臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第四庭111年度簡抗字第32號抗 告 人 趙俊發相 對 人 交通部民用航空局飛航服務總臺代 表 人 黃麗君上列當事人間因有關人事行政事務事件，抗告人對於中華民國111年9月15日臺灣臺北地方法院110年度簡字第291號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文原裁定關於駁回抗告人請求作成補發值班所受給付差額及該訴訟費用部分均廢棄，發交本院地方行政訴訟庭。
其餘抗告及追加之訴均駁回。
駁回部分及追加之訴之訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、按民國112年8月15日修正行政訴訟法施行前(下稱舊法)已繫屬於高等行政法院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結之簡易訴訟程序抗告事件，除關於確保裁判見解統一機制部分適用修正後同法第263條之4規定，而不再適用舊法第235條之1規定外，仍適用舊法之規定。必要時，發交管轄之地方行政法院依修正行政訴訟法審判之(行政訴訟法施行法第1條、第22條第2項規定參照)。次按簡易訴訟程序事件之抗告，抗告法院認抗告為不合法或無理由者，依舊法第236條之2第4項準用同法第272條規定，再準用民事訴訟法第495條之1第1項、第444條第1項前段、第449條第1項規定，應為駁回抗告之裁定。又抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，舊法第272條準用民事訴訟法第492條規定亦明。
二、本件經過：
㈠、抗告人係相對人所屬委任官等工務員，於任職相對人所屬臺北裝修區臺(下稱臺北臺)雷達資訊臺期間，負責雷達設備設施維護等工作，並為航電輪值勤務人員。嗣因相對人以109年11月6日航人字第1095020043號函(下稱109年11月6日函)修正下達飛航服務總臺實施差勤資訊管理作業規定(下稱系爭規定)，臺北臺據以109年12月7日簽(案號：1095022450，下稱109年12月7日簽)，陳報該區臺暨所屬各臺維護席位輪值方式之調整建議方案(下稱系爭方案)，經相對人109年12月10日核可，並自110年1月1日起實施，臺北臺則於109年12月23日召開內部會議，宣達系爭方案之內容及實施日期。
㈡、抗告人不服系爭方案有關值班補償內容之調整，於109年12月25日以書面向相對人提出申訴，經相對人以109年12月30日航技密字第1095024451號函(下稱109年12月30日函)請抗告人補正申訴程式，抗告人依式補正申訴書後，經相對人110年1月18日航人字第1105000525號函(下稱110年1月18日函)復以系爭方案服勤時數上限為框架性規範，執勤24小時後應予休息，且值班(日)係按順序輪流，並無不公等語。抗告人不服提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)審認109年12月30日函及110年1月18日函對抗告人不生規制效力，以110年4月27日110公審決字第136號復審決定不受理。
㈢、抗告人認為應回歸原有值班費給付制度，乃訴請相對人給付其因系爭方案改制輪值24小時值班費不足額之給付新臺幣(下同)32,072元及自110年1月1日起按日加計之利息，經本院以110年7月13日110年度訴字第778號裁定移送臺灣臺北地方法院(下稱原審)行政訴訟庭，抗告人不服提起抗告，經最高行政法院以110年10月21日110年度抗字第240號裁定駁回，而告確定。嗣經原審以111年9月15日110年度簡字第291號行政訴訟裁定(下稱原裁定)駁回其訴，抗告人不服，提起本件抗告。
三、原裁定略以：109年12月30日函及110年1月18日函僅係就抗告人提出申訴函為通知補正程式及回復，並未就抗告人之值班費有何准駁給付差額之表示，未產生任何公法上法律效果，屬觀念通知，抗告人對非行政處分之上開二函文訴請撤銷，為起訴不備其他要件，且無從補正，又觀之抗告人所提出申訴函內容可知，抗告人並未就其適用系爭方案後所受給付差額部分向相對人提出申請給付差額，抗告人對之提起課予義務訴訟，非屬依法申請之案件，其起訴不備其他要件，亦無從補正，因而裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略以：
㈠、依行政程序法第159條第2項第2款及同法第161條，行政規則(函釋)有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，保訓會於109年10月5日發布公保字第1091060302號函釋，相對人有關獎懲事宜已改為行政處分之程序，此有相對人109年9月8日發布獎懲令附註提起申訴之教示，110年3月8日發布獎懲令改為提起復審之教示為證。相對人已受保訓會上開函釋對屬行政處分應循復審程序提起救濟之拘束，因此行政機關當然有行政處分能力，若行政機關所為如原裁定所載沒有行政處分能力，為何要宣布須走復審程序！原裁定所謂「行政機關所為不具有公權力性質或尚未發生法律規制效力之決定或措施，性質上即非行政處分」已非事實，所裁定為誤。又上開函釋「人事行政行為一覽表」第伍項核定值班(勤、日、夜)費都定性為行政處分，強制休假補助費核發之核定休假日數也都屬於行政處分，本可提起復審，保訓會違反自身函釋作成駁回抗告人專為值班費及強制休假之復審決定為誤，原裁定引用保訓會駁回復審書作為裁定依據，當然引據失誤。保訓會函釋載明值班費核定及強制休假核定就是改定為行政處分，依據如下：⑴原裁定第1頁第31列「被告(即相對人)依公務人員保障法第23條規定，對輪值同仁予以補償，給予超時值(加)班費或補休，該補償非同仁每月俸給之範圍……」，相對人都知道要針對值班補償作回應，這是斬釘截鐵的說明系爭值班費核定、核發之訴求，原審法官都看得出是系爭值(加)班費或補休之補償，當然屬於行政處分；⑵相對人於復審係針對值班費為答辯，且文書也標註為「復審答辯書」，相對人如堅持應走申訴程序就不應該如此，保訓會也要相對人作復審答辯，並無退回申訴受理機關之作法及紀錄；⑶抗告人及相對人皆歸於釋字第785號解釋之系爭，而釋字第785號解釋涉及值班費及補休核定，當然符合保訓會函釋所定性之行政處分，必須提起復審，而復審並無申訴前置規定，抗告人可不需要針對申訴事件作回應，因此相對人、保訓會及原審不應以申訴書之內文作回應或以該內文責求抗告人，原裁定第2頁第7列所載：不服申訴函而提出復審是錯誤之連結；⑷由110年1月18日函之主旨可知，抗告人從申訴到前開所復審訴求都是系爭方案施行所造成之薪資損失，即值班費之核定問題，保訓會扭曲事實認定非行政處分，誤導原審以復審決定為據進而裁定駁回。根據刑法第124條為枉法裁判者，應處有期徒刑，且有10年追訴權追其責任。
㈡、抗告人係技術類公務人員，系爭方案造成不合理及不合憲現象，影響個人薪資權益，且系爭方案沒有法律授權，違反釋字第785號解釋，也違反行政程序法第150條第2項。據此相對人所虧空基層人員值班費之損失理應返還，抗告人於復審書即詳述因新、舊制度之差額便有6-8仟元之差距，更於起訴書作詳盡之計算方式，詳如原裁定第3頁第24列起所載之新值班制度。當時值班人數為4人，無法整除1星期7天，因此誰會輪到哪一天值班，會得到多少值班時數都一直在變，無法寫出定數，可能有人請假調班或找人代班或確診跳班，但如回到舊制每人每天固定有11小時或參考消防隊制度每人每天固定有12小時值班時數之給予，再搭配個人俸點，便可算出新制與舊制之差額，抗告人雖一時無法寫出固定金額，但此部分相對人之主計部門皆有資料可比對，可算出新、舊制所領金額差別作為補差額數據，抗告人有訴願前置有訴求金額，符合行政訴訟法第5條，抗告自有理由。另所定之強制補休一詞沒有出現在釋字第785號解釋，該解釋並未要求各機關非勤一休一不可，111年6月22日修正之公務人員保障法第23條第3項明定有兩年時間彈性完成補休，但相對人訂定隔日強制補休是扼殺法律賦予全年無休之基層值班人員權益，連續執勤24小時期間，扣除上班時間，剩下15小時，一般公務員都下班和家人團聚，只有值班人員留在設備維護區工作，且只給3小時值班費及5小時值日費(值日費每小時100元)，而所謂「應調移休息(8小時)」是沒有法律依據，純粹是為了扣減值班費而拼湊出的數字，用一般人白天上班時間去抵扣夜間值班不能和家人團聚留下來工作時間，行政兼輪值就是吃人夠夠的用詞，相對人將維護人員半夜留在維護場所，整晚若有處理事務不睡覺，平均1小時只給91元，比白天工作還不如，比外勞時薪還低，物價一直上漲，不但值班費沒有增加，還大砍值班時數，使所有值班人員每月虧損5-7千元不等，所有帳面上所見的值班費都是每3天或4天就留值一晚長時間累積所得，相對人動不動就恐嚇無法完成交待任務要懲處，當業務交辦之日碰到強制補休日就不能休息，所謂照顧下屬健康權而要求隔日強制補休之說，是一時騙騙法院的說法而已，隔日強制補休不但於法無據，又剝奪新修訂後法律賦予之權益等語。
五、本院查：
㈠、抗告程序，依舊法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，係準用民事訴訟法第3編第1章關於上訴審程序之第二審程序，且行政訴訟法並無於抗告程序不得自行認定事實之規定，則本院審理抗告事件，得自行認定事實，而與上訴程序有別(最高行政法院100年10月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。原審係以起訴不合法而裁定駁回抗告人之訴，惟訴之合法性為法院應依職權調查之事項，本院在簡易訴訟程序事件之抗告程序，自得斟酌抗告人或相對人所未主張，且原裁定未經斟酌之事證，合先敘明。
㈡、背景說明：⒈108年11月29日公布之司法院釋字第785號解釋文謂：「公務
員服務法第11條第2項規定：『公務員每週應有2日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。』及公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定：『交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構)，為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。』並未就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範，不符憲法服公職權及健康權之保護要求。於此範圍內，與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內，依本解釋意旨檢討修正，就上開規範不足部分，訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。……惟相關機關於前開框架性規範訂定前，仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求，就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項，諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權保障之連續休息最低時數等節，隨時檢討改進。公務人員保障法第23條規定：『公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。』及其他相關法律，並未就業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)之服勤時數及超時服勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)之超時服勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內，依本解釋意旨檢討修正，就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超時服勤補償事項，如勤務時間24小時之服勤時段與勤務內容，待命服勤中依其性質及勤務提供之強度及密度為適當之評價與補償等，訂定必要合理之框架性規範。」。
⒉系爭規定第4點第2款原規定：「出勤規定：(二)當日下班者
於當日晚24：00前刷卡；值班人員如連班48小時(含值日)，以其表定連班起迄時間之前後到班與離班2小時內刷卡，以為識別。如有逾上述規定時間無正常刷卡離退者，各單位主管應查明事實，依規定辦理，並列入年終考績參考。另倘有因而發生違反規定未按時到、離執行班務，浮報加班費…等情事，並經查證屬實者，一律照章嚴予處分。單位主管並負連帶責任。」相對人為期所屬各類人員上、下班簽到退刷卡時間有明確依循，及照顧同仁健康權，乃修正系爭規定第4點第2款刷卡期間限制規定，除於本文外，將各類輪值人員值班、值日規範分列各目訂定，其中增訂第2目規定：「值班人員按所在單位排定之輪值表值勤，以平均班務為原則，不得連續值班超過24小時；輪值人員於值日滿8小時後值班或值班後值日滿8小時者，其值班加值日合計不得超過2日；前述值日未滿8小時者，隔日應予補休，不得再行值班。」(見復審卷第57、63-64頁)，並以109年11月6日函下達所屬各單位，上開修正規定自即日起生效(見復審卷第55頁)。是可知，相對人為其所屬各類輪值人員值班(日)規範符合司法院釋字第785號解釋意旨，乃修訂系爭規定，明定值班人員按單位排定之輪值表值勤，不得連續值班超過24小時，值日未滿8小時者，值班時間結束之日如為上班日，當日8小時之上班時數應予補休，不得再行服勤，補休時數則折抵該次值班補償時數(詳參原審卷第42頁)。
⒊臺北臺位於松山機場管制區內，相對人以臺北臺所屬人員之
輪值勤務內容，依松山機場開、關場時間而有不同超勤補償給與，所定值班係執行松山機場終端雷達故障裝備檢修與預防維護等任務，勤務內容等同正常上班時間，是值班費給與係按輪值人員每小時薪資計算，而值日則屬待命備勤性質，於松山機場開閉完成巡場任務前後期間，輪值人員得在指定處所休息待命，除遇緊急事件須及時處理，執行職務期間轉為值班時間外，因無執行職務之事實，其勞務提供之強度及密度不及值班，故另為評價與補償而給與值日費(見原審卷第41頁)。臺北臺依修正後系爭規定，以109年12月7日簽擬系爭方案，內容略以：「為讓本區臺暨所屬各臺航電同仁值勤席位過後能獲得適當休息，避免疲勞工作，本區臺擬調整MCC暨各臺維護席位班務與時段，並納入強制補休之規劃，調整方式如下：……(二)助航機電臺(聯合A席)、通信氣象臺(聯合B席)、雷達資訊臺(聯合C席)：1、輪值方式：各臺維持1席位(行政兼輪值)2、值日時間：由現行7小時(2300-0600)調整為5小時(0000-0500)，隔日強制補休(逢星期五、六及國定例假日不強制補休，爰再細分成甲案不補休/乙案補休，兩案由各輪值人員自行選擇採用)……」，陳經相對人109年12月10日核可，並自110年1月1日起實施(見復審卷第72-75頁)，臺北臺則於109年12月23日召開內部擴大會議，宣達系爭方案之內容及實施日期(見復審卷第91-101頁)。綜上可知，系爭規定第4點第2款規定，乃屬相對人為達人事行政管理之目的，參照公務人員保障法規定及司法院釋字第785號解釋之本旨，依其職權為規範機關內部秩序及運作所必要而頒定之行政規則，109年12月7日簽及所附系爭方案，則屬抗告人服務單位臺北臺為合於系爭規定修訂所為之抽象工作條件調整。
㈢、抗告人於原審訴訟請求內容與其訴之聲明事項之釐清：⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有為否准處分或怠為處分情事，且須經訴願之前置程序，否則即屬起訴不備要件。又本條規定之課予義務訴訟，目的在對人民依法向行政機關申請作成行政處分而未獲准許之事件提供救濟。故課予義務訴訟聲明中關於請求撤銷訴願決定及原處分(如係怠為處分者，則僅請求撤銷訴願決定)部分，與請求作成行政處分部分間，必是本於同一事由之申請。若僅是聲明之外觀上具有撤銷及作成行政處分兩部分，然二聲明間並非本於同一事由之請求者，即無從謂此二聲明係屬一課予義務訴訟之請求(見最高行政法院101年度裁字第2219號裁定)。
⒉本件抗告人起訴時訴之聲明原為：「相對人應給付抗告人32,
072元起及自110年1月1日起至清償日止，按各年度1月1日郵政儲金1年期定期儲金固定利率，按日加計利息計算之」(見本院110年度訴字第778號卷第11-12頁)，於原審111年1月24日言詞辯論期日，抗告人將上開利息計算基準更正為「按年息百分之五計算之利息」(見原審卷第181頁)；原審111年2月14日言詞辯論期日，法官諭知抗告人訴之聲明如為給付之訴，則請求權基礎為何?倘為撤銷訴訟，訴之聲明部分應予變更，可參考本院110年度簡上字第54號判決主文，抗告人於1個月內將變更後訴之聲明陳報原審(見原審卷第215頁)；抗告人以111年2月27日補充狀表述訴之聲明：「相對人應給付抗告人因相對人違反法令自110年1月1日施行新值班制度起至法院裁定後相對人必須復原舊制或參照消防局制度每日12小時值班費合併勤一休一之制度造成給付差額，並按每月晉升後總薪資除以31所得時薪，再依時薪乘上應補齊之值班時數作為給付，另將原訴之聲明之遲延給付利率更正為按年利率百分之五計付之利息」(見原審卷第277-278頁)，於原審111年4月11日言詞辯論期日主張，上開補充狀之聲明由一般給付訴訟類型更正為課予義務之訴(見原審卷第320頁)；於原審111年7月27日言詞辯論期日，訴之聲明則更正為：「(第1項)復審決定及原處分(110年1月18日函及相對人109年12月8日核准之臺北裝修區臺新值班制度建議案收文案號：1095022450簽)均撤銷。(第2項)相對人就抗告人之值班遭受差額給付案應作成補發給付差額之行政處分。」(見原審卷第365頁，按109年12月8日核准簽應為109年12月7日簽之誤載)，相對人對此訴之追加則當庭表示請依法審酌，並為本案之聲明及陳述，而於是日言詞辯論終結。
⒊觀之本件兩造爭議之經過，乃抗告人對於系爭方案因有異議
，109年12月25日以申訴函謂：「關於所屬臺北裝修區臺臺北雷達資訊臺職員趙○發(姓名詳卷，下同)提報楊台長○○涉及採購弊端有無違法乙案及員工輪值方式調整作法不符現制致使下屬窒礙難行另案，業經總臺長召集林副總○○、政風室呂主任○○、張臺長○○、楊臺長○○召開會議作所說明，總臺長亦宣知全案過程，因有異議特此申訴。……關於總臺長向立院報告提修總臺組織編制並依據釋字第785號解釋作成此次總臺席位輪值方式調整作法，該解釋文之有無違憲爭點2與總臺欲做輪值方式調整之作法有較相關之內容為高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款中將勤休二字改為勤一休一(服勤1日後輪休1日)之作法並無違憲，是高雄市消防局為保障外勤消防人員在不違背憲法保障人民健康所做更動，但勤一之加值班費為全值加值班費不變隔日再休一，與總臺此次將原有值班時數改為只給值班3小時隔日休一，明顯與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違，一樣服公職一樣是業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員或交通運輸人員…)卻有不一樣的值班認定方式。消防人員沒出勤時在待命與總臺維修人員機器沒壞時也在待命一樣；不管是一般勞工或公務人員同樣都是人都是憲法須保障健康的對像，於正常工作8小時後的繼續工作就被認定為超時工作、增加身體負擔的工作，怎可用隔日8小時平時時薪的休息來換前一晚多付出健康負擔工作而無換回等值的超時服勤補償(釋785之用語)，就健康而言就保障工作權而言都是違憲!釋字第785號解釋文爭點1告知公務員本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，…依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。又92年保障法第77條第1項規定：『公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。』第78條規定：『(第1項)提起申訴，應向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。…』」等語(見復審卷第102-103頁)，經相對人以109年12月30日函請抗告人於文到20日內補正申訴書程式(見復審卷第104-105頁)。嗣抗告人依式補正申訴書，於管理措施或有關工作條件之處置發文日期及文號欄謂：「機關首長僅於109年12月24日AM10:00召開會議宣說事項並無發文日期及文號」、於管理措施或有關工作條件之處置內容欄謂：「案(二)值班輪值新制調整，即要參照大法官釋字785號又不完全參照，使基層值班公務員為蒙其利先受其權益及薪資上損失。」、申訴請求事項及其事實、理由欄則謂：「一、請求事項……案(二)、機關首長依據大法官釋字第785號改制新值班輪值方式造成不合理及不合憲法現象影響個人薪資損失及權益請求恢復。二、事實……案(二)、1.本機關依據大法官釋字785號所作成之新制值班輪值方式造成值班不公平現象，如本案由之附件1、附件2，分別為110年1月及2月之排班，有人被輪到3小時值班時數有人被輪到19小時值班時數，輪到19小時值班人員可能會經常被輪到多於其他人，造成不公平現象，……2.本機關依據大法官釋字785號所作成之新制值班輪值方式參考外勤消防人員勤一休一之做法，但該釋憲論述由勤休改為勤一休一並無違憲，但並未提及勤休即為違憲，何況外勤消防人員之勤一休一是以全時值班費後隔日再休一，以補償前一日超時工作對健康付出之負擔，但本機關卻提供0元之超時工作費用由隔日8小時休息交換，深夜備勤只提供2小時值班費，相較於外勤消防人員，本機關明顯強佔值班人員便宜違反憲法18條及22條對工作之保障權及健康權。……本申訴案件所值班方式性質同於外勤消防人員業務之備勤業務，但外勤消防人員不論備勤或待命都是全值之加值班費，為何本機關只參照勤一休一，而無參照其超時加值補償及維護健康權部分，反而剝奪原有實施已久且值班人員無怨懟又無違憲之值班制度。3.大法官釋字785號全文從未提到健康權必須連續休息8小時之作法……就本申訴人原先未改變新制前之值班方式皆符合上開釋憲文之要求，已施行已久之領時薪90元並同意設置備勤室供睡眠超過5小時以上，待有任務再以值日轉值班方式簽報，兩相意願無所爭議，現制改法卻違反憲法保障之工作權及健康權。4.107.11.29司法院新聞稿：……若連續休息8小時以維健康權之引用出於一般法條或法規是不得牴觸本憲法解釋文。三、理由……案(二)綜觀前開4項事實所陳，原本申訴人之舊值班方式合於憲法並於機關施行已久，何以要強行調制使原值班薪資少於約1/3又違反憲法之方式?」等語(見復審卷第132-137頁)，經相對人以110年1月18日函復稱：「主旨：
臺端申訴本總臺依據大法官釋字第785號改制值班輪值方式，影響個人薪資損失及權益一案，復如說明，……說明三、超時值班(加班)係機關因應勤務需要，而指派同仁於上班時間外之延長工作時間，本總臺依公務人員保障法第23條規定，對輪值同仁予以補償，給予超時值(加)班費或補休，該補償非同仁每月俸給之範圍，係隨本總臺勤務需求情形及人力狀況而變動，且輪值班(值日)是按順序輪流，每個月份同仁排到的班表，平日和假日的比例不同，但以整年度來看，每個同仁應是差不多的，並無不公平現象。四、此外，本總臺就輪值同仁服勤時數之上限，做框架性規範，輪值同仁前已執勤(行政兼值班加值日)24小時後，隔日應予休息，落實大法官維護同仁健康權之意旨。至外勤消防人員之補償方式部分，因本總臺輪值人員並非如外勤消防人員之屬危勞勤務，各有勤務依據，尚無從援引比照。……」等語(見復審卷第106-107頁)，抗告人於原審111年4月11日言詞辯論期日亦陳明：110年1月18日函未針對抗告人想要訴求的差額給付而回復等語(見原審卷第320頁)。是可知，110年1月18日函係針對抗告人關於不服系爭方案之申訴所為復函，而依卷附抗告人復審書(見復審卷第143-158頁)、抗告人行政訴訟起訴補充(二)狀(見原審卷第325-327頁)及其於原審111年7月27日言詞辯論期日更正後訴之聲明第1項所示，其於原審提起行政救濟求為撤銷者雖及於110年1月18日函，惟觀諸抗告人上開申訴函、申訴書及109年12月30日函、110年1月18日函之內容，均無涉及「相對人應給付抗告人32,072元」或「相對人就抗告人之值班遭受差額給付案應作成補發給付差額之行政處分」類此意旨。縱如抗告人主張補足超勤值班費給付差額為其起訴目的，要求變更制度非為最終訴求(見原審卷第372頁)，然因關於請求相對人作成加(值)班費足額核給行政處分部分之訴求既非上開申訴書函之內容，亦不為該不服系爭方案之異議申訴所當然包含，自難認抗告人109年12月25日申訴函及補正後之申訴書陳請事項含有抗告人上揭訴之聲明第2項「相對人就抗告人之值班遭受差額給付案應作成補發給付差額之行政處分」部分。準此，足認抗告人於原審更正後訴之聲明第1項「復審決定及原處分(110年1月18日函及相對人109年12月8日核准之臺北裝修區臺新值班制度建議案收文案號：1095022450簽)均撤銷」與聲明第2項「相對人就抗告人之值班遭受差額給付案應作成補發給付差額之行政處分」，並非本於同一事由之請求，依上規定及說明，核屬二獨立之聲明，雖抗告人於原審嗣主張其訴訟類型係屬課予義務訴訟，亦不得因此即認抗告人原審111年7月27日言詞辯論期日訴之聲明第1項及第2項係屬單一之課予義務訴訟。至抗告人於111年7月27日言詞辯論期日為前開訴之聲明更正，其中追加之第1項聲明，核非屬舊法第229條第2項所定應適用簡易訴訟程序之事件，原審以原訴與之合併辯論，本應改依通常訴訟程序之規定，並裁定移送管轄之高等行政法院，惟當事人於原審對該程序誤用無異議，而就該訴訟有所聲明及陳述，已如上述，依舊法第236條之2第1項但書規定，該訴訟程序之瑕疵即已補正，本院自不得因而廢棄原裁定，附此指明。
㈣、抗告駁回部分：⒈行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列
各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件。」、第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」是公法爭議，在法律別無規定之情形，原則上雖得依行政訴訟法提起行政訴訟，惟仍須具該法規定之訴訟要件，若其起訴不備要件，又無法補正，行政法院即應以裁定駁回。又人民依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，其訴訟標的須係行政處分。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
⒉公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制
定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、第2條規定：「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」、第4條規定：「(第1項)公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。(第2項)公務人員提起之復審、再申訴事件，由公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱保訓會)審議決定。」、第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」、第61條規定：「(第1項)復審事件有下列各款情形之一者，應為不受理決定：……七、對不屬復審救濟範圍內之事項，提起復審者。(第3項)第一項第七款情形，如屬應提起申訴、再申訴事項，公務人員誤提復審者，保訓會應移轉申訴受理機關依申訴程序處理，並通知該公務人員，不得逕為不受理決定。」、第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」其92年5月28日修正理由謂：「修正第1項規定申訴之提起，須服務機關所為之管理措施及依有關工作條件所為之處置，影響於該公務人員之權益時，該公務人員始得就該個案提起申訴，至對抽象工作條件，則不得依本法提起救濟，而應依團體協商機制處理，以避免濫行申訴、再申訴。」、第78條規定：「申訴之提起，應於管理措施或有關工作條件之處置達到之次日起三十日內，向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起三十日內，向保訓會提起再申訴。前項之服務機關，以管理措施或有關工作條件之處置之權責處理機關為準。」、第81條第1項規定：「服務機關對申訴事件，應於收受申訴書之次日起三十日內，就請求事項詳備理由函復，必要時得延長二十日，並通知申訴人。逾期未函復，申訴人得逕提再申訴。」。
⒊本件抗告人不服臺北臺依修正後系爭規定所為109年12月7日
簽及所附系爭方案有關值班補償內容之調整，於109年12月25日向相對人提出申訴，經相對人以110年1月18日函(內文詳前)復後，抗告人仍不服，提起復審，已如上述。嗣經保訓會以110年2月17日函向抗告人闡明是否誤提復審(見復審卷第122-123頁)，抗告人表明核定加班費事項、核定值班(勤、日、夜)費、強制休假補助費核發均為行政處分，可直接提起復審，其並無誤提復審(見復審卷第120-121頁)，保訓會審認抗告人未具體指明不服之值班日期及相對人有何違法或不當之處，該會109年10月5日函附人事行政行為一覽表所載，有關復審救濟範圍所稱核定加班費、值班費、強制休假補助費核發，係指核定、核發相關費用本身而言，服務機關所為編排值班(勤、日、夜)表係屬管理措施，為再申訴救濟範圍，109年12月30日函及110年1月18日函均未對抗告人法律上之權利義務產生任何規制效果，非行政處分，抗告人對之提起復審，於法未合，而以110年4月27日110公審決字第136號復審決定不受理(見原審卷第50-54頁)。準此，抗告人前揭更正後訴之聲明第1項部分，自其聲明方式及救濟過程以觀，乃係對109年12月7日簽及所附系爭方案、110年1月18日函及復審決定提起撤銷訴訟，惟109年12月7日簽及所附系爭方案，核屬抽象之工作條件調整，業如前述，110年1月18日函為抗告人服務機關對申訴事件之復函，均未對抗告人產生設定、變更或廢棄其權利義務，或對權利義務為有拘束力確認之規制效力，依前說明既非行政處分，抗告人以之為標的訴請撤銷，顯然不符行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，此部分之起訴為不合法，且不能補正，原裁定予以駁回，並無違誤。抗告人以值班費、強制休假及補休之核定均為行政處分為由，指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，此部分之抗告，應予駁回。
㈤、關於廢棄部分：⒈行政訴訟法第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外
，仍適用通常訴訟程序之規定。」、舊法第125條規定：「(第1項)行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。(第2項)審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。(第3項)審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」、舊法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」、第189條第1項前段、第3項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。得心證之理由，應記明於判決。」、第209條第3項規定：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」是可知，行政訴訟採取職權調查原則，主要目的在於實質真實之發現，排除行政行為合法性審查受當事人行為牽制之可能，以確保國家行政權之合法行使，行政法院基於其職權調查義務，應就作成判決所須之必要事實，於可期待之能力範圍內，窮盡一切可能，以可期待且適當之方法，查明真相，縱令當事人就此事實並未主張，或未指出證明方法或未提出證據資料，法院仍應調查必要之證據。而構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果，基於前述職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守訴訟資料完整性及正確掌握之要求。所謂訴訟資料之完整性，乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未予審酌，亦未說明理由，即難謂適法。又遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使舊法第125條第3項規定之闡明權，苟有應闡明而未予闡明或闡明未臻正確者，亦難謂適法。
⒉按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以行政機關之給付
已經明確者為限，即得以該訴訟直接行使給付請求權時始可為之。苟人民依法所請求之金額，尚須經行政機關審核始得確定者，則不得以一般給付訴訟為請求，而應依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。上開2種訴訟類型均屬給付訴訟，僅其間存有「請求是否須先經行政機關審查作成行政處分」之差別(最高行政法院93年度判字第35號、94年度判字第605號、107年度判字第365號判決意旨參照)。又給付訴訟之提起，法律並未規定應經先行程序，亦無提起訴訟之期間限制，僅須其請求係公法上給付，且因行政機關不為給付致其權利受損害，即符合提起給付訴訟之要件。原裁定謂抗告人未就其適用新制輪值制度後所受給付差額部分向相對人提出申請給付差額，其以訴之聲明第2項提起課予義務訴訟，不合依法申請之要件部分，原審就何以為此須先依法提出申請之認定，並未記載其理由，復依行為時公務人員保障法第23條規定：「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」而系爭規定第8點規定：「費用申請：(一)本差勤資訊管理作業程序，將相關加班、值班、及差旅費……等項目一併納入行政申領程序，以資簡化各項申請流程，便利當事人及各案之承辦人申請與審核。請各申請當事人事先透過資訊系統申請核准之資料為準，按線上程序辦理費用請支。(二)各單位應於每月5日前，進行上個月系統費用清冊結報列印查核無誤後，循行政程序請支費用。(三)各項費用請支在未納入後端主計及出納系統進行全面無紙化作業前，其各項費用結報仍應上系統填報。而單據及費用申請表紙本請支費用，仍依照現行規定與程序。有關差旅費線上申請時，仍需透過紙本輸出陳核辦理，線上審核則授權由各一級單位主管核定辦理。另加班費用，附具申請資料併每月費用結報清冊辦理。」(見復審卷第61頁)，佐以證人即相對人人事室書記喬靖穎於原審111年2月14日言詞辯論期日結稱：在核銷值班費及值日費部分，都是在同仁當月份完整輪值後，人事室會在次月份統一核銷，並檢視同仁所屬單位有無值日轉值班之證據，再作加減，隔日補休部分可以同仁休假或一般加班時數換取，而將原本值班時數取回，抗告人110年期間申請補休時數，在值班費清冊都有記錄，值班作業係依據系爭規定，但各機場宵禁時間不同，故各單位關值班及值日之時段會有不同等語(見原審卷第211-212頁)，則相對人在一般情形下，於核發超勤補償費用前，形式上是否有對外作成發給金額若干之意思表示，抑或係依值班費清冊等資料逕自核撥入帳，尚非無疑，則此類超勤補償費用之給付是否牽涉行政處分之作成，實非無斟酌餘地。再者，原審111年2月14日言詞辯論期日曉諭抗告人訴之聲明變更部分，可參考本院110年度簡上字第54號判決主文，亦如上述，然相對人已陳明本院110年度簡上字第54號判決係針對法警之超勤補償，與臺北臺之輪值勤務內容不同，無從比附援引(見原審卷第234-236頁)，並陳稱一般加班費之性質及原因與依輪值班表輪值之值班(日)加班費全然不同(見原審卷第357-359頁)，則原審在未查明相對人就臺北臺輪值人員超勤補償部分，如以值班(日)費方式發給，究係如同一般加班費之申領流程(參原審卷第313-315頁之加班簽報單及一般加班費請領審核表)，須由值勤人員提出加班費申領始予核給，抑或由相對人權責單位依臺北臺各月份輪值班表，依實際核給之值班(日)時數(如復審卷第234頁之航電工作日記)及輪值人員之時薪(或每小時固定值日費)，統一造具值班費清冊或其他表冊資料陳核後發給，而該清冊或相關表冊資料須否由輪值人員簽章表示請領之意，抑或不經各輪值人員核章，由權責單位逕送陳核後主動發給之，相關規定及具體作業流程為何，此關乎抗告人請求給付應領值班費是否須先提出申請，經相對人作成准駁處分後，始得直接訴請給付之正確訴訟類型選擇，並為法院闡明權正確行使之依據。原審未查明相對人所屬輪值人員值班費是否須先依法提出申請，亦未究明本件與本院110年度簡上字第54號判決之基礎事實及相關規定是否契合，即有未盡闡明之責，自有未洽。抗告意旨指摘原裁定有誤，其理由雖與本院不同，惟原裁定此部分既非適法，抗告論旨求予廢棄，為有理由，且抗告人之請求是否有理由，事實仍有未明，應發交由管轄之地方行政訴訟庭詳為查明，更為適法裁判。
㈥、追加之訴駁回部分：⒈抗告乃當事人不服法院所為之裁定，向其上級審聲明不服之
救濟制度，故得為抗告之人及其聲明不服之範圍，均以下級審之裁定範圍為限(最高行政法院109年度裁字第1106號裁定參照)。又依舊法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，再準用同法第446條第1項規定及第463條復準用同法第257條規定，訴之變更或追加，除有該法第255條第1項第2款至第6款情形者外，非經他造同意，不得為之；不得行同種之訴訟程序者，不得為訴之變更或追加。且上開規定，依舊法第236條之2第4項規定，於簡易訴訟程序之抗告準用之。
⒉本件抗告人提起抗告，聲明請求廢棄原裁定，並裁定由本院
更為裁判外，另為追加聲明「⒈依下列聲明請求國家賠償，相對人應給付抗告人如下之金額，並依原審庭訊時所修改之利息為基準加計總額：⑴因相對人違法中止之值班平均每月短少21,894元自111年8月至112年5月(預計6月值班否則另外累計)共追加328,760元。⑵因相對人違法懲處記過所虧損年終獎金54,910元、績效獎金54,910元及家庭私和補償金100萬元共1,109,820元。⑶因無端受精神壓力及名譽受損須之求償各15萬元共30萬元。⒉撤銷相對人對抗告人救濟期間各項違法懲處並應作成回復抗告人名譽之行政處分。⒊恢復舊制或參考消防隊制度以回歸公務員一致性值班給付非參和勞務差別勞力密疏之危險加給探討，並撤銷隔日強制補休制度不致有違新修訂之公務人員保障法規定。⒋相對人因抗告人提出顯有疑義之行政處分於行政救濟審理中發動所有人力急於用盡懲處能事造成抗告人無端受害，應作成主管相當之懲處以維法義。」及增列考試院為相對人，並聲明「⒈撤銷考試院因溯及既往影響人民之權利、義務而未依法定程序訂定法律只由發布命令便更改組織及職系之命令。⒉考試院因違法失職發布命令造成基層公務員之傷害，應作成給付抗告人受到精神壓力、名譽受損須求償以撫慰藉及無端遭受記過懲處須回復名譽之行政處分。」另增列保訓會為相對人，並聲明「保訓會因抗告人復審後未盡詳實查察之責扭曲事實作成決定違法失職造成抗告人無端受害，應作成給付抗告人受到精神壓力、名譽受損須求償以撫慰藉及無端遭受記過懲處須回復名譽之行政處分。」核抗告人追加新訴及相對人考試院、保訓會部分，均非原裁定之審理範圍，依上規定及說明，自於法不合，應併予駁回。
六、據上論結，本件抗告一部有理由、一部無理由、追加之訴為不合法。依行政訴訟法施行法第22條第2項、舊法第236條之2第4項、第272條、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 31 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯法 官 劉正偉上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 112 年 10 月 31 日
書記官 黃品蓉