臺北高等行政法院裁定111年度停字第15號聲 請 人 吳錦宗訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 陳俊言
葉智均陳璧瑄上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分（相對人中華民國111年1月11日農輔字第1110022051號函）之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、本件事實概要：㈠聲請人於民國110年1月18日登記參選雲林縣斗南鎮農會（下
稱斗南鎮農會）第19屆選舉而為該屆理事候選人，並於110年3月2日斗南鎮農會第19屆第1次會員代表大會中當選為理事。
㈡然聲請人於前開選舉過程中有違反農會法第47條之1第1項第2
款交付財物罪之賄選行為，前經相對人以110年5月4日農輔字第1100022892號函（下稱110年5月4日解職處分），以聲請人涉犯刑事賄選案經臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）提起公訴（雲林地檢署110年度選偵字第20至24號起訴書）為由，而依農會法第46條解除聲請人斗南鎮農會之理事職務（下稱理事職務）；聲請人對之不服而循序提起行政救濟程序，並對該解職處分聲請停止執行，經最高行政法院於110年12月30日以110年度抗字第332號裁定110年5月4日解職處分於聲請人對相對人提起行政爭訟程序確定前，停止執行。
㈢嗣聲請人另於111年1月11日以農輔字第1110022051號函（下
稱原處分），以聲請人業經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）以110年度選易字第2號刑事判決處「有期徒刑5月、緩刑3年及緩刑期間付保護管束，並應於判決確定後1年內，向公庫支付新臺幣（下同）6萬元，及接受法治教育課程3場次」確定，而依農會法第46條之1第5項規定，解除聲請人之理事職務，並追溯自前揭刑事判決確定之日（即110年7月28日）起生效。
㈣茲聲請人不服原處分而提出訴願並聲請停止執行，經訴願機
關駁回其停止執行之聲請，聲請人乃再向本院聲請停止原處分之執行。
二、聲請意旨略以：㈠相對人依農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條
之1條第4款之規定，以原處分解除聲請人理事職務。聲請人基於下列理由認為原處分明顯違法：
⒈相對人作出原處分之前，已以110年5月4日解職處分，在未
經刑事判決確定前，依農會法第46條解除聲請人理事職務，並請雲林縣政府輔導斗南鎮農會辦理候補理事遞補事宜。聲請人於接獲110年5月4日解職處分後，旋即向行政院提起訴願，並向法院聲請停止執行。該聲請停止執行案歷經本院以110年停字第44號駁回其聲請，經最高行政法院以110年抗字第201號廢棄發回本院，本院另以110年停更一字第2號駁回其聲請，再經最高行政法院以110年度抗字第331號廢棄並自為裁定以相對人所為110年5月4日解職處分，於聲請人對相對人提起之行政爭訟程序確定前停止執行。另聲請人就相對人110年5月4日解職處分提起訴願後，經行政院以110年12月15日院臺訴字第1100189170號訴願決定駁回，目前尚在進行行政訴訟中（本院繫屬案號：
111年訴字第167號）。
⒉110年5月4日解職處分係依據農會法第46條將聲請人解職，然本件情形經核與農會法第46條之要件不符，最高行政法院也認為該處分違法，因而裁定停止執行。而與本案相似的案例，在向來司法實務（包括聲證7之新北地方法院102年度訴字第1957號民事判決、聲證8之橋頭地方法院107年度訴字第22號民事判決）亦認為應適用農會法第46條之1第2項、第47條之4第4項的規定。又因涉犯賄選案而在未經判決確定前即遭中央主管機關解除職務係史無前例，也與現行農會法不符。最高行政法院於110年度抗字第332號裁定中亦已指出：「原處分說明（三）稱『農會法第46條規定……。查該條立法理由，即為端正選風，遏止金錢暴力等不法行為介入農會選舉。』惟依前述（三）之說明可知，相對人原處分說明所述之農會法第46條立法理由是農會法74年增訂條文的理由，並非63年修訂時之立法理由…。原處分說明（三）引用之立法理由既有錯誤，相對人據以作成原處分，原處分合法性已有疑義。」（參聲證12第9頁第17行以下）、「抗告人賄選時既不具農會理事身分，違法行為與理、監事及總幹事職務無關，顯與農會法第46條要件不合。原處分依農會法第46條解除抗告人理事職務，合法性顯有疑義」（參聲證12第10頁第5行以下）。可知110年5月4日解職處分已明顯違法，相對人係濫用法律解除聲請人之理事職務。
⒊詎相對人前開行政爭訟中另依農會法第46條之1第5項、第2
0條之2第2款、第15條之1第4款之規定，作出原處分而解除聲請人理事職務，茲說明該函違法情形如下：
⑴110年5月4日解職處分雖經最高行政法院110年抗字第332
號裁定停止執行，但110年5月4日解職處分仍然存在，實際上並無職可解，相對人要無以另行作成行政處分之方式來規避最高行政法院停止執行之裁定。
⑵相對人並無依農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條之1第4款規定再次對聲請人解除職務之餘地：
①從農會法立法沿革看農會選舉賄選是否解除職務，應
以農會法第47條之4第4項及第46條之1第2項為據而非第46條，亦無適用農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條之1第4款的規定之餘地。②由於農會法第46條之文義並不適用於賄選行為，故74
年間增訂農會法第47條之1、第47條之2、第47條之3、第47條之4等相關規定來處罰，本件應依農會法第47條之4而為判斷，而非農會法46條。而由農會法第47條之4及第46條之1第2項規定可知，觸犯賄選刑責之行為縱經判決確定，如受緩刑宣告或經判處六個月以下有期徒刑得易科罰金者，即不能解除其職務。故本件聲請人雖然涉及賄選，然依前揭說明即無須解職。
③原處分以農會法第46條之1第1項第5款、第20條之2第2
款為據而作成，然農會法第20條之2乃關於農會理、監事候選人消極資格之規定，應以登記時，或最晚投票前即已存在的法律事實為前提，至選舉結束之後才發生之保安處分，已非候選人資格之問題，應不能適用農會法第20條之2規定，由此可知相對人違法濫用農會法第20條之2之規定。⒋縱相對人認農會法第46條之1第5項規定之事由，並不限於
「候選人階段」所發生存在，而於候選人或候聘人當選任職後新發生之事由亦適用之；然相對人之主張，顯然罔顧農會法第15條之1第4款及第6款發生競合時，就農會選舉涉及賄選者，理應適用第6款之規定，而依第6款但書可知，受緩刑宣告及易科罰金執行完畢者，已不構成農會法第20條之2第2款「農會理監事候選人之消極資格」，亦無解除職務之問題。再由地方制度法的立法可知，農會法第15條之1第1項第4款未排除「宣告緩刑而付保護管束」的情形，是立法疏漏。蓋依地方制度法第79條第1項規定，地方自治團體之公職人員，如受有保安處分者即不具備擔任公職人員的資格，但如因緩刑而付保護管束則不在此限；然在農會理監事、會員代表因緩刑付保護管束，依據農會法第15條之1第4款即須解職，無異代表人民團體受到之限制較公職人員更大而不合於比例原則。因而應依舉重以明輕之法理，本件亦應優先適用農會法第15條之1第6款，亦即緩刑而附有保護管束之處分，不影響其登記之資格。相對人未說明何以不適用農會法第15條之1第6款，有不適用法律之違法。
⒌末查，相對人未注意農會法第47條之4第4項、第46條之1第2項及第5項的競合時的法律適用問題。農會法第第47條之4對於農會理監事、總幹事候選人涉犯刑案的候選人資格已有特別規定，第4項更強調第46條之1第2項但書的情形即不予廢止候選人資格，何以相對人仍然執意適用農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款？㈡110年5月4日解職處分與原處分間之關係說明：
⒈110年5月4日解職處分之法律效果為「解除聲請人理事職務
」，是相對人作成該處分後，聲請人之理事職務已因而喪失；該處分雖遭最高行政法院以110年度抗字第332號裁定停止執行，然僅該處分之規制效力暫時停止執行，不影響原規制效力之存在。而該規制效力存在之意義在於，如法院在本案訴訟中判決該處分予以維持，則其規制效力即溯及發生於停止執行之期間（陳敏大法官對此一狀態稱為「限制效力說」，參聲證22〈陳敏，行政法總論第1562頁節本影本〉）。故行政處分如經裁定停止執行，其規制效力仍然存在，且是一種「限制之效力」的狀態，仍然需要透過撤銷訴訟予以除去。則110年5月4日解職處分之法律效果既仍存在，原處分即無法發生解除聲請人理事職務之法律效果而屬於有瑕疵，甚至是無效之行政處分。
⒉行政處分自作成後即受有效之推定，縱使是瑕疵處分，依
行政程序法第110條第3項之規定，在其未經撤銷或廢止之前仍具有法律效力；即便是無效之行政處分，依行政訴訟法第117條之規定，仍然得透過停止執行制度予以停止執行，故原處分實際上仍然被推定為有效，而得藉由停止執行制度予以停止執行。實際上，聲請人亦因原處分之作成而處於無法行使理事職務之狀態，自得依法聲請停止執行。
⒊而依行政訴訟法第117條規定：「前條規定（停止執行），
於確認行政處分無效之訴訟準用之。」蓋無效之行政處分，在行政法院判決確定前，是否無效尚不明確，仍有以該行政處分為有效而予以實施之可能，故行政訴訟法第117條乃特別規定，對確認行政處分無效之訴訟，亦準用停止執行之規定。基此，既然具有重大明顯瑕疵、自始無效之行政處分都能夠停止執行，則本件原處分同樣能夠藉由停止執行制度予以停止執行。
㈢提起本件聲請停止執行之必要性：
⒈聲請人為斗南鎮農會第19屆農會理事之當選人，深具農會
代表之民意基礎及信賴，負責主張及推動對農民有利的農業政策，具有準公職之性質。原處分解除聲請人之理事職務，使聲請人無法行使法定職權，無法參與相關議案之討論，致聲請人公共事務的參與決策權因而遭到剝奪。況依農會法第22條規定，農會理事任期為4年，得連任一次，倘若不停止執行，聲請人之公共事務參與決策權將隨訴訟時間經過而流失，並且無法透過其他方式予以回復。
⒉再者，原處分解除聲請人之理事職務，將使聲請人無法對
總幹事的人選進行投票，如此將改變農會理事會的選票結構，農會總幹事的遴聘結果亦將因候選理事的遞補與否而產生差異，倘不予停止執行，一旦斗南鎮農會遞補候選理事並且即刻進行總幹事遴選，未來縱聲請人本案勝訴，仍有無法回復的損害。
⒊原處分解除聲請人之理事職務，使聲請人無從追求自我實
現，亦使聲請人在地方上的名譽、聲望遭到減損，而侵害聲請人人格權，是此自屬於不可回復的損害等語。
㈣聲明：原處分在本件行政爭訟確定前停止執行。
三、相對人陳述意見略以：㈠原處分之合法性並無疑義：
⒈按農會法第46條之1第5項規定，農會選任及聘、僱人員任
職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。又農會理事候選之積極與消極資格，分別定於農會法第20條之1(積極資格)及同法第20條之2(消極資格)，故農會理事任職期間，倘喪失農會法第20條之1所定積極資格者，或有同法第20條之2所定消極資格者，均為喪失候選資格。基此，農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法第9條規定略以，農會理事任職期間，應維持其候選資格不得中斷。農會理事任職期間，喪失其候選資格者，主管機關應依農會法第46條之1第5項規定予以解除職務，並自其喪失候選資格之日起生效。
⒉依農會法第20條之2規定第2款之規定，已當選農會之理事
，應受該條所定候選人之消極資格拘束。再查，前開農會法第15條之1第4款規定「受宣告強制工作之保安處分或流氓感訓處分之裁判確定，尚未執行、執行未畢或執行完畢未滿5年者。受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢者」，而依刑法第93條規定，緩刑期間付保護管束者屬保安處分種類之一。爰農會選任及聘、僱人員於任職期間既經保護管束裁判確定，尚未執行或執行未畢，喪失其候選或候聘資格，依農會法第46條之1第5項規定，應由主管機關或上級主管機關解除其職務。故農會理事於(當選後)任職期間，經保護管束裁判確定，尚未執行或執行未畢者，主管機關(或上級主管機關)應依農會法第46之1第5項規定，解除其職務，並自判決確定之日起生效，此係農會法所明定，且全國統一標準處理，已行之有年。
⒊本件聲請人因犯農會法第47條之1第1項第2款之交付財物罪
，經雲林地院以110年6月30日110年度選易字第2號刑事判決，處有期徒刑5月，緩刑3年，緩刑期間付保護管束，並於110年7月28日判決確定在案。是聲請人於任職期間(查聲請人於110年3月2日當選斗南鎮農會理事，如附件4)既有農會法第20條之2第2款所定農會法第15條之1第4款後段所定之理事消極資格情事，應已喪失其理事候選資格。相對人依農會法第46條之1第5項規定，解除聲請人之理事職務，並追溯自判決確定之日生效，自為合法有據。
⒋相對人前以110年5月4日解職處分解除聲請人之理事職務，係基於聲請人於刑事偵查程序中，就其賄選行為「認罪在案」，而有違反法令賄選之事實(詳如雲林地檢署來函，參附件8)，並審認核採賄選即屬嚴重危害農會情事，爰相對人依農會法第46條之規定，解除其理事職務。而原處分係基於聲請人經雲林地院判決緩刑期間付保護管束確定，而有喪失理事候選資格之情事，爰依農會法第46條之1第5項規定，予以解除職務。由於聲請人係於110年5月4日解職處分後，又有經判處緩刑付保護管束之新事證，且依法應予解除職務，故原處分與110年5月4日解職處分係依不同事實與不同法條所為之不同處分甚明。再查，110年5月4日解職處分業經最高行政法院110年12月30日110年度抗字第332號裁定於行政爭訟程序確定前停止執行，則110年5月4日解職處分之效力已處於未定狀態，聲請人即非處無職可解之狀態。又聲請人既「另有」依法應解職之事由，爰相對人以原處分解除聲請人理事職務之處分，係中央主管機關就喪失理事候選資格者，依法行政之作為，並無聲請人所稱規避最高行政法院停止執行裁定之情事。
⒌綜上，原處分之作成乃屬於法有據。而聲請人係喪失候選
資格，而由相對人依法予以解職，無涉農會法第46條規定及第47條之4第1項後段所定「當選無效」情事，故聲請人就農會法第46條所為陳述，均與本案無涉，且無其聲稱之農會法第47條之4第4項但書之適用，併予敘明。
㈡110年5月4日解職處分與原處分間之關係說明：
⒈110年5月4日解職處分與原處分係不同之行政處分：該二函
文乃依「不同之法律條文」及「不同之法律構成要件」所為之「不同處分」，兩者係分別獨立之行政處分，且原處分係基於110年5月4日解職處分作成後，始基於「新事證」（聲請人遭法院以賄選罪判決確定）作成。
⒉110年5月4日解職處分與原處分之解職時點不同：前者之解
職時點為110年5月4日、後者解職生效之時點為110年7月28日，僅其法律效果同為解除聲請人理事職務而已，兩處分並不存在後處分取代前處分之問題，亦不存在有後處分補充前處分之問題，蓋二者係各自為獨立之行政處分。
⒊倘兩造就110年5月4日解職處分所為之爭訟結果為相對人勝
訴，聲請人之理事職務確定解除，於此情形下，確實會產生原處分無職可解之狀態；然聲請人經雲林地院110年度選易字第2號刑事判決結果，亦該當農會法第46條之1第5項解除職務之規定，該判決確定日為110年7月28日，而110年5月4日解職處分業經最高行政法院於110年12月30日裁定停止執行，相對人若為依前揭雲林地院刑事判決及農會法第46條之1第5項規定作成原處分，將造成110年7月28日已喪失理事候選資格，依法應予解職之聲請人，自110年5月4日解職處分經裁定停止執行之日（110年12月30日）起，仍可回任理事職務，反而違反農會法之規定，故相對人作成原處分，於110年5月4日解職處分之行政爭訟程序確定前，確實有存在之實益。
⒋相對人所作成之110年5月4日解職處分與原處分具有維護農
會法制與重大公共利益之性質，該原處分確實有存在之必要，請駁回停止執行之聲請，或俟110年5月4日解職處分行政爭訟程序確定後，再行審理本案。
㈢本件無不停止原處分之執行將發生難於回復之損害情事：
⒈按所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不
能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項規定所指難於回復之損害(本院110年度停更一字第2號裁定參照，如附件10)。而依行政程序法第118條規定，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，原處分倘嗣後遭撤銷，聲請人即可回復其理事職務，尚無難於回復之損害。況110年5月4日解職處分業經本院110年度停更一字第2號裁定(參附件10)認未對聲請人造成難於回復之損害；又最高行政法院110年度抗字第332號裁定(參附件9)係就110年5月4日解職處分是否符合停止執行要件予以審查，核予原處分所適用之事證與法律條文不同，自不宜比附援引。
⒉就聲請人訴稱其將因原處分而喪失公共事務參與決策權、選舉總幹事權利被剝奪及侵害聲請人之人格權等，均為其主觀認定，且與事實不符，說明如下：
⑴農會較一般人民團體更具有公益之性質，其受行政機關監督管理之密度自應高於一般人民團體，始符合公益之要求。再者，農會因具有公共財之重要公益性質及辦理金融業務，故主管機關對農會理事之品格操守及債信問題，亦應有較高之標準。聲請人既聲稱其擔任理事職務負責推動對農民有利的農業政策，具有準公職性質，應不致否認該等公共事務之參與者之誠信、品德與廉潔亦至為重要，自不容以賄選方式加以玷汙，聲請人既違法賄選而經法院判決緩刑付保護管束確定，依法喪失理事候選資格，並因而無公共事務參與決策權，相對人自得依法予以解職。
⑵聲請人確有違法賄選情事，業如前述，其破壞農會選舉
公正性，才是造成其在地方上的名望、名譽等人格權汙損之主因，核與原處分之作成無涉。
㈢原處分係維護重大公共利益所必要：
⒈按農會係我國重要之農民團體，因深入地方，並受政府委
託執行公糧收購、農民健康保險、農機補助、政策性農業專案貸款等多項重大農業政策，各級農會每年接受相對人各項補助及信用部專案農貸補貼息高達40億餘元(如附件12)，使農會具有公共財性質；又農會信用部屬政府特許經營之農業金融業務，使農會另具金融機構性質，故農會理事等決策體系者之誠信、品德與廉潔至為重要。
⒉倘停止原處分之執行，無異默許賄選者以不公平、不公正進入農會決策體系，此對於農民權益、農會名聲與誠信、農會選舉公正性暨各項農業政策等公益所造成重大不利之影響，甚於不停止執行對聲請人所造成之損害，故原處分之處分，核屬維護重大公共利益所必要。
㈣聲明：駁回原告之聲請。
四、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項
）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」因為行政機關作成客觀上賦予人民不利益規制效力的行政處分（學理「負擔處分」）一經生效，除非具行政程序法第111條所定重大明顯之瑕疵，而自始不生效力外，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（同法第110條第3項、第4項規定參照），具有實質的存續力，且在下命處分情形，行政處分所生效力尚含有自力執行力，得供行政機關逕為強制執行（行政執行法第11條第1項、第27條第1項規定參照）。
故為避免因負擔處分受有權利侵害之人民，於本案撤銷訴訟終局確定前，其實體權利因負擔處分之不利益規制效力繼續存在，致蒙受不可回復或難以回復之重大損害，基於憲法第16條訴訟權保障寓含「無漏洞權利保護有效性」的司法擔保誡命，行政訴訟法制即針對負擔處分設立「停止執行」制度，藉由負擔處分效力、執行或程序續行之停止，為負擔處分法律上利害關係人提供暫時性權利保護。參照停止執行制度是在落實憲法訴訟權保障所寓含有效權利保護意旨，及訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項規定，分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」等，列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣等意旨，行政法院於審查停止執行的聲請時，如依即時可得調查的事證判斷，聲請人的本案訴訟顯會勝訴（即行政處分的合法性顯有疑義）者，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請。至於，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度等情而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又所謂「急迫情事」，則指情況緊急，須即時由行政法院予以處理，否則難以救濟的情形。
㈡原處分為另一獨立之行政處分：
⒈按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3
條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其中，「對外直接發生法律效果」（即所謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而異（司法院釋字第423號解釋意旨參照）。而行政處分中，與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。至於「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象（本院92年度訴字第2133號判決意旨參照）。
換言之，重覆處分係本於現有法律及事實狀況，在原處分外，並無增加新的規制效果，重覆處分不影響原處分之形式及實質存續力；第二次裁決係指原處分發生形式存續力後，雖以原處分之事實或法律狀況為基礎，然再為實體上之考量重新審查之謂，行政機關主動適用行政程序法第117條撤銷原處分之意思表示，即屬依職權之第二次裁決（本院98年度訴字第1201號判決意旨參照）。而「在實務上，究應如何區別上開二項法律概念，本院認為，固然基於對行政處分羈束力之尊重，並參照行政程序法第128條有關行政程序重開請求權之規定內容，有關『第二次裁決』之概念應該作一定程度之限縮，以免對公權力行使形成不必要之限制與拖延。不過法律解釋也同樣須顧及社會現實以及人民之一般法律常識，因此在某些特殊時空環境下，為讓人民有機會對違法侵權之公權力措施表示不服，也必須適度放寬『第二次裁決』法律概念的外延。特別是當人民對於第一次裁決向行政機關提出異議，而由行政機關就人民所提異議內容重新進行原處分是否妥適之內部審查及將審查結果告知異議之人民，復由行政救濟程序之上級機關或司法機關為實體上審查，行政機關並更為處置時，縱行政機關再次所為之再審查程序，並未變更第一次裁決處分之事實及法律狀態，人民亦非不得以該第二次裁決（再次裁決）為原行政處分，對之提起訴願及行政訴訟。」（本院92年度訴字第2133號判決意旨參照）。又「『 第二次裁決』是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。」（最高行政法院108年度判字第301號判決意旨參照）。
⒉本件相對人依農會法第46條第1項之規定，以110年5月4日
解職處分解除聲請人之理事職務後，再改依農會法第46條之1第5項規定對聲請人作成原處分，其雖係針對基礎事實即同一職務予以解職，惟其法規適用有所不同而變更處分理由，且原處分異於110年5月4日解職處分之以聲請人遭起訴為據，係以聲請人嗣後業經判決有罪確定之新事證而為，則依前開說明可知，原處分實質上已迥異於110年5月4日解職處分而為另一獨立之行政處分無疑。㈢本件聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形：
⒈聲請人主張原處分違法之理由，無非係以相對人在110年5月4日解職處分仍然存在之情況下，以另行作成原處分之方式來規避最高行政法院停止執行之裁定；並主張相對人應依農會法第47條之4第4項及第46條之1第2項之規定來處理聲請人觸犯賄選刑責應否解除職務之問題，由於聲請人係經判處六個月以下有期徒刑並受緩刑宣告3年，依農會法第47條之4及第46條之1第2項規定，即不能解除其職務；縱相對人認農會法第46條之1第5項規定之事由，並不限於「候選人階段」所發生存在，而於候選人或候聘人當選任職後新發生之事由亦適用之，然相對人竟罔顧農會法第15條之1第4款及第6款發生競合時，就農會選舉涉及賄選者，理應適用第6款之規定處理，相對人未予適用亦未說明何以不適用，顯有不適用法律之違法云云。
⒉然前開涉及原處分之作成是否有據等情，均猶待本案訴訟就兩造攻擊防禦方法及所提相關具體事證，就事實及法律爭點詳為實體審認，方得辨明。本件原處分之合法性依現實可調查之事證，尚未達顯有疑義之程度，即難以逕認聲請人本案訴訟在法律上顯無理由，要屬明確。
㈣關於本件是否有保全必要性之情形：
⒈本件就原處分之合法性既尚無顯有疑義之情，則本院即應
依保全必要性判斷是否有提供聲請人暫時權利保護之必要。聲請人固主張：原處分之繼續執行，將使其無法行使理事職務，影響其公共事務參與決策權、對於農會總幹事選舉之投票權，且前揭公共事務參與決策權將隨訴訟時間經過而流失且無法透過其他方式予以回復，投票權之無法行使則影響農會理事會的選票結構，農會總幹事的遴聘結果亦將因而產生差異，倘不予停止執行，一旦斗南鎮農會遞補候選理事並且即刻進行總幹事遴選，未來縱聲請人本案勝訴，仍有無法回復之損害云云。
⒉經查：聲請人固因原處分之執行，致無法行使公共事務參
與決策權及無法行使農會總幹事選舉之投票權，惟農會總幹事之選舉固然會因聲請人之無法參與，致農會需透過補選方式產生遞補人選，再進行選舉，然農會之會務既無因此而不能順利運作之情形，聲請人之無法參與農會總幹事選舉。顯然於農會事務運作不生影響。又聲請人雖無法參與該等公共事務之決策與投票，但衡諸農會係我國重要之農民團體，因深入地方，並受政府委託執行公糧收購、農民健康保險、農機補助、政策性農業專案貸款等多項重大農業政策，且農會信用部屬政府特許經營之農業金融業務，其具金融機構之性質，各級農會每年接受相對人各項補助及信用部專案農貸補貼息高達40億餘元(參照相對人所提附件12)，則農會理事身居決策體系高位，其誠信、品德與廉潔至為重要，故賄選者倘覬覦農會權力與財物，其進入農會決策體系，除影響農民權益外，更造成農會名聲與誠信嚴重受損，並影響農會選舉之公正性，顯然對於農會法相關會員代表、理監事候選人之資格維護之公益秩序有重大影響，不符合停止執行的要件。
⒊至聲請人主張其追求自我實現之人格權、名譽及聲望均將
產生難於回復之損害云云。按所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項規定所指之難於回復之損害，業如前述。而民法關於人格權之侵害，本定有各式回復原狀之方法供聲請人得以循序透過相關途徑以資回復，甚至亦屬金錢得以估計填補、回復之範疇，並非難以回復。且聲請人對於原處分之執行，將發生如何難於回復之損害一節，亦未據釋明，難認合於難於回復之要件。
⒋是以，本院認原處分停止執行，將由聲請人繼續擔任農會
理事，此對於農民權益、農會選舉公正性暨各項農業政策等公益所造成重大不利之影響，甚於不停止執行對聲請人所造成之損害，依行政訴訟法第116條第3項但書規定，聲請人聲請停止原處分之執行，亦不符原處分之執行將發生難以回復之損害，且於公益無重大影響之要件。
㈤綜上，原處分之合法性並非顯有疑義，且兩相比較權衡，本
件聲請人因准許停止原處分執行所獲之利益或防免之損害，衡情遠低於因停止執行原處分對公益所造成之重大影響。本件聲請停止原處分之執行，核與停止執行之要件不符，依前揭規定及說明，其聲請不應准許，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮法 官 林學晴上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
書記官 劉道文