專案，責令財政部(權責參照112年5月3日廢止前之財政部金融局組織條例第2條第6款、第13條前段規定)會同中央銀行(權責參照中央銀行法第12條第2款、第38條第1項規定)指定承辦系爭專案之金融機構，並由上訴人(權責參照內政部營建署組織條例第2條第6款、第11條前段規定)逐年編列預算支應系爭補貼。對於年滿20歲之中華民國國民，就其於89年8月7日以後完成建物所有權移轉登記之住宅1戶，提供最高貸款額度250萬元(臺北市)或200萬元(其他地區)之貸款利息年率0.85%之系爭補貼，貸款期限最長20年；其執行之方式，係由政府選定經理行庫(即土地銀行)，統籌辦理各受託承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，復由經理行庫與各承辦金融機構訂定相關請撥核轉契約，至適用系爭專案之借款人資格及額度之審查、核准及按月撥款抵付，則係委託由各承辦金融機構辦理。而系爭專案貸放資金來源，原則上由各承辦金融機構以自有資金供應，並依金融交易市場授信相關規範辦理，貸款風險則由各承辦金融機構自負，借款人如有違反系爭專案簡則相關規定者，取銷其受系爭專案補貼資格，改按約定之一般購屋貸款利率計息。又關於各承辦金融機構受委託作成之核准補貼利息處分，法規未見有要式之規定，依行政程序法第95條第1項規定，得以書面、言詞或其他方式為之。準此，借款人與承辦金融機構間之金錢借貸屬民法上之消費借貸契約關係，借款人本應依其與該金融機構約定之貸放利率按期償還貸款本息，而系爭補貼係由上訴人經國庫直接撥付款項予承辦金融機構，使借款人實際支付利息之利率為該約定貸放利率減系爭補貼利率，藉此減輕借款人於各期貸款清償本息時之利息支出負擔，以達成國家照顧任務之給付行政措施，並取代符合上述補貼資格之借款人，須於與金融機構締結消費借貸契約後，再檢具證明文件向上訴人申請，並由上訴人審核相關要件是否齊備，以作成發給利息補貼處分之繁瑣程序。是以，承辦金融機構依上訴人之委託，於締結消費借貸契約之同時，對借款人作成核准系爭補貼處分，並以借款人須依約遵期清償應付貸款利息，為其借款期間持續受領系爭補貼之前提，該核准補貼利息處分乃為一有持續效力之授益行政處分。
㈢、被上訴人因購置系爭房地，向遠東商銀申辦貸款，並依系爭專案向承辦金融機構遠東商銀申請補貼貸款利息，經遠東商銀對保審核後，雙方簽立房貸契約書，以被上訴人為借款立契約書人，並以其所有之系爭房地為抵押物，依約定之貸放利率，貸予被上訴人200萬元，其中170萬元之系爭貸款，則受有系爭補貼，約定借款期間自91年4月9日起至111年4月9日止等情，為原判決所依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。本件受委託承辦系爭專案之金融機構遠東商銀，雖未另以書面作成核准系爭貸款於清償各期應付利息受領系爭補貼之處分，惟系爭補貼各期之核發，觀諸被上訴人與遠東商銀締結之房貸契約書，其中第1條甲項約定各項借款額度、借款期間、撥款方式、借款本息依年金法按月平均攤還、借款利息利率計算方式、自動轉帳取償借款本息等，第2條約定被上訴人與遠東商銀依各種授信用途對遠東商銀出立之各項單據文件為本契約之一部分，除各該項單據文件另有特別規定外，適用本契約之規定(見原處分卷第88-90頁)，另由被上訴人簽具增補條款契約書約明被上訴人為辦理系爭專案，於91年4月9日向遠東商銀借款200萬元，被上訴人除願遵守原簽授信約定書及借據條款外，並同意遵守增補條款，其中第1條約定：「本借款利率約定如左，於債務清償前均適用之：(一)優惠貸款金額部分170萬元，……貸款利率中政府固定補貼年利率0.85%，借款人實際支付利率為貸款利率減政府補貼利率，……(二)超過優惠貸款金額部分30萬元，……」、第3條約定：「立約人於借款期間內如將原設定抵押之房地轉讓予他人時，應主動告知貴行自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠利率計息，改按本增補條款契約書第1條第2項……方式計付，如因怠於告知而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」、第5條約定：「立約人本人、配偶及未成年子女如有重複申貸或違反系爭專案簡則第5點第7款及第12點規定之情事，由貴行依規定取消本專案優惠貸款資格，……」(見原處分卷第96頁)，並書具切結書表示被上訴人以所購系爭房地為擔保，向遠東商銀申請系爭專案200萬元，切結內容略以「一、本人絕無持上開房地或購置數棟房屋同時向其他金融機構重覆申借之情事，若嗣後經查明有上開情事時，本人同意由貴行取消優惠貸款資格，並自貴行撥付貸款之日起改按貴行一般購屋貸款利率計息。……三、本人於辦妥簽約及抵押權設定等手續，並將有關文件送請貴行撥付貸款時，如遇貴行分配額度用罄時，同意改按貴行一般購屋貸款或無自用住宅貸款辦理。」等語(見原處分卷第98頁)，可見遠東商銀與被上訴人以房貸契約書之簽立，就系爭貸款達成消費借貸之私法上意思表示合致時，即已依上訴人之委託及被上訴人之申請，對被上訴人作成一非要式而具有持續效力之系爭處分。而依上開說明，系爭貸款屬民法上之消費借貸關係，被上訴人本應依房貸契約書約定之貸放利率按期償還貸款利息，系爭補貼則係由上訴人直接撥付款項予遠東商銀，使被上訴人實際支付利息之利率為該約定貸放利率減系爭補貼利率。準此，系爭處分乃以上開增補條款契約書及切結書，將系爭專案簡則作為系爭處分規制內容之一部分，違反之法律效果僅係不得受領系爭補貼，而回歸原約定之貸放利率計付利息，前述增補條款契約書及切結書並未構成房貸契約書之一部分。原判決認增補條款契約書第3條已將系爭專案簡則第5點第7款及系爭問答第17問規定列入屬私法關係之貸款契約內容之一部，容有混淆系爭處分與房貸契約書，二者法律關係及規範內容實則不同之違誤。
㈣、依系爭專案簡則前揭規定與說明可知，系爭專案之利息補貼，既係出於減輕借款人為購置特定住宅(89年8月7日以後登記於借款人名下之住宅1戶)貸款利息負擔之用，則各承辦金融機構受政府委託對借款人所為之核准補貼利息處分之合法性，除借款人須為年滿20歲之中華民國國民(合於系爭專案簡則第5點第7款規定)及不得搭配青年首購低利貸款及青年優惠房屋貸款暨信用保證貸款(合於系爭專案簡則第9點規定)外，於貸款利息補貼期間必須始終為該特定住宅之所有權人(合於系爭專案簡則第5點第8款規定)。申言之，借款人於核准補貼利息處分作成時，必須合於購置並取得該特定住宅所有權之要件，否則不會被核准；又借款人於核准補貼利息處分此一有持續效力之行政處分作成後，借款人與政府間建立繼續存在之長期法律關係，必須經常予以更新，始能配合現況，如嗣後於貸款利息補貼期間內喪失該特定住宅之所有權，補貼利息之目的已不能達成，而與法定要件不符，則變成違法(見最高行政法院110年度簡上統字第1號判決意旨)。
原判決先認系爭問答第17問之記載，並未及於事後移轉事項，而有規範不足乙事，依上說明，已有未合，復論述：參諸系爭問答第17問之說明，亦可知解釋上申貸條件必須購置房屋住宅之所有權人與系爭專案申請人始終為同一人，以防止人頭戶問題並利於金融機構授信審核作業等語，亦有判決理由矛盾之當然違背法令情事。
㈤、行政程序法第93條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」所稱附款者，乃行政機關以條件、期限、負擔或保留廢止權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示，以補充或限制行政處分之效力。又附條件之行政處分，係指行政處分內部效力之發生或消滅，繫於一未來是否發生、何時發生均不確定之特定事實而言，縱作為條件內容之事實發生與否，繫於一方當事人之意思者，亦不妨礙其為條件。條件有停止條件及解除條件之分，附停止條件之行政處分，於條件成就時，始發生效力；附解除條件之行政處分，於條件成就時，當然失其效力，行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是行政處分之失效事由，有撤銷、廢止及因其他事由，所謂其他事由，即包括因法律上重要事實之發生致解除條件成就；而所謂負擔，係指行政機關作成授益處分時，另課予處分相對人法律所未明文之作為、不作為或忍受等義務，相對人如未履行該義務，行政機關得廢止該授益處分(行政程序法第123條第3款)，並得溯及既往失其效力(行政程序法第125條但書)，二者均不生信賴補償之問題。惟負擔本身具有實質之規制內容，亦為獨立的行政處分，不同於僅為行政處分成分而未增加人民不利負荷之條件，且負擔雖受其所結合主要處分效力之影響，於主要處分被撤銷或廢止時一併失效，但主要處分如仍有存續力，對於違反其所附負擔之義務者，除得廢止主要處分外，並得以間接強制或直接強制方法執行之，包括不能由他人代為履行者，則處以怠金(行政執行法第27條以下規定)。又附款原本即是行政機關所為公法上意思表示，原則上應以處分相對人所得理解之行政機關意思為判斷標準，將附款之記載予以整體觀察，經由解釋而客觀判斷其所屬種類。如由行政機關表現於外及具體情形之關聯，所探得行政機關對附款之要求極為重視，據以決定行政處分之效力時，即應認該項附款為條件。揆之系爭專案簡則就申貸人於貸款利息補貼期間須始終、持續享有該申貸購置住宅所有權之規範意旨，前揭增補條款契約書第3條所示內容，核係遠東商銀為確保系爭補貼合乎系爭專案簡則法定要件之履行，於系爭處分所添加之附款，並未違背處分之目的，亦無違反不當聯結、比例原則或其他瑕疵。又觀諸該項附款所載之旨，乃在對系爭處分所為系爭補貼之主要規制內容，於借款期間內限制被上訴人不得將系爭房地所有權轉讓予他人，如有違反，僅係自轉讓之日起終止系爭補貼，改按原約定之貸放利率償還貸款利息，此未增加被上訴人其他不利負荷，其於受領系爭補貼期間，仍得自由處分系爭房地所有權，並未設定對被上訴人之權利干涉程度較鉅，而令被上訴人負有所有權回復登記之作為義務。且如前述，被上訴人於借款期間內喪失系爭房地所有權，系爭補貼之目的已不能達成，而與系爭專案簡則所定之要件不符，系爭處分則變成違法，上訴人對此附款之添加當極為重視，據以決定委託作成之行政處分效力。準此，此項附款性質上即屬以「轉讓系爭房地所有權予他人」為系爭處分之解除條件，一旦此項解除條件成就，即令系爭處分自解除條件成就時起失效，以代替法律規定之須由上訴人作成另一處分予以廢棄。查被上訴人於94年12月30日以買賣為原因，將系爭房地所有權移轉登記予其兄嫂洪禮育、黃靜治二人共有乙事，亦為原判決所依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，則被上訴人因於94年12月30日移轉系爭房地所有權予他人致使解除條件成就，系爭處分自條件成就時起，當然因之向後失其效力，無待行政機關再作成行政處分予以廢棄。至該增補條款契約書第3條所稱「立約人於借款期間內如將原設定抵押之房地轉讓予他人時，應主動告知」遠東商銀，此項告知係屬誠信原則之具體化，目的在避免政府無謂之勞費支出，減低行政機關日後追蹤管制之行政成本，其本身並無任何實質規制效力，且被上訴人於借款期間內如喪失系爭房地所有權，系爭補貼目的因已不能達成，系爭處分則變成違法，亦同前述，並不因被上訴人之主動告知，即可補正被上訴人於受領系爭補貼期間，未始終且持續保有系爭房地所有權法定要件欠缺之瑕疵，該告知核非作為義務之設定或添加，不具附款之性質。原判決認系爭處分附有被上訴人於借款期間內如將系爭房地轉讓予他人時，應主動告知遠東商銀自轉讓之日起終止系爭補貼之負擔，而被上訴人未主動通知遠東商銀系爭房地所有權已移轉登記予他人，上訴人依行政程序法第123條第3款規定，自可廢止系爭處分等理由之論斷，即屬未洽，而有判決涵攝錯誤之適用法規不當及不適用法規之違背法令。
㈥、行政訴訟法第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」、修正前同法第125條規定：「(第1項)行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。(第2項)審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。(第3項)審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」、第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」、第189條第1項前段、第3項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。得心證之理由，應記明於判決。」是可知，行政訴訟採取職權調查原則，主要目的在於實質真實之發現，排除行政行為合法性審查受當事人行為牽制之可能，以確保國家行政權之合法行使，行政法院基於其職權調查義務，應就作成判決所須之必要事實，於可期待之能力範圍內，窮盡一切可能，以可期待且適當之方法，查明真相，縱令當事人就此事實並未主張，或未指出證明方法或未提出證據資料，法院仍應調查必要之證據。又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權(司法院釋字第515號解釋參照)。行政程序法第127條規定：「(第1項)授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。(第2項)前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。
」104年12月30日修正公布、105年1月1日生效施行之同條第3項、第4項規定：「行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」即在使不合法之財產變動，回復至合法狀態。而現行行政程序法第131條規定：「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。(第3項)前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」又「消滅時效，自請求權可行使時起算。」則為民法第128條前段所明定，所謂請求權「可行使」時，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，要與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關(最高行政法院107年度判字第37號判決參照)。倘請求權人因疾病、權利人不在、權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權，時效之進行不因此而受影響。又行政程序法第131條第2項規定，是以公法上請求權時效消滅之法律效果係採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，無待當事人主張(參見最高行政法院106年度判字第733號判決)。查上訴人以110年3月3日函通知被上訴人因其已將原申貸抵押之系爭房地所有權於94年12月30日移轉登記予配偶、子女、父母以外之人，依規定應返還自該日起至停止補貼日即109年11月30日止已獲之系爭補貼等情，為原判決所依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。本件被上訴人已失其受領系爭補貼之資格，合致於解除條件成就之事實，系爭處分自94年12月30日起，即當然失其效力，已如前述，則被上訴人自該日起，已無持續受領系爭補貼之法律上原因，惟其猶續予受領之，即構成公法上不當得利。原判決認原處分廢止系爭處分，已逾行政程序法第124條所定之除斥期間，既有違誤，惟因原判決就上訴人客觀上何時無法律上之障礙而可行使上開公法上請求權，未予審究調查，尚有未洽，實有由事實審法院更為審理調查之必要。
㈦、綜上，原判決有前述判決違背法令情形，並影響本件判決結論，上訴論旨指摘原判決違法，所持理由雖非全然可採，惟原判決既非適法，上訴請求予以廢棄，即有理由，自應由本院將原判決廢棄。又因本件事實既有未明，尚待調查釐清，有由事實審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，另因原法院已無行政訴訟庭之組織配置，爰發交修正行政訴訟法施行後之本院地方行政訴訟庭更為審理，另為適法之裁判。
八、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法施行法第22條第2項，修正前行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 112 年 11 月 30 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯法 官 劉正偉上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 11 月 30 日
書記官 黃品蓉