臺北高等行政法院判決111年度交上字第104號上 訴 人 王宜忠被上 訴 人 臺北市交通事件裁決所代 表 人 蘇福智上列當事人間因交通裁決事件，上訴人對於中華民國111年1月27日臺灣桃園地方法院110年度交字第375號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理 由
一、本件經過：上訴人駕駛其所有車號000-0000號自用小客車(下稱系爭汽車)，沿省道台66線公路由東向西行駛，於民國110年5月15日中午12時53分許，行經桃園市觀音區台66線公路1.08公里處與省道台15線平面相交之交岔路口(下稱系爭路口)，由台66線公路主線內側車道左轉彎，因有「快速公路未依標線」之情事，經桃園市政府警察局交通警察大隊(下稱舉發機關)以設置於系爭路口之固定式科學儀器取得證據資料後，依職權以110年5月28日桃警局交字第D81762675號舉發違反道路交通管理事件通知單予以舉發，並於110年6月17日送達上訴人。嗣上訴人於應到案日期前即110年6月21日向被上訴人提出申訴，經舉發機關查復違規屬實，被上訴人審認上訴人有「行駛快速公路未依標線指示行車」之違規，依裁處時道路交通管理處罰條例(下稱道交條例)第33條第1項第12款、第63條第1項等規定，以110年7月16日北市裁罰字第22-D81762675號違反道路交通管理事件裁決書(下稱原處分)，裁處上訴人罰鍰新臺幣(下同)3,000元，並記違規點數1點。上訴人收受原處分後不服，於110年8月12日訴請撤銷，經臺灣桃園地方法院(下稱原審)以111年1月27日110年度交字第375號行政訴訟判決(下稱原判決)駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決之記載。
三、上訴意旨略以：
㈠、系爭路口非屬快速公路：原審引據交通部公路總局第一區養護工程處中壢工務段110年11月1日一工壢段字第1100090055號函(下稱110年11月1日函)作為判決基礎，反證系爭路口所處台66線公路非屬合法設計的快速公路，因交通部「公路路線設計規範」為高速公路及快速公路交通管制規則(下稱管制規則)之特別法，應優先適用，而依「公路路線設計規範」及交通部「臺灣公路容量手冊」可得知，系爭路口所處台66線公路為二級路，設計速率為110公里/小時，依「公路路線設計規範」所定，二級路與台15線公路「應」設立體交岔，不能為平面交岔，且設計速率90公里/小時以上之道路僅可直行，不得設轉向車道，況系爭路口之最短應變視距、最短停車視距、最短超車視距都嚴重不足，不合「公路路線設計規範」，亦不合道路交通標誌標線號誌設置規則(下稱標線設置規則)第24條所定之安全停車視距要求，復未有任何各類交通管制設施輔助下，唯一在停止線前150公尺處設有測速點警告標示，反易生誤導、危害交通。而允許有限度之平面交岔，但須由特定管制方式駛出駛入，依相關工程技術規範解釋，道路速限80公里/小時及以上，車輛只可由匝道匯出入主線車道，此根本等同立體相交，系爭路口之台66線公路主線車道可左右轉匯出入，依「公路路線設計規範」定義即為無出入管制，故系爭路口所處路段現況為平面交岔，可以左轉及有左彎專用車道、左彎待轉區，復無出入管制，實為違法快速公路，不合快速公路之法定構成要件。況110年11月1日函已具法令解釋之效力，依「市區道路及附屬工程設計規範」所定，側車道係指設於立體交岔旁之平面道路，則110年11月1日函稱側車道時速為50公里/小時，屬一般省道，回函奧義已暗指系爭路口所處路段不合法，原審不察，竟作出相反之判決。系爭路口所處台66線公路是否為依規範設計而合法令之快速公路，為本件所有爭議之源頭，人民無奈受罰事小，因公路標誌標線號誌混用，混淆駕駛人的判斷，視距嚴重不足速限又太高，容易造成交通事故才是事大。
㈡、上訴人之行為無法可罰：原判決所引標線設置規則第188條第1項及第3項第1款之內容，不知為何與現行即110年1月29日修正之標線設置規則不同。又交通部「道路指示標線設置參考手冊」將道路分為高(快)速公路、一般公路、市區道路三類，快速公路之標線一律採用「高速公路交通工程手冊(標誌標線篇)」，一般公路則採用標線設置規則，台66號公路為首條改用新制標線之示範道路，全線標線與高速公路相同，而與一般公路部分刻意不同，顯見「高速公路交通工程手冊(標誌標線篇)」為快速公路標線設置之特別法，應優先適用，而「高速公路交通工程手冊(標誌標線篇)」3.1.1第8條指向線篇及表所定義之指向線為指示標線，系爭路口之直線箭頭既為指示標線，並無違規受罰之問題，且其特別排除左彎待轉區線於快速公路並無適用情境，與標線設置規則所定之直線箭頭，二者含義不同，況系爭路口停止線前100公尺之外側車道上有直線箭頭，內側車道上有左分岔箭頭，外側車道欲左轉車輛可打方向燈向左變換車道，內側車道欲直行則可向右變換到外側車道，再往前80及100公尺路面上各有右弧形箭頭，指示右邊有匝道，直行車輛可直接跨越右弧形箭頭繼續直行，難道不依箭頭行駛即為原判決所稱未依標線指示行車而以道交條例第33條處罰?被上訴人答辯中唯一有關上訴人行為之法令依據舉證只有違反道路交通安全規則(下稱道交規則)第102條，但原判決隻字未提，是消滅舉證？被上訴人及原判決描述本件客觀事實是「多車道左轉彎，不先駛入內側車道」，而非「未依標線指示行車」，但因道交規則第102條及道交條例第48條並不適用快速公路，被上訴人硬套道交條例第33條「未依標線指示行車」裁罰，又產生要件不合而引發爭議，原判決抹去對行政機關自舉但不利之法令舉證，自行改寫成對人民不利之描述，而在標線上作文章，有先定罪，再找法條，再描述行為之嫌，引發人民司法不中立之誤解。再者，侵犯人民權益的法令應採負面表列原則，法有禁止之行為才能處罰，違反道路交通管理事件統一裁罰基準表(下稱裁罰基準表)至今歷經32次修訂，頻繁增修下，早已包含所有違反道路交通管理事件之行為，沒有列進裁罰基準表的行為就不應處罰，本案貌似違規，但在現行法令完備下，既無契合的法令，即不符處罰要件，所以裁罰基準表未明文規範，上訴人之行為並不在裁罰基準表內，理應不罰。法院於撤銷訴訟應只審視行政機關所舉之證據與自證的法令依據，若有不相契合或引用法令不當，就應作成撤銷判決。原審刻意忽略行政機關自舉之不當法令，還替行政機關找法令，強要撤銷弱勢人民之所訴，反向操作易引起法院與行政機關聯手損害人民權益之誤解。又上訴人所駕駛的是小客車，並非載重貨車、大客車，亦無進出收費站、地磅，不可能同時違反管制規則第24條、第24條之1規定，還因此被罰款及記點。原判決引用裁罰基準表第33條第1項第12款之備註條文，有「同時」違反管制規則第24條、第24之1的情節應記違規1點，並稱「其處罰效果應記違規點1點之明文規定而已，並非原告所述其違規行為之類型，並無法律規定」等語，但裁罰基準表既有明文規定，卻稱只是「而已」，不用理會?行為非此類型也要罰?裁罰基準表為法令依據，不論有寫沒寫都要罰，顯然理由矛盾。又引管制規則第8條第1項第1款規定，更是理由矛盾，不但無法證明上訴人「未依標線行駛」是違規，反證其行為：欲左轉車輛應不依標線(直行箭頭)向左轉換車道才是對的，因該款規定小型車要行駛在外側車道。上訴人所引用之各種工程技術規範、施行細則、裁罰基準表均係特別法，原判決所引多為普通法，基於特別法優於普通法，且負面表列原則，上訴人並無誤解法條。
㈢、採證照片之取得不合法：110年12月22日修正施行之道交條例第7條之2第1項第7款經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規，限縮到「前項第7款之科學儀器屬應經定期檢定合格之法定度量衡器」，其所指之法定度量衡器，依度量衡法施行細則第2條第1項第8款規定，目前只有雷達測速儀、雷射測速儀、感應線圈測速儀及區間平均速率裝置4種，依行政罰所採之從新從輕原則，應適用最有利於受處罰者之規定，若行政救濟程序進行中，行政法院即應依有利行為人之新法為裁判，是上開修正後之道交條例規定最有利於行為人，且原審既採用修正後之道交條例第7條之2第3項，本件自應一併適用修正後同條第2項規定，而依修正後之法令，行為時114號照相點之科學儀器並非定期檢定合格之法定度量衡器，是經此照相點取得之證據無證據力，因而原處分無效。又各種交通違規於執法點一定距離前，先設明顯警告標示才科技執法的行政慣例已執行多年，並成為全民共識，此非侷限於取締測速，而是全部的交通執法，此種全國標準一致的行政行為，人民對此早有期待權與既有權的認知，也是一種國家對人民的信賴保護原則，不論有無明確法令，都應於法定距離前全面且已全面設置警告標示，非如原判決所稱僅有測速取締才要依法設警告標示。行為時114號照相點之警告標示設置位置距交通違規行為發生地點僅約150公尺，不符合300公尺至1,000公尺間之法定要件，已屬違法設置之固定科學儀器，不能取締超速反而可以順便監控民眾的行為，其設置及儀器本身均不合法，拍到的影像當然無證據力。系爭路口之照相點及器材為舉發機關110年5月時設置公告「110年桃園市政府警察局交通警察大隊固定式闖紅燈、測速、取締違規跨越槽化線及區間平均速率照相設置地點」編號114號照相點，該編號照相點及器材之法源依據為道交條例第7條之2第7款之科學儀器，應採固定式，並定期於網站公布其設置地點，與依桃園市監視錄影系統設置管理自治條例設置之路口監視器，法源、形式、管理使用法規、主管單位、用途、檢驗校驗規定均不同，不可混為一談。被上訴人既未主張，原審亦未經職權調查，即認定該114號照相點係路口監視器，是製造舉證？本件主要爭議點之一就是逕行舉發的程序不合法，原判決是否為行政機關滅證、造證、找法令?原判決認為交通警察依固定式相機開立罰單僅公告設置地點即可，不限於公告的功能事項，然行政機關之公告已明白列舉4個項目，此即個人資料保護法第15條、第16條及警察職權行使法第17條所定蒐集個人資料須與蒐集特定目的相符之「特定目的」，依特別法優於普通法原則，該公告已屬特別法令，行政機關應遵守之，原判決上開理由已違反行政程序法第5條之法律明確性與行政行為明確性、第7條比例原則、第8條誠信原則與信賴保護原則、第10條裁量禁止濫用原則及相關行政程序法規定，亦違反個人資料保護法第15條、第16條及警察職權行使法第17條。上開114號照相點是道交條例之固定式科學儀器，不是自治條例之路口監視器，原判決認為利用路口監視器錄影畫面能提供警方舉發交通違規事件之最節省人力、物力之正確證據資料，不僅違法，甚至違憲，也不符合道交條例第7條之2逕行舉發之要件。縱認114號照相點是路口監視器，依路口監視器管理之特別法即桃園市監視錄影系統調閱複製管理要點第5條第1項第2款、桃園市政府警察局天羅地網監視錄影系統管理作業要點第4條第1項第2款規定，只有偵辦刑事案件、釐清交通事故責任及其他為民服務事項才得調閱。路口監視器合法用途僅限於違反刑法之犯罪行為，始允許治安警察調閱監視器的拍攝內容，交通違規並非犯罪，在無交通事故須釐清責任時，交通警察無權調閱監視器錄影內容，更不得開立逕行舉發的交通違規罰單。原判決認為事先用路口監視器開立交通違規罰單可釐清(未發生)交通事故責任，邏輯不清，倒果為因，理由矛盾，錯用法令，將法治國倒退到監控全民的警察國家。依憲法第23條、警察職權行使法第10條、個人資料保護法第15、16條、行政程序法第7條、上開自治條例第1、10、15條、桃園市監視錄影系統調閱複製管理要點第5條、桃園市政府警察局天羅地網監視錄影系統管理作業要點第4條等規定及司法實務見解，均不支持以縣市自治條例設置的路口監視器開立逕行舉發的交通違規罰單。從行政機關設置公告標題由「110年桃園市政府警察局交通警察大隊固定式闖紅燈、測速、取締違規跨越槽化線及區間平均速率照相設置地點」改成「111年桃園市政府警察局交通警察大隊科技執法設備設置地點」，並取消台66線公路上原本設置的6個固定式測速相機(警告牌距離不足及非法定度量衡器)，台66線公路上只有1個新編號121號是符合新法令的科技執法設備，且功能只有取締闖紅燈，另有2處符合法定度量衡器的區間測速，上訴人訴狀中之理由，在立法與行政層面幾乎全部驗證為真，卻在司法層面上所有主張及所訴全被駁回，原判決悖於現實，倍感諷刺。
㈣、無故意過失且情節輕微：系爭路口台66線公路地面上之指向標線是指示標線，不是禁制標線，縱屬禁制標線，依行政罰法第7條第1項規定，行為非出於故意或過失者，不予處罰，且上訴人之行為亦屬免予舉發，因系爭路口為交通管制變換之處，且系爭路口停車線往東至150公尺非直線車道，又因管制設施不明確(設施不全、違法設置、設施與法令矛盾等如上述)，駕駛人無法提早看到路口號誌及地面標線，變換車道的駕駛人必然違規，並非得已，更非故意，當屬「未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者」，即本件有違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則(下稱裁處細則)第12條第1項第7、8、15款所定之情形。裁處細則與停止適用之內政部警政署交通違規稽查與輕微違規勸導作業注意事項，內容幾乎相同，我國法令多如牛毛，行政法院本應為案件引用最適當的法條以作成判決，而非舉已停止適用的法令而判上訴人敗訴等語。並聲明：原判決廢棄及原處分撤銷。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予補充論述於下：
㈠、快速公路公告非本件審理範圍：⒈112年5月3日修正公布前之道交條例第33條規定：「(第1項)
汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰：……。(第6項)第一項之管制規則，由交通部會同內政部定之。
」交通部據此授權會銜內政部訂定發布管制規則第2條規定：「(第1項)本規則所用名詞，釋義如下：……二、快速公路：指除高速公路外，其出入口完全或部分控制，中央分隔雙向行駛，並得與主、次要道路立體相交或平面相交，專供汽車行駛之公路。……(第2項)前項第一款、第二款之高速公路及快速公路，由中央公路主管機關公告之。(第4項)快速公路與主、次要道路平面相交之路口，行駛、通過主、次要道路之車輛及在行人穿越道通過之人員，不受本規則規範。」(104年6月30日修正公布前同條項則規定：「(第1項)本規則所用名詞，釋義如下：……二、快速公路：指除高速公路外，其出入口完全或部分控制，中央分隔雙向行駛，除起迄點外，並與主要道路立體相交、次要道路得平面相交，專供汽車行駛之公路。……(第2項)前項第一款、第二款之高速公路及快速公路，由中央公路主管機關公告之。(第4項)快速公路與次要道路平面相交之路口，行駛通過次要道路之車輛，不受本規則規範。」其修正理由謂：「一、為符合實際狀況並與公路路線設計規範定義一致性，爰修正第1項第2款快速公路釋義。二、配合第1項第2款釋義修正，第4項酌作文字調整。」)、公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；……」是可知，中央公路主管機關依管制規則第2條第2項規定作成特定道路為快速公路之公告，其規制係以設定某道路為快速公路，而有道交條例第33條及管制規則相關規定之適用為目的，乃屬具有法律拘束力之意思表示，且依一般性之特徵可得確定受規制之相對人(即行經該快速公路之用路人)，為行政程序法第92條第2項前段所稱之一般處分，仍屬行政處分。
⒉行政處分對外表示，使生外部效力，其目的不僅在使相對人
知悉處分內容，尚使相對人有提出救濟之可能，而依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之對外表示，得以公告代替送達，除處分另訂不同日期者外，自公告日起發生效力，縱該處分未告知救濟期間，此乃依行政程序法第98條第3項規定處理之情形，不影響行政處分之效力。
又行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是以，一般處分經公告而生效後，如未遭撤銷、廢止，亦未因其他事由而失其效力，其效力繼續存在，是為行政處分之存續力。有效之行政處分在法律上所直接形成之效果，基於機關權限分配秩序之尊重或憲法權力分立之要求，應為其他對該處分未有撤銷權之行政機關或法院所承認及尊重，此一處分所決定之內容，以之為既存之構成要件，作為決定之基礎，稱之為構成要件效力。從而，有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分(後行政處分)之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，則當後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性僅得由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之(參見最高行政法院110年度上字第100號判決意旨)。
⒊查中央公路主管機關交通部業以103年10月13日交路字第1038
6005511號公告(下稱103年10月13日公告)「省道快速公路通車路段範圍表」，其中包含「路線編號：台66線、公路名稱：東西向快速公路觀音大溪線、路段：觀音交流道~大溪端0K+000~27K+205、不包括側車道」(見本院卷第91-93頁)。則本件程序標的即被上訴人所作成之原處分，既以交通部103年10月13日公告系爭路口所處之省道台66線公路屬快速公路為其前提處分，而103年10月13日公告關於設定省道台66線公路(不包括側車道)為快速公路部分，既非本件訴訟之訴訟對象，本院不得審查該公告之合法性，且該公告在形式上並無令任何人一望即可知悉之重大明顯瑕疵，亦無其他法定之無效事由，在未撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，具有構成要件效力，不容上訴人於本件訴訟爭執此設定系爭路口所處台66線公路為快速公路之規制效力，就業經設定為快速公路之省道台66線公路(不包括側車道)，上訴人所稱該公路之設計，違反公路路線設計規範，不符合快速公路之法定構成要件等節，依上開規定及說明，仍不足採為有利上訴人之認定，其執以指摘原處分違誤，自無可採。
㈡、被上訴人作成原處分於法有據：⒈行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時
之法律或自治條例有明文規定者為限。」乃以無法律即無處罰，為法治國家基本原則之一，對於違反行政法上義務之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會、個人重要法益等科以刑罰之行為，情節相對較為輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定原則，並無不同。又道交條例第1條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」、第2條規定：「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」、第3條第2款、第6款規定：「本條例用詞，定義如下：二、車道：指以劃分島、護欄或標線劃定道路之部分，及其他供車輛行駛之道路。六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」、第4條規定：「(第1項)道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。(第2項)駕駛人駕駛車輛、大眾捷運系統車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。(第3項)前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」、112年5月3日修正公布前第33條第1項第12款規定：「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰：十二、未依標誌、標線、號誌指示行車。」、第63條第1項第1款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第三十三條第一項、……情形之一者，各記違規點數一點。」、第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」。
⒉交通部會銜內政部依道交條例第4條第3項之授權訂定發布標
線設置規則第3條第2款規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：二、標線：以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」、第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」、第146條規定：「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」、第147條第1款、第3款規定：「標線依其劃設方式分為左列四類：一、縱向標線：依遵循路線或行車方向劃設者。三、輔助標線：不依縱向或橫向，而依其他方式劃設者。」、第148條第2款、第3款規定：「標線依其功能分類如左：二、禁制標線：用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。三、指示標線：用以指示車道、行車方向、路面邊緣、左彎待轉區、行人穿越道等，期使車輛駕駛人及行人瞭解進行方向及路線。」、第164條第1項第1款第3目規定：「禁制標線區分如下：一、縱向標線：(三)禁止變換車道線。」、第167條第1項、第2項規定：「禁止變換車道線，用以禁止行車變換車道。設於交通特別繁雜而同向具有多車道之橋樑、隧道、彎道、坡道、接近交岔路口或其他認為有必要之路段，……。本標線分雙邊禁止變換車道線及單邊禁止變換車道線兩種。雙邊禁止變換車道線，為雙白實線，其線型尺寸與分向限制線同；單邊禁止變換車道線，為白實線配合白虛線，虛線與實線間隔一○公分，在實線一面之車輛禁止變換車道，在虛線一面之車輛允許變換車道。……」、第180條第1項第3款第1目規定：「指示標線區分如下：三、輔助標線：(一)指向線。」、第188條規定：「(第1項)指向線，用以指示車輛行駛方向。以白色箭頭劃設於車道上。本標線設於交岔路口方向專用車道上與禁止變換車道線配合使用時，車輛須循序前進，並於進入交岔路口後遵照所指方向行駛。(第2項)本標線之式樣，依其目的規定如下：一、指示直行：直線箭頭。二、指示轉彎：弧形箭頭。三、指示直行與轉彎：直線與弧形合併之分岔箭頭。……」、第234條規定：「標誌、標線、號誌之體形、顏色、大小、圖案、字體、反光、照明及設置位置等之設計，均應依本規則之規定。如因特殊需要必需增減或變更者，應先報請交通部會同內政部核定後公告實施。」就道路標線之設置、功能、劃設方式、外觀式樣等為規範，核屬有關道路交通標線之指示、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項為細節性、技術性規範，符合道交條例第4條第3項規定授權之目的、內容及範圍，並未違反法律保留原則，且上開標線設置規則相關規定於快速公路亦有其適用，此觀道交條例就快速公路之交通標誌、標線、號誌設置等並未另設特別規定，而標線設置規則第55條之2第2項、第89條第2項、第187條就快速公路之標誌、標線亦設有規定即明，自得援以為違反道交條例及管制規則之裁罰依據。
⒊交通部會銜內政部訂定發布之管制規則第2條第1項規定：「
本規則所用名詞，釋義如下：……三、主線車道︰指車道中可供汽車直駛之車道。四、外側車道︰指主線車道中之最右側車道。五、內側車道︰指主線車道中之最左側車道。……」、第3條規定：「高速公路及快速公路管理機關，屬國道部分為交通部高速公路局，屬省道部分為交通部公路總局。」、第8條第1項規定：「汽車行駛高速公路及快速公路，其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨時或可移動標誌指示或交通勤務警察指揮外，應依設置之交通標誌、標線或號誌之規定，無設置者，應依下列規定︰一、在高速公路最高速限每小時九十公里以上之路段，行駛速率低於每小時八十公里之較慢速小型車，或在快速公路最高速限每小時八十公里以上之路段，行駛速率低於每小時七十公里之較慢速小型車，應行駛於外側車道，並得暫時利用緊臨外側車道之車道超越前車。……」上開管制規則係依據道交條例第33條第6項授權而訂定，經核未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被上訴人採為執法之依據。又交通部會銜內政部依112年5月3日修正公布前道交條例第92條第4項之授權訂定發布裁處細則第2條第1項、第2項規定：「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表。」而110年5月31日修正發布，並自同年6月1日施行之裁罰基準表規定「違反事件：行駛高、快速公路未依標誌、標線、號誌指示行車。法條依據(道交條例)：第33條第1項第12款。統一裁罰基準：期限內繳納或到案聽候裁決者：3,000元」，此係交通部暨內政部為協助下級機關裁量權之行使而會銜制訂，係依違規車輛受舉發人到案期日等不同，訂定相對應的處罰額度之裁量基準，以落實個案之正義，使裁罰手段符合比例原則，核未逾越前揭道交條例第92條第4項授權裁量之範圍，自得援以為裁罰準據。
⒋本件上訴人駕駛系爭汽車，於110年5月15日中午12時53分許
，沿省道台66線快速公路由東向西行駛至系爭路口，並由劃設有直行指向線與雙邊禁止變換車道線之主線內側車道左轉彎，經舉發機關以科學儀器取得違規採證照片，證明其未依標線指示行車而予舉發，上訴人於應到案日期前向被上訴人提出申訴等情，為原審所確定之事實，核與卷內資料相符，未違反證據法則，自得採為本件裁判之基礎。依上規定，佐以違規採證照片及空照圖所示(見原審卷第26、27頁、本院卷第47頁)，省道台66線快速公路於系爭路口東側停止線往東約50公尺之範圍內劃設有西行3車道，其中行向左側車道設有左轉彎指向線，右2車道均劃設直行指向線，為主線車道，各車道間則連貫劃設雙邊禁止變換車道線，而系爭汽車面對系爭路口行車管制號誌與圓形紅燈同亮之左轉箭頭綠燈時，自台66線快速公路主線內側車道依箭頭綠燈之指示左轉彎行進，原審認定上訴人於前揭時、地行駛快速公路未依標線指示行車，自屬有據，茲因已合致道交條例第33條第1項第12款、管制規則第8條第1項前段、標線設置規則第188條第1項、第2項第1款所定之要件，被上訴人以原處分據以裁罰，於法有據，原判決據以駁回上訴人在原審之訴，於法尚無違誤。至原判決關於標線設置規則第188條規定，雖誤載為110年1月29日修正公布前之同條第1項、第3項第1款規定，惟不影響本件判決之結論。
⒌按直線箭頭之直行指向線如設於交岔路口車道上，並與禁止
變換車道線配合使用時，該車道上之車輛須直行前進，並於進入交岔路口後，仍應遵照直行之指示方向行駛，不得有轉彎、迴車等行為，此乃標線設置規則第188條第1項、第2項第1款所明定，而上訴人所執系爭路口停止線前100公尺之車道上有直線箭頭、左分岔箭頭，外側車道欲左轉可向左變換車道，內側車道欲直行可向右變換車道，再往前路面上有右弧形箭頭，指示右邊有匝道，直行車輛可直接跨越右弧形箭頭繼續直行等情，核非屬標線設置規則第188條第1項、第2項第1款所定之情形，自難援相比擬，強予附合。又原判決係引用管制規則第8條第1項前段規定，並未論及同條項第1款規定，上訴人據此指摘原判決理由矛盾，容有誤會。又我國行政訴訟之審理係採職權調查原則，所謂之舉證責任係客觀舉證責任，乃指經行政法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，其有將事實不明轉化為終局法律效果及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能，是客觀舉證責任之產生前提為事實不明，並不及法律之適用。在撤銷訴訟，行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院自應依職權查明為裁判基礎之事實關係及所應適用之法律規定，不受當事人主張之拘束。上訴人主張法院於撤銷訴訟應只審視行政機關所舉之證據與自證的法令依據，若有不相契合或引用法令不當就應撤銷，原判決抹去對行政機關自舉但不利之道交規則第102條及道交條例第48條法令舉證，替行政機關找法令，自行改寫成對人民不利之描述，而在標線上作文章，有先定罪，再找法條，再描述行為之嫌云云，亦有誤會。又上訴人駕車行駛快速公路未依標線指示行車之行為所該當者，為裁罰時道交條例第33條第1項第12款、管制規則第8條第1項前段、標線設置規則第188條第1項、第2項第1款規定之構成要件，而裁處細則及裁罰基準表僅係就違反道交條例之法律效果應如何選擇、決定之裁量因素等事項為規定，此觀上開道交條例第92條第4項規定甚明，又前揭裁罰基準表係規定「違反事件：行駛高、快速公路未依標誌、標線、號誌指示行車。法條依據(道交條例)：第33條第1項第12款。統一裁罰基準：期限內繳納或到案聽候裁決者：3,000元」，至備註欄所載係相關違規行為態樣之例示及法定效果說明，僅具提醒裁決機關之作用，並無規範效力。原判決理由所載：裁罰基準表中關於道交條例第33條第1項第12款之規定之「備註」欄內雖記載：「一、高速公路及快速公路交通管制規則第24條、第24條之1等規定。二、應記違規點數1點。」等語，亦僅是貨車、客貨兩用車、聯結車及大客車之駕駛人於違反道交條例第33條第1項第12款之規定時，若同時違反管制規則第24條、第24條之1等規定，其處罰效果應記違規點1點之明文規定而已等語，固有未適，仍不影響本件判決之結論。上訴人主張裁罰基準表於頻繁增修下，早已包含所有違反道路交通管理事件之行為，沒有列進裁罰基準表的行為就不應處罰，上訴人之行為既不在裁罰基準表內，理應不罰，原判決引用裁罰基準表為法令依據，不論有寫沒寫都要罰，顯然理由矛盾云云，尚有誤解。至上訴人主張交通部「道路指示標線設置參考手冊」及「高速公路交通工程手冊(標誌標線篇)」為標線設置規則於快速公路標線設置之特別法，裁罰基準表亦屬特別法，均應優先適用云云，純屬其一己主觀之歧異見解，洵無可取。
㈢、原處分以職權舉發仍適法有據：⒈行為時道交條例第7條之2規定：「(第1項)汽車駕駛人之行為
有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：……七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。
(第2項)前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：……九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。……(第3項)對於前項第九款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於一百公尺至三百公尺間，於高速公路、快速公路應於三百公尺至一千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。……」同條項於110年12月22日修正公布為：「(第1項)汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：……七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。(第2項)前項第七款之科學儀器屬應經定期檢定合格之法定度量衡器，其取得違規證據資料之地點或路段，應定期於網站公布。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：……二、有第三十三條第一項至第三項及第九十二條第二項之行為。……九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。……(第3項)對於前項第九款之取締執法路段，在一般道路應於一百公尺至三百公尺前，在高速公路、快速公路應於三百公尺至一千公尺前，設置測速取締標誌。……」、裁處細則第6條規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」、第10條規定：「交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對於違反道路交通管理事件之稽查，應認真執行；……。前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：一、當場舉發：違反本條例行為經攔停之舉發。二、逕行舉發：依本條例第七條之二規定之舉發。三、職權舉發：依第六條第二項規定之舉發。四、肇事舉發：發生道路交通事故，肇事原因或肇事責任不明，經分析研判或鑑定後，確認有違反本條例行為之舉發。五、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第七條之一規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。」其104年8月14日修正理由謂：「一、新增第二項。二、本條例第92條第4項規定，本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。惟現行本細則並無對職權舉發、肇事舉發、民眾檢舉舉發等舉發方式之規定，致部分行政法院法官認為違反道交條例之舉發方式僅有當場舉發與逕行舉發二類，對於其他舉發方式(如交通事故經分析研判或鑑定後發現違規)之舉發，以程序不完備為由撤銷免罰。三、為使公路主管及警察機關對違反本條例行為稽查時，其舉發方式及法令依據能更趨周延，爰於本細則明定各種舉發方式及法令依據，俾使公路主管機關及警察機關執行舉發時能明確遵循。」、第11條第1項第2款規定：「行為人有本條例之情形者，應填製舉發違反道路交通管理事件通知單，並於被通知人欄予以勾記，其通知聯依下列規定辦理：二、非當場舉發案件或受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人，舉發機關應另行送達之。」上開裁處細則規定係交通部會銜內政部依112年5月3日修正公布前道交條例第92條第4項之授權訂定，核未逾越母法授權意旨與範圍，自得適用。
⒉所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規
情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，道交條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依道交條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依道交條例受公平之處理裁決，始符道交條例之規範目的。道交條例第92條第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故裁處細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違道交條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。又觀諸道交條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依道交條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦與道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認道交條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為。再查，依道交條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸裁處細則補充，故與其認為道交條例第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為「逕行舉發」之法定要件。且如認公路主管機關及警察機關依道交條例第7條之1規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依道交條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成道交條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以道交條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的。且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以道交條例所定違規行為人為被舉發人。惟道交條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依道交條例第85條規定處理。惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故道交條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時裁處細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於道交條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知道交條例第7條之2乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如道交條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故裁處細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與道交條例尚無牴觸，亦符合道交條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用(最高行政法院104年度判字第558號判決意旨可參)。
⒊基上可知，舉發之功能係對違法行為之告發，而非用以規範
行政法上義務或作為行政罰之依據，其僅係交通違規裁決前之行政程序，而非處罰之構成要件，是道交條例第7條之2規定之修正，非屬交通違規處罰要件之實體法規變更，原則上自其施行之日起，即有適用，而無行政罰法第5條所定從新從輕原則之適用。又警察機關就查獲之交通違規行為，既有舉發之權限，且警察機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式。從而，系爭路口之照相設備係採固定式設置之科學儀器，縱如上訴人所稱舉發機關業於網站以「110年桃園市政府警察局交通警察大隊固定式闖紅燈、測速、取締違規跨越槽化線及區間平均速率照相設置地點」公布之，故其得逕行舉發之交通違規行為態樣僅限於所公布者，本件取締之違規行為態樣不合行為時道交條例第7條之2所定之逕行舉發要件，然舉發機關本於職權以科學儀器取得證據資料，並確認上訴人前開交通違規行為後，其所為之舉發，核係裁處細則第6條第2項、第10條第2項第3款所定之職權舉發，復依同細則第11條第1項第2款規定送達上訴人，並於裁決前給予上訴人陳述之機會，則被上訴人據此作成原處分，仍適法有據，無須撤銷。上訴人主張依行政罰之從新從輕原則，應適用最有利於受處罰者之規定，而依修正後道交條例第7條之2第2項規定，本件違規採證照片所由生之科學儀器既非法定度量衡器，該照片即無證據力，且舉發機關上開公告已明列4個項目，屬特別法令，應優先適用，又各種交通違規於執法點一定距離前，先設明顯警告標示才科技執法的行政慣例已執行多年，並為全民共識，此不限於取締測速，不論有無法令，都應於法定距離前全面設置警告標示云云，無非以其主觀上歧異法律見解為爭執，無足援為對上訴人有利之認定。
㈣、舉發機關予以舉發無裁量瑕疵：⒈關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法
院僅能審查行政機關之決定是否合法，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」之規定，即本此意旨。因此，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁量權，而有濫用權力之情形。換言之，行政法院審理裁量處分之撤銷訴訟，於判斷其作成行政處分是否有濫用權力時，非取代行政機關行使裁量，而應就行政機關作成裁量之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。而裁處細則第12條第1項規定：「行為人有下列情形之一，而未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者，交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員得對其施以勸導，免予舉發：……七、駕駛汽車因交通管制設施設置不明確或受他物遮蔽，致違反該設施之指示。八、駕駛汽車在交通管制設施變換之處所，致無法即時依變換後之設施指示行駛。……十五、因客觀具體事實，致違反本條例規定係出於不得已之行為。……」是行為人須符合該項規定所列上開各款情形之一，並同時符合「未嚴重危害交通安全、秩序」且「情節輕微」而「以不舉發為適當」等要件，亦即該項規定所列舉上開「得免予舉發」之違規情節，原即屬違反行政法上義務之行為，僅是法規考量各該違規情節較輕，而賦予交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員依據個案違規事實，考量違規行為對於交通安全、秩序之危害程度，有無發生交通事故及其情節是否輕微等情，裁量是否以勸導代替取締，不能據此即謂上開規定已修正法定處罰標準，而謂在該情節輕微範圍內之行為均非屬違規行為，此應先予辨明。
⒉裁處細則第12條第3項第1款規定：「執行前二項之勸導，依
下列規定辦理：一、應先斟酌個案事實、違反情節及行為人之陳述，是否符合前項得施以勸導之規定。」足見法規已賦予交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，依個案事實、違反情節及行為人之陳述等具體狀況，予以裁量決定是否就違規行為加以舉發之權限。從而，交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員自可依個案情狀行使裁量權，而決定勸導或予以舉發。且所謂「情節輕微者」是否不予處罰而予以糾正或勸導，應屬交通稽查執行機關裁量職權範圍，除行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論外，行政法院原則上應尊重行政機關之裁量決定而作有限度之司法審查。本件舉發機關依職權查認上訴人有「快速公路未依標線」之交通違規事實而予舉發，其舉發之手段合法、正當，並符合保持快速公路之行車順暢，維護交通秩序與安全之行政目的，尚無任何積極證據足以證明舉發機關之裁量有何違法之處。被上訴人經舉發機關查復違規屬實，審酌上訴人違規情形不合裁處細則第12條第1項各款所定事由，且未有何特殊情狀宜免除對上訴人裁罰，依裁處時道交條例第33條第1項第12款、第63條第1項第1款等規定，以原處分裁處上訴人，乃適法有據，且所處罰鍰3,000元，已屬法定最低罰額，本件亦無因個別案情依道交條例、行政罰法等規定，另有應審酌事項或依法應加重或減輕事由，核無何裁量瑕疵或違反比例原則等情事，於法自無不合。上訴人主張其行為符合裁處細則第12條第1項第7、8、15款所定之情形，應屬免予舉發云云，無足憑採。
五、綜上，原判決維持原處分之結論，並無不合。上訴論旨泛執前詞求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元(上訴裁判費)自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
七、結論，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 5 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 劉正偉上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 5 月 24 日
書記官 鄭聚恩