臺北高等行政法院判決111年度簡上字第44號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳文瑞（局長）被 上訴 人 李德育即李德育個人計程車行上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國110年12月20日臺灣臺北地方法院110年度簡字第201號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
事實及理由
一、程序事項：上訴人代表人原為許鉦漳，於訴訟進行中變更為陳文瑞，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被上訴人從事計程車客運業，於民國110年2月10日9時48分許駕駛OOOOOOOO號營業小客車（下稱系爭車輛），因載送乘客自屏東縣萬丹鄉下蚶到屏東市基督教醫院，再返下蚶，未按計程車計費器跳表收費，並收取車資新臺幣（下同）600元（來回），遭屏東地區監警聯合稽查小組於屏東市棒球路、復興路口當場查獲，發現系爭車輛有未按計程車計費器跳表收費之情事，違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定，交通部公路總局高雄區監理所屏東監理站（下稱舉發機關）遂依公路法第77條第1項暨汽車運輸業管理規則第137條規定，於110年2月18日製開公高運字第006218號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱系爭舉發單）予被上訴人，嗣上訴人復於110年3月16日製開第82-006218號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰9,000元。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）於110年12月20日以110年度簡字第201號判決（下稱原判決）：訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：㈠汽車運輸業管理規則第91條第1項笫2款規定之文義規範及構
成要件，並無「計程車客運業與乘客間已以契約約定則不在此限」之例外規範；上訴人僅需論及並舉證被上訴人未按表計費，即得依公路法第77條第1項、汽車運輸業管理規則第137條規定對其裁處罰鍰。且公路法及汽車運輸業管理規則揆其立法意旨具有高度公益性質考量，乃由公路主管機關依公路法第79條第5項之授權，訂定汽車運輸業管理規則對9大類別之汽車運輸業者（包含被上訴人所屬之計程車客運業），分別就營運監督、營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止等事項加以規範，其目的除在保障消費者權益、大眾交通安全外，亦兼具有規範全體汽車運輸業者，均能按照公路法及所授權之汽車運輸業管理規則之誡命規範方式為之，俾使所有業者均能以公平合理方式營運以維持業者間營運秩序與衡平（公路法第1條併參），其內涵彰顯國家管制之必要性，應不許由私人任意以契約自由原則據以規避公法責任上義務。再者，依中央法規標準法第16條「特別法優於普通法」法理，汽車運輸業管理規則第91條至第96條之10乃明文規定計程車客運業之核發牌數、營運方式、收費基準等法律約束及相關應遵守之規範。是以，計程車客運業基於其特性有重大之公益考量，屬特別許可制，故本案應優先適用特別法（即公路法及該法授權頒訂之汽車運輸業管理規則）之規定。準此，被上訴人既以經營計程車客運為業，並有載客收費之營業行為，自應優先適用公路法及汽車運輸業管理規則之相關規範。又被上訴人未按表收費，與「其與乘客間是否為親戚關係或已以契約事先約定」之間，應分屬二事，不容混淆，本案既經上訴人查證被上訴人有未按表收費之行為屬實，被上訴人亦未否認，則乘客事前是否同意被上訴人不以計費表收費，應無礙本案違規事實之成立；易言之，自無予被上訴人以其與乘客達成車資金額之協議，而認定以計程車載客所收車資之營業行為屬民事契約，而卸免其應受處罰之責任。是以，原判決以「原告與訴外人既已以契約約定原告整趟陪同照顧費用，則不應因原告未按表收費而處罰原告，而應回歸適用一般民法契約原則，又基於契約自由原則，本院及行政機關對於原告與訴外人本於自主意思所締結之契約均應予以尊重。復況本件原告收取一趟300元之費用，核與公告之按表計費金額相近…，足見原告實際上亦無剝削消費者之情形。是堪認原告應無違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定」為由，所為之目的解釋論據，對上揭規範過度限縮解釋，超過構成要件之文義規範，違反特別法優先原則、處罰法定原則，適用法規顯有錯誤。
㈡原判決未說明其如何斟酌、認定被上訴人與訴外人許萬賜確
實為叔姪關係，且被上訴人未提供戶籍相關資料為佐證其與訴外人之親戚關係，原判決僅依其填寫之資料即認定叔姪關係，進而認定被上訴人與訴外人許萬賜間非屬載客收費之營業行為，有違客觀上之經驗法則。
㈢原審法院類似案由之他案判決（110年度簡字第230號行政訴
訟判決）明白揭示：業者究有無與乘客合意或是否已收取車資，均與業者有未按自動計費表計費之違規事實無渉，尚不影響原處分之適法性，且明確說明契約自由原則並非全然不受限制等語，足供作為本案之參考等語。並聲明：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人在第一審之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：…十四、汽車
或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。…營業汽車應依下列規定，分類營運：…四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」、第42條第1、2項：「汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。前項準則，由交通部定之。」、第43條：「汽車運輸業之客、貨運運價及雜費，非經公告，不得實施。」、第77條第1項前段：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上9萬元以下罰鍰，…。」；行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」㈡又公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立
案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」因此，交通部依照前開公路法規定制定之汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」可知，依此授權規定所訂定之汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款：「經營計程車客運業應遵守下列規定：…二、車輛應裝設計程車計費表，並按規定收費，不得安裝營業區域以外費率之計程車計費表。」、第137條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」。公路法第79條第5項就授權事項業有具體規定，並無欠缺明確性之情形，上開汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定內容，復屬於公路法第79條第5項所授權訂定之營運遵行事項，並未牴觸母法，亦未逾越母法之授權，本件自應予援用。
㈢經查，本件被上訴人從事計程車客運業，事先與許萬賜子女約
定，自110年2月9日起由被上訴人載送、陪同許萬賜至醫院診療、檢查，並收取一趟300元，來回600元之費用，以及一小時150元陪同費；又被上訴人於110年2月10日9時48分許駕駛系爭車輛，載送許萬賜自屏東縣萬丹鄉下蚶到屏東市基督教醫院，再返下蚶，未按計程車計費器跳表收費，並收取車資，遭屏東地區監警聯合稽查小組當場查獲等情，乃有被上訴人所提出其與許萬賜之子女所訂立之同意書(見原審卷第69頁)、被上訴人所提出訴外人許萬賜110年2月9日之電腦斷層說明書、特殊攝影檢查同意書，立書同意人(被上訴人簽名，並記載被上訴人與許萬賜為叔姪關係，原審卷第103、105頁）、被上訴人訪談紀錄（原處分卷第9頁）、乘客訪談紀錄（原處分卷第10頁）、採證光碟（原處分卷第13頁）、採證照片（原處分卷第11-12頁），並經原審依據上訴人提供之採證光碟當庭勘驗（見原審卷第153-155頁，原判決並未列上開勘驗筆錄，但在原審卷中有此事證，自予援用）。是以，被上訴人事先與許萬賜子女約定由其載運許萬賜至醫院診療、檢查，期間未按計程車計費器跳表收費，並收取車資等情，堪以認定，此自屬於營業行為之一環，而非單純私人行程。據此，被上訴人明知應按計費表收費，卻未予以此計費，確有並未按自動計費表收費之違規行為，被上訴人業已違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定無訛，上訴人以原處分予以裁罰，並無不妥。被上訴人徒以其與乘客約定收費之行為屬於私人行程，自不可採。
㈣原審固然認為汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定計程
車營業須按核定之運價收費，其立法目的係在避免運輸業主聯合壟斷而剝削消費者。而依前開所述，本件乃係被上訴人載送、陪同其親戚至醫院診療及檢查，並已事先與訴外人約定整趟陪同照顧費用，核與汽車運輸業管理規則第91條第1項所定經營計程車客運業，由乘客招攬計程車客運至特定目的地之情形有別，足見本件並無運輸業主聯合壟斷而剝削消費者之可能性存在。被上訴人與訴外人既已以契約約定被上訴人整趟陪同照顧費用，則不應因被上訴人未按表收費而處罰被上訴人，而應回歸適用一般民法契約原則，又基於契約自由原則，原審及行政機關對於被上訴人與訴外人本於自主意思所締結之契約均應予以尊重。復況本件上訴人收取一趟300元之費用，核與公告之按表計費金額相近，此有被上訴人提出之車費收據為據，上訴人於答辯狀亦不爭執該金額接近公告運費，足見被上訴人實際上亦無剝削消費者之情形。是堪認被上訴人應無違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定等情(原判決第4-5頁)，固非無見。然而：
1.公路法第1條規定：「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法。」同法第42條規定汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會，按汽車運輸業客、貨運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。且同法第79條第5項以及據此授權訂定之汽車運輸業管理規則，針對汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，自均秉持上開公路法第1條立法精神，即於加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。因而，可使業者均能以公平合理方式營運以維持業者間營運秩序與衡平，達到「管制之必要性」。
2.原審判決固然提及公路法第42條、汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款之規定是為避免運輸業主聯合壟斷(聯合行為)而剝削消費者一事，事實上，上開法規因容許汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會共同擬定價格，反與公平交易法以市場應開放、競爭之理念有所衝突，例如公平交易法第15條第1項規定原則上乃禁止事業間有聯合行為，因已涉及聯合行為(參照公平交易法第14條第1項、第4項規定意旨)，自無從認為公路法第42條是為防免運輸業主聯合壟斷而剝削消費者，毋寧認為此等屬於立法者不以自由及公平競爭為手段，而以管制市場進入及管制交易價格等方法，是為達成其增進公共利益以及維護一般消費者利益之目的，簡言之，此屬於以「管制」代替「競爭」。固然文獻上對於此等以管制代替競爭之方式，是否可達其立法目的，或者是否更有效益，不免有所爭論，但終究此屬於立法者之政策選擇，在該法規並未違憲之前提下，本院自須尊重此等立法模式。況考究公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，優先適用本法之規定。但其他法律另有規定且不牴觸本法立法意旨者，不在此限。」之反面解釋，既或有牴觸公平交易法立法意旨情形，自有公平交易法介入監督、處罰事業有無違反限制競爭之空間，因而，縱使需要探討業者是否具有限制競爭之情況，亦非公路法所需探討面向，而應參照公平交易法。況且，立法者或者法律主管機關依照公路法第42條第1項規定由公路主管機關核定運價，及汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款強制規定計程車營業須按核定之運價收費之管制規範，該等價格依法並合理者，自須尊重權責主管機關之監督審核結果。是以，原審認為適用汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款之前提需考究運輸業主聯合壟斷而剝削消費者之可能性存在，並非該法需要探討之目的，原審或有誤解。
3.再者，契約自由原則本植基於自願交易，雙方締約地位不平等時，若放任絕對之契約自由而有違公平原則時，契約自由原則所欲追求之福祉最大化、成本最小化目的即有遭濫用反而有害公益之虞，故仍有對契約自由加以管制之必要，民法第71條規定：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。」、第72條規定：「法律行為，有背於公共秩序或善良風俗者，無效。」，亦揭示契約自由原則並非不受限制。如前所述，倘若立法者對於汽車運輸管理，係採取行政管制介入計程車營業之運價計算之方式，亦即，依照公路法第42條第1項規定由公路主管機關核定運價、汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款強制規定計程車營業須按核定之運價收費，並不適用契約自由原則。況且，參照公路法第42條第2項授權訂定之汽車運輸業客貨運運價準則第5條規定：「公路汽車客運基本運價之訂定，依左列公式計算之：每延人公里之基本運價＝每車公里合理成本× (１＋合理經營報酬率) ÷平均每車公里全票乘客人數＋平均每車公里各種義務性優待票人數換算成全票人數公式計算項目說明及運用準則如左：一、公式中每車公里合理成本，包括燃料、附屬油料、輪胎、車輛折舊、修車材料、行車人員薪資、行車附支、修車員工薪資、修車附支、業務員工薪資、業務費用、各項設備折舊、管理員工薪資、管理費用、財稅費用、稅捐費用等計算項目、由公路主管機關審定之。二、每車公里全票人數及每車公里各種義務性優待票人數，由公路主管機關參考上年度營運實績審定之。三、各種促銷業務性之優待票人數，一律按全票人數計算。四、合理經營報酬率，得參照銀行一年期定期存款利率計算之。
五、每張票價尾數不滿一元者，得進整數為一元計算，此項進整加收之金額，於計算每人公里基本運價率中，以平均值減除之。」已有考量計程車營業人之成本及合理報酬，因而，對於價格締結自由為行政管制之同時，併有考量計程車營業人之合理權益。從而，在此行政管制之法規範下，自無適用契約自由原則之空間，原審認為本件仍應適用契約自由原則，而不適用汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款，自有適用法規不當。至被上訴人抗辯其經過乘客、家屬同意，故不適用上開法規，同不可採。
4.況且，行政機關須基於處罰法定主義、職權調查原則調查事實，行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。觀諸汽車運輸業管理規則第91條第1項笫2款規定，並無「計程車客運業與乘客間已以契約約定則不在此限」之例外規範，也不因被上訴人是否乃由乘客招攬計程車客運至特定目的地而有所差別，重點應在於被上訴人有此營業行為，卻未按照上開法規規定為之。故而，依據前揭事證以及原審勘驗結果及採證照片可知，被上訴人既未依照汽車運輸業管理規則第91條第1項笫2款規定依照規定收費，上訴人本即得依公路法第77條第1項、汽車運輸業管理規則第137條規定對其裁處罰鍰，自屬適法。
5.綜上，原判決以被上訴人與訴外人既已以契約約定被上訴人整趟陪同照顧費用，則不應因被上訴人未按表收費而處罰被上訴人，而應回歸適用一般民法契約原則之情況，揆諸前述說明，自有判決不適用法規之違法，上訴人求予廢棄，為有理由。
五、綜上所述，被上訴人之主張並無可採，上訴人以被上訴人前開之違規行為明確，而依汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款規定、公路法第77條第1項暨汽車運輸業管理規則第137條規定等規定，以原處分裁處被上訴人9,000 元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原判決以本件被上訴人並未違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第2款，因無運輸業主聯合壟斷而剝削消費者之可能性存在，另被上訴人與訴外人既已以契約約定被上訴人整趟陪同照顧費用，則不應因被上訴人未按表收費而處罰被上訴人，而應回歸適用一般民法契約原則等語，而撤銷原處分，揆諸前述說明，自有判決不適用法規之違法，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。本院基於原審依調查證據之結果所確定之事實，足認被上訴人違規之事實已臻明確，上訴人所為原處分並無違誤，爰由本院將原判決予以廢棄，並依該事實自為判決，駁回被上訴人在第一審之訴。另原判決於四、本院之判斷第4行至第8行適用法條為公路法第2條第15款，顯屬誤載，此應為同法第2條第14款，一併敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文中 華 民 國 111 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德上為正本係照原本作成。
不得上訴。中 華 民 國 111 年 4 月 26 日
書記官 徐 偉 倫