臺北高等行政法院裁定111年度簡抗字第29號抗 告 人 王友學相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，抗告人對於中華民國111年8月25日臺灣臺北地方法院111年度簡字第97號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定。上開規定，依行政訴訟法第236條之2第4項準用同法第272條，再準用民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項規定，於簡易訴訟之抗告程序準用之。
二、緣相對人依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困振興條例）第9條第3項規定訂定之「行政院農業委員會對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法」（下稱紓困振興辦法）配合行政院「振興五倍券」方案，推出票券面額新臺幣888元加碼農遊券（下稱農遊券）。抗告人於民國110年9月22日上午11時23分39秒在振興五倍券共通平臺完成勾選「農遊券」參與抽籤，於110年10月13日、20日、27日及11月3日進行公開抽籤，抗告人均未中籤。抗告人不服抽籤結果，循序提起行政訴訟，並先位聲明請求：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告（即相對人）應對原告（即抗告人）110年9月22日上午11時23分39秒申請農遊券事件，作成重新審查處分」，備位聲明請求：「確認被告（即相對人）於110年10月13日、10月20日、10月27日及11月3日對原告（即抗告人）作成否准發給農遊券之處分均違法」。嗣經臺灣臺北地方法院（下稱原審）111年度簡字第97號行政訴訟裁定（下稱原裁定）駁回其訴，抗告人仍表不服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略以：㈠抗告人已曾依行政程序向相對人請求作成授益處分而未獲滿
足，並已踐行訴願程序，符合課予義務訴訟合法要件，至於抗告人有無實體法上之申請權或請求權，為有無理由之問題，應以判決行之（110年度高等行政法院法律座談會提案第5號決議參照）。原審認抗告人欠缺公法上請求權，故抗告人之訴不合法，以裁定駁回，未以判決方式為之，有違背法令之處。
㈡紓困振興條例第9條第3項及紓困振興辦法第8條之規範目的「
係為協助受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業之復甦及振興產業之公共利益，其發放農遊券係鼓勵民眾提高各式農產品採買及農村旅遊體驗」，原審僅見農遊券具振興產業之公共利益面向，全盤否定亦兼有保障個人之色彩，速斷抗告人欠缺公法上請求權基礎，有違司法院釋字第469號解釋應綜合判斷之意旨。
㈢原審一方面肯定發放農遊券之行政目的有「係鼓勵民眾提高
各式農產品採買及農村旅遊體驗」之意思，亦即其受益對象包含民眾，非僅為公共利益而設；另一方面又同時認定該行政目的僅為振興農產業之公共利益，而否定抗告人公法上請求權基礎，豈非兩相矛盾。相對人為辦理紓困振興辦法第8條第1項第1款及第5款有關鼓勵消費者購買國產農產品及辦理休閒農業推廣行銷等活動， 依同條第2項規定訂定「配合振興五倍券加碼農遊券補助作業規範」（按抗告狀誤載該規範名稱為「農委會辦理農遊券實施作業規範」，下稱補助作業規範），該規範第1點明載「鼓勵消費者購買國產農產品」及「辦理休閒農業推廣行銷等活動」。再透過相對人主委與副主委於立法院之答詢及其他會議紀錄，可知該振興措施之主要目的係補助個人農遊券，以利個人消費於農業相關產業之目的。受補助領有農遊券之國民，非受相對人振興政策所生之反射利益，而係自始就在行政目的考量範圍內，為享有主觀公權利之主體。原審對上開事證均未審酌亦未說明理由，構成判決不備理由，以及所述判決理由矛盾之違法。
㈣相對人依據紓困振興條例第9條第3項授權訂定之「紓困振興
辦法」第8條第1項第1款及第5款辦理補助人民農遊券之業務，乃執行依法規之行政任務，該法規賦予行政機關具體實現農遊補助之振興義務，即可能形成人民對行政機關行使農遊券之請求權。原審援引觀念通知等事實行為之法理，未審酌農遊券之相關法規旨在使行政機關有具體實現人民利益任務的可能，否定抗告人於農遊券事件具公法上之請求權基礎之判斷，自牴觸現行行政、立法機關於疫情間有關紓困振興的各項行為，原審之判斷有違經驗法則及論理法則。
㈤按補助作業規範第3點第1款規定：「本券抽籤資格及領取方
式如下：(一）符合行政院振興五倍券領取資格者，……」倘農遊券為反射利益，何須明定適用對象？抗告人為農遊券行政措施所規範之受益主體，自為具公法上請求權基礎之受益人。原審未見於此，並未審酌抗告人為符合申請農遊券之資格者，亦未附具理由，進而導出與農遊券法令矛盾之判斷。㈥紓困振興條例第9條之1第2項規定，受嚴重特殊傳染性肺炎影
響而依該條例，自政府領取之補貼、補助、津貼、獎勵及補償，不得作為抵銷、扣押、供擔保或強制執行之標的。該規定特別排除其清償債務之功能，即為使補助中籤人消費農產之行政目的順利達成，保護其受補助之利益能完全實現，不因清償債務所阻礙，可知農遊券係授與特定個人具所有權之財產利益，其並非事實上的利害關係。原審未見於此，不僅未與審酌農遊券之利益屬性，亦速斷抗告人於本件無公法上請求權基礎，與整體紓困振興法規之體系相互矛盾，未能自圓其說，屬判決不備理由與理由矛盾。
㈦110年之農遊券係參考109年之農遊券而制定規劃的振興方案
，109年之農遊券其具體法令依據為「休閒農業獎勵旅遊作業規範」，該規範第6點規定申請人於登記、消費時，應遵守誠信原則，既然明文適用信賴保護之規範，相對人發放農遊券之行為即非事實行為，而係採作成行政處分做為發放基礎。此規定亦能佐證其保護規範之色彩，否則無須多言。而該規定所指相關法律責任須連結行政程序法第117、119、127條等規定，據此可確認農遊券發放決定係以行政處分作成，否則無須規定惡意受益人之公法上不當得利之返還責任。倘抗告人於農遊券不具公法上請求權基礎，何須訂定信賴保護之相關規範？原審未見於此，並未就此予以審酌，自與信賴保護之規範相互矛盾，屬判決理由矛盾。行政機關既然「得撤銷」受益人所受之利益，或有「不得找零」等限制受益人如何自由使用、收益、處分之規定，表示該利益即不可能為反射利益，未獲農遊券之申請人豈無主觀公權利？㈧抗告人於原審自行準備「自律性爭點、不爭執事項整理附表
」，惟相對人充耳不聞，更被原審視如敝屣，實體法律之爭點被視為起訴要件不合法，其餘縱使已為判斷之爭點，也未對抗告人提出之事證、主張予以審酌亦未說明理由，更遑論諸多自始未受審酌之爭點。抗告人於原審依法請求確認「抗告人已向相對人依法申請」之中間不爭事項，爰先為中間判決，原審未審酌「抗告人於110年9月22日11時23分39秒透過行政院振興五倍券網站，已完備依法申請農遊券之程序」之事實，遑論加以裁判，故有判決脫漏之情事等語。
四、本院查，原審就先位聲明部分為抗告人敗訴之裁定，並無違誤，茲論述如下：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。
上開規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。倘對非屬「依法申請之案件」提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，始具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。是以，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果，亦不足以認為有保障特定人之意旨，而行政主體依據該法律規範所為之行政措施，尚有裁量空間，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使而屬依法申請之案件，自不得提起課予義務訴訟。
㈡次按紓困振興條例第9條第1項及第3項規定：「（第1項）受
嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。……。（第3項）前二項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，由各中央目的事業主管機關擬訂，報行政院核定。」考諸該條之立法理由為：「一、為防堵嚴重特殊傳染性肺炎蔓延，目前已採取限縮航線暫停航班、高級中等以下學校延後開學等防疫應變措施，加上民眾為避免感染風險緊縮消費，對國內經濟造成相當衝擊，政府允宜採取相關紓困、補貼、及振興措施，爰於第1項定明對受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等對象之紓困、補貼、振興措施及協助，以降低其損失，並協助產業復甦。又受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業範圍甚廣，營業型態包含法人、團體及自然人，爰宜由各目的事業主管機關視各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施，例如協助產業等辦理員工薪資貸款、相關稅費補貼及公部門減免依法收取之權利金或租金等，併予說明。……三、有關受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等範圍之認定及紓困、補貼、補償、振興措施項目等之具體內容，於第3項授權各中央目的事業主管機關擬訂辦法報行政院核定。」準此可知，產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員方為紓困振興條例之紓困對象，而非全體國民或一般消費者。
㈢又按相對人依紓困振興條例第9條第3項規定授權訂定之紓困
振興辦法第2條規定：「本辦法適用對象為從事農產業或事業之法人、團體及自然人，因受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難者（以下簡稱受影響農產業或事業）。」第8條規定：「（第1項）為振興農產業或事業，本會得推動下列措施：一、加強農產品國內多元行銷，獎勵驗證農產品行銷推廣，辦理國內通路拓展、媒合、行銷宣傳、展售等活動；獎勵供應團膳及慈善團體食材、擴大農產品市場交易；辦理網路購物促銷，鼓勵消費者購買國產農產品。二、分散及拓展海外市場，辦理拓銷及擴大行銷獎勵。三、強化產銷經營基礎，補助生產經營及運銷所需之資材、機具或設施、集運、加工、冷藏（凍）、卸售、檢疫、檢驗等相關費用。四、輔導農產業或事業生產結構調整，補助計畫性生產及產銷調節措施。五、輔導休閒農業場域優化、體驗與伴手商品開發，辦理休閒農業推廣行銷及獎勵旅遊。六、補助地方政府、農民（業）團體、公協會、貸款經辦機構、農業信用保證機構、農產品市場或相關業者因配合本辦法辦理相關事宜之行政費用。七、其他經本會公告之振興措施。前項振興措施之項目、對象、基準、金額及相關事項，由本會另定之。（第2項）第1項振興措施之執行，本會得委託法人、團體辦理。」酌以紓困振興辦法於109年3月12日訂定時之立法總說明：「……隨著嚴重特殊傳染性肺炎疫情蔓延全球，行政院農業委員會為降低其對農業之衝擊，協助受疫情影響而發生營運困難或衝擊之農產業與事業，提供相關紓困、補貼及振興措施，以維護相關農產業與事業之永續經營，爰訂定『行政院農業委員會對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法』，……」及該辦法第8條之立法理由為：「針對受疫情影響或衝擊之農產業與事業，由本會依產業衝擊評估提供相關振興措施。」依此可知，相對人為貫徹母法（即紓困振興條例）之立法目的所訂定之紓困振興辦法，其所適用之紓困暨振興對象自係受疫情影響而發生營運困難或衝擊之農產業與事業，亦非全體國民或一般消費者。相對人據此而為之相關振興措施（包括獎勵旅遊措施），其所生有利於人民之法律效果，僅屬對一般不特定民眾之「反射利益」，即不足以作為請求之依據。
㈣再按110年10月4日訂定發布並生效之補助作業規範第1點規定
：「行政院農業委員會（以下簡稱本會）為辦理行政院農業委員會對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法第8條第1項第1款及第5款有關鼓勵消費者購買國產農產品及辦理休閒農業推廣行銷等活動，發放加碼農遊券（以下簡稱本券），依同條第2項規定，訂定本作業規範。」第2點規定：「本券價值新臺幣（以下同）888元，應向本券合作業者消費使用；其適用項目為門票、各項農業體驗活動（含農事、生態、導覽、田園餐飲、個別營業場域內套裝遊程）、市集展售活動、農特產品或伴手禮等範圍，並須於實施期間內使用完畢，不得找零。」第3點規定：「本券抽籤資格及領取方式如下：㈠符合行政院振興五倍券領取資格者，得依行政院公告加碼券登記時間，申請登記本券抽籤；於加碼券登記時間外，民眾持振興五倍券、現金於本券合作業者處消費，單筆消費金額超過1千元，並使用本券活動應用程式（以下簡稱本券 APP）登錄發票資訊者，取得抽籤資格。㈡本券於行政院振興五倍券共通平臺或本券 APP 辦理抽籤，抽籤結果公告於該平臺網站或本券網站，並以簡訊通知中籤民眾。㈢中籤民眾須下載本券 APP，並註冊登入成為會員，即可領取使用本券。」上開規定是相對人為辦理紓困振興辦法第8條第1項第1款及第5款有關鼓勵消費者購買國產農產品及辦理休閒農業推廣行銷等活動，而就所採取的振興措施（即發放農遊券），依同條第2項規定所訂定之作業規範，乃屬細節性及技術性規定，並未逾越紓困振興辦法及其母法（即紓困振興條例）規定之目的及範圍，自得為相對人所屬人員承辦相關案件時所援用。
㈤經核，原裁定就先位聲明部分駁回抗告人於原審之訴，其理
由已有論明：抗告人起訴狀訴之聲明第2項所提起乃課予義務訴訟，然依紓困振興條例第9條第3項及紓困振興辦法第8條規定之目的係為協助受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業之復甦及振興產業之公共利益，其發放農遊劵係鼓勵民眾提高各式農產品採買及農村旅遊體驗，增加農民收益之目的，為農業經濟及農村發展創造商機之手段，並非賦予抗告人享有請求相對人發放農遊劵之公法上請求權，是原告提起本件行政訴訟，因欠缺公法上請求權基礎，而不應准許等語。雖抗告人主張原裁定一方面肯定發放農遊券之行政目的有「係鼓勵民眾提高各式農產品採買及農村旅遊體驗」之意思，亦即其受益對象包含民眾，非僅為公共利益而設，另方面又同時認定該行政目的僅為振興農產業之公共利益，否定抗告人之公法上請求權，係兩相矛盾云云。惟查，原裁定之理由所述「發放農遊券係鼓勵民眾提高各式農產品採買及農村旅遊體驗」等語，並非論斷民眾享有請求相對人發放農遊券之公法上請求權，核原裁定之前後論述並無矛盾之處。是以，抗告人所陳無非係其對原裁定理由之曲解，顯係其未能正確辨明紓困振興條例第9條第3項授權訂定之紓困振興辦法第8條規定所生有利於人民之法律效果（發放農遊券之振興措施），僅屬對一般不特定民眾之「反射利益」，並不足以作為請求之依據，故抗告人此部分抗告主張，實無可採。㈥另抗告人主張依據相對人所訂定之補助作業規範，及透過相
對人主委與副主委於立法院之答詢及其他會議紀錄，可知該振興措施之主要目的係補助個人農遊券，以利個人消費於農業相關產業之目的，受補助領有農遊券之國民，非受相對人振興政策所生之反射利益，而係自始就在行政目的考量範圍內，為享有主觀公權利之主體，倘農遊券為反射利益，補助作業規範第3點第1款何須明定適用對象？原審未審酌抗告人為符合申請農遊券之資格者，亦未說明理由，構成判決不備理由，以及所述判決理由矛盾之違法云云。惟按補助作業規範乃係相對人為辦理紓困振興辦法第8條第1項第1款及第5款有關鼓勵消費者購買國產農產品及辦理休閒農業推廣行銷等活動，發放農遊券，而依同條第2項規定所訂定之作業規範（該補助作業規範第1點規定參照）。惟補助作業規範第3點第1款僅規定：「符合行政院振興五倍券領取資格者，得依行政院公告加碼券登記時間，申請登記本券抽籤」，並非規定相對人對於「具有申請登記農遊券抽籤資格者」即一概負有發放農遊券之作為義務，亦非規定相對人對於「具申證登記農遊抽籤資格者」已無不予中籤之空間。是以，就補助作業規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，實不足以解釋為係賦予「具有申請登記農遊券抽籤資格者」有何公法上請求權而得向相對人請求其一定可以中籤以領取農遊券之意旨。從而，抗告人援引上開補助作業規範，主張其於110年9月22日11時23分39秒透過行政院振興五倍券網站，已完備依法申請農遊券之程序（按應指完成申請登記農遊券抽籤之程序），即為具有公法上之請求權，並指摘原裁定未審酌抗告人為符合申請農遊券資格者，係構成判決不備理由及判決理由矛盾之違法云云，洵屬無據，自無可採。
㈦抗告人尚主張休閒農業獎勵旅遊作業規範第6點規定申請人於
登記、消費時，應遵守誠信原則，既然明文適用信賴保護之規範，倘抗告人於農遊券不具公法上請求權基礎，何須訂定信賴保護之相關規範云云。惟按休閒農業獎勵旅遊作業規範第2點、第4點、第6點係分別規定：「本規範獎勵優惠對象為國內外遊客，得於獎勵期間領取價值新臺幣250元之農業旅遊抵用券，不分平假日至獎勵補助對象之場域使用，可抵用項目為門票、各項農業體驗（含農事、生態、導覽、田園餐飲、個別營業場域內套裝遊程）活動、農特產品或伴手等，抵用券需一次抵用完畢，不得找零。」「本規範之獎勵期間將配合嚴重特殊傳染性肺炎疫情趨緩時程啟動，預定實施半年至1年。獎勵經費用罄時，行政院農業委員會（以下簡稱本會）得提前公告停止獎勵。」「優惠對象及業者，應本誠信原則就其支付事實及真實性負責，如有不實，應負相關法律責任。」依此可知，上開規範所明文獎勵優惠對象為「國內外遊客」，賦予其等得於獎勵期間向相對人領取價值250元之農業旅遊抵用券的公法上請求權，而領取該農業旅遊抵用券之優惠對象，始有本於誠信原則，就其支付事實及真實性負相關法律責任之義務。本件抗告人既係向相對人申請領取價值888元之農遊券，而非價值250元之農業旅遊抵用券，自無適用休閒農業獎勵旅遊作業規範之問題。況且，前揭補助作業規範僅規定「符合行政院振興五倍券領取資格者，得依行政院公告加碼券登記時間，申請登記本券抽籤」，並未規定其獎勵優惠對象為「國內外遊客」，由此反益徵，補助作業規範並未賦予「符合申請登記農遊券抽籤資格，但未中籤」之抗告人有何向相對人領取農遊券之權利。是以，抗告人此部分抗告主張，顯屬無據，並無足取。
㈧綜上，本件抗告人係就非屬依法申請案件之事項，以先位聲
明提起本件課予義務訴訟，自不具備起訴合法要件，且其情形無從補正，則原裁定本於先程序後實體之訴訟法理，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，就先位聲明部分，認抗告人之訴既不合法，其實體上主張不再審酌，以裁定駁回其訴，於法自無不合。抗告人仍執詞指摘其有無實體法上之請求權為有無理由問題，原審未以判決方式為之，係違式裁判，有違背法令之處云云，乃屬其一己主觀之歧異見解，並無足採。核本件抗告人之抗告，為無理由，應予駁回。
㈨另按訴之客觀預備合併，是指起訴之原告預慮其所主張先位
請求不能獲勝訴判決，而以另一請求為預備，以便於先位請求不合法或無理由時，法院得就備位請求予以裁判之合併型態，亦即係以先位之訴有理由為備位之訴解除條件，先位之訴不合法或無理由為備位之訴之停止條件。經核，抗告人於原審除先位聲明請求「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告（即相對人）應對原告（即抗告人）110年9月22日上午11時23分39秒申請農遊券事件，作成重新審查處分」外，並有備位聲明請求「確認被告（即相對人）於110年10月13日、10月20日、10月27日及11月3日對原告（即抗告人）作成否准發給農遊券之處分均違法」。而原裁定就抗告人請求先位聲明之課予義務訴訟部分，既認定不合法而為駁回其訴之裁定，則為備位之訴之停止條件成就，原審即應就備位聲明之請求予以裁判，惟原審就抗告人之上開備位聲明部分，未見於原裁定理由中敘及針對此部分究竟有無符合提起確認行政處分違法之訴訟要件或實體判決要件，顯有裁判脫漏之情形，抗告人就此脫漏部分聲明不服，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第2項規定，以聲請補充裁判論，此部分應由原審為補充裁判，併此敘明。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第236條之2第4項、第272條、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 林家賢法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
書記官 陳弘毅