臺北高等行政法院判決
111年度交上字第11號上 訴 人 徐小萍被 上訴人 交通部公路總局臺北區監理所代 表 人 梁郭國（所長）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年12月10日臺灣花蓮地方法院110年度交字第40號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決就附表所示原處分1關於駕駛執照逾民國110年8月25日不繳送者，自110年8月26日起吊扣駕駛執照12個月，並限於110年9月9日前繳送；110年9月9日前未繳送駕駛執照者，自110年9月10日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照部分及該部分訴訟費用均廢棄，發回臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用新臺幣375元由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有車牌000-0000號自用小客車（下稱系爭汽車）於110年4月23日上午5時許行經花蓮市國聯五路與國聯四路口、國盛一街157號前、國興五街與國興六街口、國興六街與中山路601巷口、中山路601巷與中山路口，因有「汽車駕駛人不依規定使用燈光（右轉未使用方向燈）」的違規，經巡邏員警開啟警示燈並鳴笛廣播示意停車後，系爭汽車拒絕接受稽查並加速逃逸，員警持續跟追，並認為過程中系爭車輛依序有「違反處罰條例之行為，不聽勤務人員制止」、「汽車駕駛人不依規定使用燈光者（右轉未使用方向燈）」、「汽車駕駛人不依規定使用燈光者（右轉未使用方向燈）」、「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口紅燈右轉行為」等違規，於是依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第42條、第53條第2項及第60條第1項規定，分別以掌電字第P1PA80324號、花警交字第P11545810號至第P11545813號舉發違反道路交通管理事件通知單逕行舉發，並均於110年5月18日送達。上訴人不服舉發，於110年7月26日申請開立裁決書，被上訴人開立如附表所示5件裁決書（以下分別簡稱原處分1至原處分5，並合稱原處分）。上訴人不服原處分，提起行政訴訟，經臺灣花蓮地方法院（下稱原審法院）110年度交字第40號行政訴訟判決撤銷原處分2至原處分4，並駁回其餘之訴（下稱原判決）。上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審的答辯及聲明、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：㈠有關原處分1部分，員警開單依據是因有原處分2右轉未使用
方向燈，才有原處分1不服從稽查取締的構成。現原處分2既經確認有使用方向燈而撤銷，已無違規行為，應無道交條例第60條第1項規定的適用。又法官檢視警方行車紀錄器，發現警方多次以廣播呼喊車號000-0000，而非系爭汽車，攔停程序不符規定，不符合不服從稽查取締的要件。
㈡有關原處分5部分，依警方行車紀錄器49秒中山路附近，距離
拉大追不到（約1分鐘沒有看到車輛），2分時看到對向一輛白色車子，警方廣播其闖紅燈，警方追上去全程均看無車號，距離甚遠，警方於110年4月23日5時12分又開了一張紅燈右轉。當時在對向且路口極寬，警車先前已離開該車一段時間後發現白色車輛闖紅燈，且提供的相片無法辨識車號，如何認定系爭汽車違規。當時警方廣播該車闖紅燈，事後卻開立紅燈右轉，事實明顯不符。行車紀錄器提供時間全程約3分鐘，當日5時開立第1張紅單，5時12分開立第5張紅單，時間明顯不符。
㈢依內政部警政署交通違規稽查與輕微違規勸導作業注意事項
第3點「要求事項：一、違規事實認定應慎重，不可僅憑直覺或意氣用事……使違規人心服口服。」第4點規定以「非固定式」科學儀器採證取締違規項目所列11項違規樣態中不包含紅燈右轉。又行政程序法第111條第7款規定：行政處分有明顯重大的瑕疵者，無效。經檢視警方行車紀錄器，發現員警情緒激動，有意氣用事行為，事後警方僅憑直覺開立罰單，多有瑕疵，請法官明鑑，將其餘2件違規（應指原處分1及原處分5）撤銷免罰。
㈣聲明：⒈原判決廢棄。⒉原處分1及原處分5均撤銷。
四、本院的判斷：㈠上訴審理範圍限於原處分1及原處分5，不含原處分2至原處分
4：原判決就原處分2至原處分4已經撤銷，這是對上訴人為有利的裁判，上訴人就此部分已無上訴利益，被上訴人也沒有提起上訴，原審法院就此部分所為的裁判已經確定。上訴人上訴聲明雖未具體指明是撤銷原處分1及原處分5，但其僅就原處分1及原處分5部分表示不服的理由，故本院僅就原處分1及原處分5部分為上訴審理範圍，先予說明。㈡上訴人有原處分1及原處分5的違章事實，原判決就此部分所為認定，結論尚無違誤，再補充說明如下：
⒈道交條例第60條第1項規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車有違反
本條例之行為，經交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員制止時，不聽制止或拒絕停車接受稽查而逃逸者，除按各該條規定處罰外，處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並吊扣其駕駛執照6個月……。」其構成要件有二，一為汽車駕駛人駕駛汽車有違反道交條例行為，二為經權責人員制止而不聽或拒絕停車接受稽查而逃逸，始得於按所違反的道交條例各該規定處罰外，另施以道交條例第60條第1項規定的處罰。
⒉依原判決第4頁記載：「㈤……本件係舉發機關員警當場目睹違
規情況（事後並未舉發），並進行跟追並欲當場舉發，然原告車輛並未停車，始有後續事件……」等等；第6頁記載：「本件舉發機關員警認為原告紅燈右轉（事後未告發）而欲進行攔停，已盡力跟追試圖攔停」等等；再佐以卷附舉發員警說明書表示：員警於4月23日5時許在花蓮市國聯五路與國聯四路口見系爭汽車違規紅燈右轉，於是尾隨開啟警示燈、鳴笛並廣播攔停等等（原審法院卷第152頁），上訴人是因紅燈右轉此一違反道交條例行為始遭員警跟追攔查，並非僅因附表編號2的行為始遭攔查。又系爭汽車於持續拒絕停車接受稽查而逃逸的過程中，另有附表編號5的違反道交條例行為，此已經原判決確認，結論尚無違誤，且原處分5並無任何上訴人所指行政程序法第111條所定重大明顯的違法瑕疵。因此，系爭汽車有因違反道交條例行為，拒絕停車接受稽查而逃逸的情形，已該當於道交條例第60條第1項處罰規定，尚不因原處分2已經原判決撤銷而有差異。
⒊上訴人雖再指稱：法官檢視警方行車紀錄器，發現警方多次
以廣播呼喊車號000-0000，而非系爭汽車等等，然原審法院110年11月22日的勘驗筆錄明確記載，舉發員警係廣播系爭汽車車號，而非上訴人所稱000-0000號，且勘驗時上訴人在場，對勘驗筆錄此部分的紀錄表示沒有意見（原審法院卷第171-173頁），上訴人就此部分所為的指摘，尚不可採。又上訴人就原處分5部分主張：員警提供的相片無法辨識車號，如何認定系爭汽車違規，警方廣播闖紅燈，事後卻開紅燈右轉違規，事實明顯不符，且行車紀錄器全程約3分鐘，5時開立第1張紅單，5時12分開立第5張紅單，時間明顯不符等等。然上述勘驗筆錄記載行車記錄器光碟影像顯示：「到影片3第23秒才發現原告車輛從對向迎面前來然後左轉……第49秒原告車輛紅燈右轉」等等；密錄器光碟影音顯示：「警車副駕駛座之人持麥克風廣播：……第2分鐘時，可能是因為原告車輛出現在對向，警車開始鳴笛及右轉，並廣播：……2分22秒時廣播：你闖紅燈了」等等，互核兩筆影音紀錄，均顯示系爭車輛有附表編號5所示的違章事實明確，至附表編號5違章時間的記載，被上訴人答辯狀已載明應為5時2分之誤繕（原審法院卷第92頁），且容有因行車記錄器時間誤差而有差異，然因時序並無錯誤，且無礙於系爭車輛有附表編號5之違章的認定，對違章事實的同一性尚不生影響，故上訴人此部分指摘亦不可採。
㈢原審法院未依職權調查原處分1有關吊扣期間加倍、吊銷駕駛
執照處分的有效性，也沒有闡明此部分正確的訴訟類型，尚有違誤：
⒈行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調
查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」依此，行政法院應依職權調查事實關係及證據，不受當事人事實主張及證據聲明拘束。又為釐清事實及法律問題，必要時，審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要的聲明及陳述，以輔助當事人協同法院發現真實，此即審判長的闡明義務。我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同訴訟類型，而訴訟種類的選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，故當事人於事實及法律上之陳述如有未明瞭或不完足，或訴訟種類選擇錯誤時，審判長即應行使闡明權，協助當事人選擇適宜其權利保護的訴訟種類。僅於當事人經法院闡明後，仍堅持其主張的訴訟種類時，基於處分權主義，行政法院受當事人訴之聲明的拘束，不得依職權變更，始得以其欠缺權利保護必要，駁回其訴訟。若未盡闡明之責，逕行裁判，踐行的訴訟程序即有欠缺，而有不適用行政訴訟法第125條規定的違背法令情事。
⒉道交條例第65條第1項規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條
例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」本件原處分1處罰主文欄，除罰鍰2萬元及吊扣駕駛執照6個月外，還有駕駛執照逾110年8月25日不繳送者，自110年8月26日起吊扣駕駛執照12個月，並限於110年9月9日前繳送；110年9月9日前未繳送駕駛執照者，自110年9月10日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照，自110年9月10日起1年內不得重新考領駕駛執照等內容。上述內容是被上訴人依道交條例第65條第1項第2款規定，具體載明逾各該期日未繳送駕駛執照者，將依序自翌日起發生「吊扣期間加倍」、「吊銷駕駛執照」的法律效果，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2 款規定，附加以受處分人逾期未履行繳送駕駛執照義務為停止條件的行政處分（下稱易處處分）。易處處分的性質，是針對受處分人過去逾期未履行道交條例第65條第1項本文所定繳送駕駛執照義務的行為，所為限制、剝奪駕駛車輛權利的裁罰性不利處分，屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類的行政罰。此亦可由司法院釋字第699號解釋理由書針對拒絕酒測者予以吊銷駕駛執照一節，表示「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」等等，可知大法官亦認為針對駕駛人過去違反作為義務所為吊銷駕駛執照的處分，屬行政罰（處罰）的性質（最高行政法院103年度判字第174號判決亦明揭此旨）。吊扣駕駛執照，基於同上法理，亦屬行政罰。至於1年內不得重新考領駕駛執照部分，則是重申法律規定，即令主文未有記載，仍發生該法律效果。
⒊道交條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人或駕駛人經主
管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回的義務，如果符合下列2項構成要件：⑴裁決書送達後逾30日不變期間未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且⑵受處分人未於期限內繳送駕駛執照者，主管機關得以易處處分為加重處罰。易言之，主管機關依法對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的3個行政處分：第1為吊扣駕駛執照一定期間的處分、第2為按吊扣期間加倍處分，及第3為吊銷駕駛執照處分。按吊扣期間加倍處分或吊銷駕駛執照處分，除具備與吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚須具備2項構成要件：⑴受處分人未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且⑵受處分人未於第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。這3個處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。原處分作成時，受處分人是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，尚未發生。主管機關作成裁決書的時點，關於吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關尚未取得依道交條例第65條第1項第2款作成加重處罰的權限。
⒋道交條例第65條第1項第2款規定僅規範主管機關得依次變更
為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。所謂附停止條件的行政處分，是將行政處分法律效果的發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，性質上不同於授益行政處分。尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成附款。這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關不能作成行政罰的問題。行政罰應遵守由法治國原則導出的明確性原則，性質上不容許行政罰處於不確定的狀態，不容許附加以將來不確定發生之事實為生效要件的停止條件。原處分1關於易處處分部分，是被上訴人作成附加以上訴人逾期未履行繳送駕駛執照義務為停止條件的行政罰，使「吊扣期間加倍」及「吊銷駕駛執照」二處罰的效力，繫於將來可能發生的事實，生效與否完全處於不確定的狀態，已違反法治國原則導出的明確性原則及行政程序法第5條規定，且此一瑕疵已達重大明顯的程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效的行政處分（104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案2研討決議及最高行政法院106年度判字第633號判決參照）。
⒌行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……之
訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」第237條之1第1項第1款規定：「本法所稱交通裁決事件如下：一、不服道路交通管理處罰條例第8條及第37條第5項之裁決，而提起之撤銷訴訟、確認訴訟。」第237條之3第2項規定：「交通裁決事件中撤銷訴訟之提起，應於裁決書送達後30日之不變期間內為之。」其立法理由表示：「撤銷訴訟之提起，宜有時間限制，以兼顧法律關係之安定性。行政訴訟法第106條第1項雖規定撤銷訴訟之起訴不變期間為2個月，惟於交通裁決事件因質輕量多，而免除訴願前置程序，為使法律關係及早確定，並參酌一般須經訴願程序提起之撤銷訴訟，受處分人須於行政處分達到或公告期滿之次日起30日內提起訴願，方能獲得法律救濟，爰將交通裁決事件中撤銷訴訟之起訴期間定為自裁決書送達後30日。至於確認訴訟、給付訴訟，因原即無起訴期間之限制，故交通裁決事件中確認訴訟、給付訴訟，本條亦不另限制其起訴期間。」是以，交通裁決事件中確認行政處分無效之訴訟，並無如撤銷訴訟般，有起訴期間之限制。再者，行政訴訟法第6條第2項固規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」然行政訴訟法第237條之4第2項第2款亦規定：
「地方法院行政訴訟庭收受前條起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告。被告收受起訴狀繕本後，應於20日內重新審查原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：……二、原告提起確認之訴，被告認原裁決無效或違法者，應為確認。」依此，交通裁決事件中確認行政處分無效的訴訟，得暫免於起訴前踐行行政確認程序，待起訴後，由法院將起訴狀繕本送達原處分機關重新審查，為無效與否的確認。原處分1關於易處處分部分，應屬無效的行政處分，已如前述，就此部分，合於上訴人有效權利保護的訴訟種類應為確認行政處分無效之訴，而非撤銷訴訟。原審未就此部分闡明上訴人為適當聲明及適用正確的訴訟類型，並依行政訴訟法第237條之4第2項第2款規定，命被上訴人確認原處分1關於易處處分是否為無效，即為撤銷訴訟無理由的判決，尚有未合。
五、綜上，原判決就原處分1易處處分部分有如上所述未盡闡明義務及職權調查的違法情事，且與判決結論有影響，上訴論旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即有理由，有待原審法院再為闡明，故將原判決關於原處分1易處處分部分廢棄，發回原審另為適法的裁判。又原判決就原處分1裁處罰鍰2萬元、吊扣駕駛執照6個月及原處分5部分均無違誤，上訴人就此部分提起上訴為無理由，應予駁回。
六、本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 6 月 28 日
書記官 高郁婷附表