臺北高等行政法院裁定111年度全字第67號聲 請 人 蘇煥智相 對 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 陳耀祥（主任委員）訴訟代理人 黃財振
林彥光相 對 人 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、緣三立電視股份有限公司（下稱三立電視）及聯利媒體股份有限公司（下稱TVBS電視）於民國111年10月7日發布新聞，將於111年11月5日舉辦首場臺北市長辯論會（下稱系爭辯論會），而臺北市長參選人陳時中、黃珊珊、蔣萬安均已同意參加系爭辯論會。聲請人認三立電視及TVBS電視僅邀請3位特定候選人，卻將其他9位候選人排除在外，違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第27條第2項、第3項第1款規定及公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第49條第3項規定，依衛廣法第48條第1項及公職選罷法第110條第2項規定，可處新臺幣（下同）40萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送節目或廣告，分別向相對人國家通訊傳播委員會（下稱相對人通傳會）、相對人中央選舉委員會（下稱相對人中選會）陳情，請求調查制止，或命上開電視台應邀請其他9位候選人參加，如有不從，則予處罰。惟相對人通傳會、相對人中選會至今仍未作為，聲請人爰向本院聲請本件定暫時狀態之處分。
二、聲請意旨略以：衛廣法第27條第3項及公職選罷法第49條第3項等規定已落實司法院釋字第364號解釋揭示之人民接近媒體使用權，要求媒體對於公職人員選舉候選人的報導應公平公正處理，不得為差別待遇，故三立電視及TVBS電視舉辦之電視辯論會，應邀請所有本次臺北市長候選人參加。聲請人為臺北市長候選人之一，具有依前開規定及解釋，提出本件之公法上權利。系爭辯論會將於111年11月5日播送在即，本件具有急迫性。聲請人如無法受邀參加，除接近媒體使用權遭到剝奪外，亦無法將參選理由及政見呈現給選民，有害選舉之公平性和客觀性，導致不可回復之損害。並聲明：相對人應於111年11月5日前，命三立電視及TVBS電視邀請12位臺北市長候選人參加系爭辯論會，如三立電視及TVBS電視不從，相對人通傳會應令系爭辯論會停止播送。
三、本院之判斷：
(一)按行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」準此，定暫時狀態處分係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，易言之，聲請人於裁定准許定暫時狀態處分後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應依該裁定所定暫時狀態履行其義務。惟聲請為定暫時狀態處分，須以公法上法律關係發生爭執為前提，且定暫時狀態處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果。因此，依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態處分，其要件有三：（一）須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關係發生爭執：所謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係而言，必以自己對於相對人現在或將來有基於本案請求提起本案訴訟之可能為前提要件，否則將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得以定暫時狀態假處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，有違定暫時狀態假處分之規範目的。（二）須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險：所謂「重大之損害」，應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，是否逾相對人因該假處分所受之不利益或損害，以及該假處分對公共利益之維護，再斟酌社會經濟等其他主、客觀因素，綜合判斷之；而所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言。在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，即難謂有急迫危險或重大損害情事，而有必要聲請為定暫時狀態之處分。（三）行政法院認為有定暫時狀態之必要：聲請法院定暫時狀態處分，所保全者既為本案權利，於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要以較為簡略之調查程序，依其提出之有限證據資料，權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護，以免將來之保護緩不濟急；且此一必要性要件之審查，在關於滿足性處分之裁量時益形明顯，蓋滿足性之處分可使聲請人於本案訴訟勝訴確定前先獲得權利之滿足，形同喪失其對本案訴訟原有之附隨性、暫定性等本質，而實現如本案訴訟勝訴判決之內容，且發揮類似於本案訴訟之效力，基於其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害關係，以及訴訟程序之充分性及完整性等考量因素，此種定暫時狀態處分之聲請，必須其本案權利存在之蓋然性較高時，始得謂有准許之必要性。此外，關於假處分之請求及原因，應釋明之，為行政訴訟法第302條及第297條準用民事訴訟法第526條第1項所明定，且依行政訴訟法第301條規定，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。因此，關於聲請人因防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而有聲請定暫時狀態處分之必要性等情形，聲請人於提出聲請時，均應就其假處分之請求及原因提出可供法院即時調查之證據以為釋明，如未能加以釋明，其聲請自難准許。
(二)次按，司法院釋字第364號解釋意旨揭示：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民『接近使用傳播媒體』之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」理由書並表示：「學理上所謂『接近使用傳播媒體』之權利（theright of access to the media) ，乃指一般民眾得『依一定條件』，要求傳播媒體提供版面或時間，許其行使表達意見之權利而言，以促進媒體報導或評論之確實、公正。例如媒體之報導或評論有錯誤而侵害他人之權利者，受害人即可要求媒體允許其更正或答辯，以資補救。又如廣播電視舉辦公職候選人之政見辯論，於民主政治品質之提昇，有所裨益。惟允許民眾『接近使用傳播媒體』，就媒體本身言，係對其取材及編輯之限制。如無條件強制傳播媒體接受民眾表達其反對意見之要求，無異剝奪媒體之『編輯自由』，而造成傳播媒體在報導上瞻前顧後，畏縮妥協之結果，反足影響其確實、公正報導與評論之功能。是故民眾『接近使用傳播媒體』應在兼顧媒體編輯自由之原則，予以尊重。如何設定上述『接近使用傳播媒體』之條件，自亦應於法律內為明確之規定，期臻平等。」。又衛廣法第27條規定：「……（第2項）製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。……」第48條第1項規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送節目或廣告：一、違反第27條第3項第1款或第64條第1項準用第27條第3項第1款規定。」立法理由以針對衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業違反本法內容「監理」相關規定者，明定處以罰鍰，並得命其停止播送節目或廣告，俾加強裁處效果等語。復公職選罷免法第40條規定：「（第1項）公職人員選舉競選及罷免活動期間依下列規定：一、直轄市長為15日。……（第2項）前項期間，以投票日前一日向前推算；其每日競選及罷免活動時間，自上午7時起至下午10時止。」第46條規定：「（第1項）公職人員選舉，除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，選舉委員會應於競選活動期間內舉辦公辦政見發表會，候選人應親自到場發表政見。但經選舉區內候選人全體同意不辦理者，應予免辦；鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表及村（里）長選舉，得視實際情形辦理或免辦。（第2項）前項公辦政見發表會，得透過電視或其他大眾傳播媒體辦理。……」第48條規定：「全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉，中央選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，供登記之政黨從事競選宣傳，每次時間不得少於1小時，受指定之電視台不得拒絕；其舉辦之次數、時間、程序等事項之辦法，由中央選舉委員會定之。」第49條規定：「（第1項）廣播電視事業『得有償』提供時段，供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳；供提議人之領銜人或被罷免人從事支持或反對罷免案之宣傳，並應為公正、公平之對待。……（第3項）廣播電視事業從事選舉或罷免相關議題之論政、新聞報導或邀請候選人、提議人之領銜人或被罷免人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。（第4項）廣播電視事業有違反前3項規定之情事者，任何人得於播出後1個月內，檢具錄影帶、錄音帶等具體事證，向選舉委員會舉發。」第110條第2項規定：「廣播電視事業違反第49條第1項、第2項或第3項規定者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰。」由上可知，所謂接近使用傳播媒體之權利，是基於「法律明定之一定條件下」，要求傳播媒體提供版面或時間，許其行使表達意見之權利，並非謂人民可無限制或無償要求傳播媒體提供版面或時間任由其行使表達意見之權利，蓋傳播媒體之編輯自由同應予以尊重。至於本件聲請人有無基於法律明定之一定條件下，得提起本件假處分所保全之本案行政爭訟請求救濟，以其有主觀公權利受損害為前提，亦即，應以其對於相對人現在或將來有基於本案請求提起本案訴訟之可能性，於具當事人適格可適法請求法院裁判為前提。而此主觀公權利受害與否、得否提起訴訟之可能性判斷，有仰賴「保護規範理論」為界定，亦即，如法律已明確規定「特定人」得享有權利，或對符合法定條件而「可得特定之人」，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障「特定人」之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。另關於依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果；縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用；該復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分；檢舉人本非「可得特定之人」，以第三人違反公平交易法第19條、第22條及第24條規定，而依同法第26條規定向公平交易委員會檢舉者，本非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，亦難認該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議決議參照）。
(三)查依聲請人前述聲請意旨，所提起之本案訴訟類型，顯然是請求相對人對三立電視及TVBS電視為具規制效力之下命處分，換言之，係請求特定有利於自己（應邀請聲請人參加系爭辯論會）而不利於第三人(要求該等電視台為一定行為及不行為義務)之行政處分，乃行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。然人民依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，是以依其所主張之事實，法令上有賦予其請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回或違法不作為而受損害為要件，於對主管機關具有公法上請求權時，始能認其具有訴訟權能而得提起課予義務訴訟，否則即為當事人不適格，應予駁回，已如前述。而聲請人向相對人陳情三立電視及TVBS電視僅邀請蔣萬安、陳時中及黃珊珊等臺北市長候選人參加系爭辯論會，有違反衛廣法第27條第2、3項規定及公職選罷法第49條第3項規定，請求相對人通傳會依衛廣法第48條第1項規定、相對人中選會依公職選罷法第110條第2項規定調查並制止，或令上開電視台邀請其他9位候選人參加系爭辯論會，如有不從，應予處罰。相對人通傳會於111年9月23日以通傳內容字第11100486500號函（下稱111年9月23日函）回復：媒體自行辦理之電視辯論會因非屬依據公職選罷免法第46條規定辦理之公辦政見發表會，故已將聲請人意見轉予廣電媒體參考，請媒體業者應遵循事業之自律規範及製播準則等語，且一併發文予媒體業者(本院卷第49、55-56頁)。相對人中選會於111年9月28日以中選法字第1110024935號函（下稱111年9月28日函）說明：公職選罷法第49條第3項適用期間，為同法第40條第1項所定之競選活動期間，所陳情事項非屬臺北市長競選活動之111年11月11日至11月25日期間，且陳情書內未提供相關節目之名稱及播出時段，尚難認定違反公職選罷法第49條第3項規定等語(本院卷第51-52頁)。則依聲請人及相對人所提出可供本院即時調查之證據資料顯示，聲請人係依衛廣法第27條第2、3項、第48條第1項規定及公職選罷法第49條第3項、第110條第2項規定，主張相對人應調查並制止，或令上開電視台邀請其他9位候選人參加系爭辯論會，如有不從，應予處罰。惟依前所述，在權衡兼顧民眾接近使用傳播媒體權及媒體編輯自由權，立法者於公職選罷法係規定廣播電視事業「得有償」提供時段，供候選人從事競選宣傳，並非一律要求全部公私媒體應無償、無限制地提供候選人競選，是難認為候選人之聲請人有請求或透過主管機關要求三立電視及TVBS電視等私營媒體參加系爭辯論會為競選宣傳之權利。又衛廣法對於違反第27條第2項及第3項第1款規定者，固規定主管機關有基於監理之需要，科處違規行為人罰鍰及令停止播送之權限，惟並無賦予特定人有請求主管機關即相對人通傳會據依第48條第1項規定作成裁罰或令停止播送之權利，實難認聲請人得請求相對人通傳會為特定不利於第三人即上開電視台之處分，而得據以提起行政訴訟。況主管機關所為之不利第三人之處分，仍應依職權調查所得證據進行評價，並按個案具體情形判斷是否合致處罰規定，法令並無要求主管機關一有檢舉或陳情之聲請調查，即應為不利處分，該檢舉或陳情僅係促使主管機關發動其職權調查及相關處置之權限。同理，公職選罷法對於違反第49條第3項規定，固規定主管機關有科處違規行為人之權限，惟並無賦予特定人有請求主管機關即相對人中選會據依第110條第2項規定作成裁罰之權利。再者，上開電視台欲辯理系爭辯論會之時間尚非競選活動時間，亦經相對人中選會陳明在卷（本院卷第61頁），尚難認聲請人主張其選舉政見公平發表權利已有受侵害。遑論公職選罷法第46條第2項係規定公辦政見發表會，選舉委員會「得」透過電視或其他大眾傳播媒體辦理，是選舉委員會雖有辦理公辦政見發表會之義務，但並無要求透過電視或其他大眾傳播媒體方式辦理，已難認聲請人有依法律請求相對人中選會透過電視辦理公辦政見發表會之權利，更無要求讓其參加非屬公辦政見發表會之系爭辯論會之權利可言。準此，本件聲請人對於相對人既無請求命上開電視台邀請聲請人及其他候選人參加系爭辯論會及令停止播送之公法上請求權，而得以提起本案訴訟，即非本案適格之當事人，故聲請人與相對人間無因公法上法律關係發生爭執，而聲請法院定暫時狀態處分，以保全其本案權利之必要。
(四)次查，聲請人僅泛稱其接近媒體使用權遭剝奪，無法將參選理由及政見呈現給選民，有害選舉公平及客觀。然依前揭說明，聲請人本可自行有償請求廣播電視事業提供時段從事競選宣傳，並於將來之競選活動期間參加公辦政見發表會，尚難認其權利受有剝奪或侵害之情形。且承上，臺北市長候選人之競選活動期間尚未開始，亦難謂選舉公平及客觀性已受影響，致聲請人受有何直接或具體之損害或有何急迫之危險。參以，聲請人復未釋明其假處分所擬保全具體之權利及法律利益為何，難認聲請人就其聲請定暫時狀態假處分之要件已盡釋明之責，而可為有利聲請人之認定。至聲請人以外之其他候選人是否參與私營電視台所舉辦之系爭辯論會，本無由聲請人代為主張置喙之餘地，其聲請請求相對人令上開電視台邀請其以外之其他候選人參加系爭辯論會，如有不從應停止播送云云，也無公法上請求權，且其他候選人是否有權利受損害也不等同於聲請人本身主張所受之損害。
(五)從而，本件顯不能依聲請人上開主張即認其將來之本案訴訟具有勝訴之高度可能性，倘暫時准許其所請，不但於法無據，違反法律尊重媒體編輯自由之意旨，造成公權力不當介入干預媒體編輯自由。且由前揭規定可知，法律僅於媒體違反相關義務時為事後處罰，倘若准許本件聲請，強制政府機關事前下命，要求媒體為特定內容之節目製播，違反言論自由(媒體編輯自由也屬言論自由之一種)禁止事前審查原則（原則上違憲）之違反重大公益結果，又強制命停止播送，更侵害媒體與受邀候選人合意製播節目之權利。相較於聲請人而言，承前所述，難認有造成聲請人重大之損害情形。則依利益衡量結果，聲請人因本件定暫時狀態處分所得防免之損害，並未逾因定暫時狀態處分所生之公共利益之損害，欠缺保全之必要，亦與定暫時狀態處分之要件未合。
四、綜上所述，本件聲請核與行政訴訟法第298條第2項之要件不符，是聲請人聲請本件定暫時狀態處分，為無理由，應予駁回。至聲請人其餘主張及陳述，核與本件裁定之結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 黃 翊 哲法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 11 月 4 日
書記官 陳 又 慈