臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭111年度訴更一字第64號112年8月17日辯論終結原 告 祭祀公業玉皇上帝兼 代表人 周承俊共 同訴訟代理人 陳在源律師
張梅音律師被 告 臺北市大安區公所代 表 人 林明寬訴訟代理人 蔡進良律師上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國108年6月18日府訴一字第1086102889號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院108年度訴字第1374號判決撤銷原處分及訴願決定，被告不服提起上訴，最高行政法院以109年度上字第1132號判決廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外，由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)緣原告周承俊為辦理原告祭祀公業玉皇上帝土地【即臺北市大安區金華段4小段38地號（日治時期為錦町29-2番地）土地，下稱系爭土地】之清理申報，乃檢具申請書及沿革、不動產清冊、不動產證明文件等相關附件，於民國100年11月11日向被告申請核發派下全員證明書。經被告依祭祀公業條例規定，以100年12月7日北市安文字第10033950001號公告30日，公告期滿亦無人異議，被告乃以101年1月20日北市安文字第10130184000號函同意備查，並核發祭祀公業玉皇上帝派下全員證明書（下稱原核發處分）。
(二)嗣被告接獲臺北市政府民政局107年3月21日北市民政字第1076012206號函，通知被告辦理前開原核發處分案件，有祭祀公業性質認定及設立人與土地產權關聯難以證明等疑義，而有使原核發處分有重大明顯瑕疵而無效之虞，並請被告審慎檢視後依法處置等語（下稱北市民政局函）。經被告於107年6月11日函請原告周承俊陳述意見後，經審認其所分別申報關於祭祀公業玉皇上帝、玉皇上帝之沿革事實與系爭土地之土地臺帳記載不相符，且未能提出足資證明所陳報之設立人周鐘炎捐助系爭土地並設立「祭祀公業玉皇上帝」、「玉皇上帝」之證明文件，影響原核發處分之適法性，再以被告108年1月17日北市安文字第1086001522號函（下稱原處分），依行政程序法第117條規定撤銷原核發處分。
(三)原告不服原處分提起訴願，經訴願決定機關以108年6月18日府訴一字第1086102889號訴願決定駁回其訴願，原告仍不服，提起行政訴訟。經本院以108年度訴字第1374號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上訴，經最高行政法院109年度上字第1132號判決（下稱發回判決）廢棄原判決關於撤銷訴願決定及原處分暨該部分訴訟費用，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張：
(一)北市民政局函說明欄第一點謂：「經檢視旨案書面文件，申請人所提供之審查資料有祭祀公業性質認定及設立人與土地產權關聯難以證明等疑義，致本案行政處分有重大明顯瑕疵而無效之虞，請貴所審慎檢視原審查作業，並依行政程序法為適法處置。」自該函所述「經檢視旨案書面文件」等語，顯見係依原告申報時已提供之卷存資料而認定有「重大明顯瑕疵而有無效之虞」，並非在原處分作成以後「確實知曉」何等新事證後始為上開認定。
(二)無論是北市民政局函、被告通知原告陳述意見函或原處分，所載理由，雖文字略有出入，但均認原告提出之沿革，記載土地係由周鐘炎購置，但對比土地臺帳及連名簿資料，何以由「非派下」之「洪禮智」管理，與祭祀公業常習有違，且無證據可證明管理人周鐘炎為「設立人」。上揭原因為被告作成原核發處分前即已「明確知曉」，非另外主動調查或被動知悉其他事證後才知悉，故應以被告101年1月20日作成原核發處分時，起算2年除斥期間。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原核發處分因認定事實錯誤且與經驗法則有違，應有違反祭祀公業條例相關規定之違法，應予撤銷。蓋原告既申報周鐘炎為系爭祭祀公業玉皇上帝之設立人，惟所申報之資料並無周鐘炎取得系爭土地所有權及捐助移轉之記載，故是否符合祭祀公業條例第3條第2款關於設立人之構成要件，已有可疑。祭祀公業玉皇上帝部分，更有「設立人之前卻有管理人洪禮智存在之變態事實」，原告亦未能提出相關資料佐證，經被告重新審查原核發處分後，而認該處分有因認定事實錯誤且與經驗法則有違，應有違反祭祀公業條例相關規定之違法，而應予撤銷之心證由來。且原核發處分違法結果之原因，顯係出於原告之「提供不正確資料或為不完全陳述」，按最高行政法院108年度判字第126號判決意旨，原告核實構成行政程序法第119條第2款規定之信賴不值得保護情形。至原核發處分之撤銷權除斥期間，應自被告於107年3月21日接獲北市民政局函始知悉有違法原因時起算。並聲明：
駁回原告之訴。
四、如爭訟概要欄所述之事實，有原處分（前審卷第33-41頁）、 原核發處分（原處分卷第61-65頁）、訴願決定書（前審卷第51-62頁）、系爭土地臺帳及謄本各乙份（前審卷第159-166頁）、原告於100年11月11日向被告申請核發派下全員證明書相關申請資料（原處分卷第1-69頁）、北市民政局函（原處分卷第93頁）、原告於105年8月31日申請被告公告祭祀公業玉皇上帝不動產補列相關申請資料（原處分卷第117-166頁）在卷可稽，核堪採認為真實。
五、本院判斷如下：
(一)本件應適用之法律：⒈按祭祀公業條例第1條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗
族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。……」第6條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日……」第13條規定：「(第1項)異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書……(第2項)前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第50條第1項規定：「祭祀公業派下全員證明書核發，經選任管理人並報公所備查後，應於3年內依下列方式之一，處理其土地或建物：一、經派下現員過半數書面同意依本條例規定登記為祭祀公業法人，並申辦所有權更名登記為祭祀公業法人所有。二、經派下現員過半數書面同意依民法規定成立財團法人，並申辦所有權更名登記為財團法人所有。三、依規約規定申辦所有權變更登記為派下員分別共有或個別所有。」第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」⒉行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經
過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」據此，撤銷之除斥期間，自「知有撤銷原因」起算，而所謂「知有撤銷原因」，係指有權撤銷機關確實知曉行政處分有違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及法規適用之瑕疵。
(二)經查，原告周承俊提出申請書（被告收文日100年11月11日），檢附沿革、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、除戶資料、派下現員名冊、不動產清冊、土地謄本等件，向被告申請准予祭祀公業玉皇上帝辦理首次清理申報，有申請書及所附附件在卷可稽（原處分卷第3-55頁），經被告以100年11月15日北市安文字第10033950010號函請原告周承俊釐清享祀者、派下員出生別、出生年、生父資料差異（原處分卷第2頁），復經被告經由公告程序徵求異議（原處分卷第57-60頁）後，依據原告周承俊、祭祀公業玉皇上帝101年1月16日申請書，作成原核發處分發給派下全員證明書。而查祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人及獨立財產之存在。此設立人及其子孫，均稱之為派下（臺灣民事習慣調查報告，93年5月6版，第752-754頁），亦即原則上須為祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下。本件依據原告周承俊於申報時所提出之祭祀公業沿革記載，系爭土地為周鐘炎所購置，可知周鐘炎為設立人，且曾任管理人，周鐘炎亡故後迄今尚未改選管理人（原處分卷第6-9頁），然對照原告所提出系爭土地臺帳及連名簿所載，於設立人捐助財產購置系爭土地前，已即有管理人洪禮智存在（原處分卷第89頁），經本院於準備程序質之原告，洪禮智為何人、是否為祭祀公業之派下，原告均稱「因時間過於久遠無從查考」等語（本院卷第77頁），且原告復未提出系爭土地係由周鐘炎出資購置之任何證明文件，故申報人即原告周承俊於清理申報時所提出之沿革，與系爭土地臺帳及連名簿所載有所矛盾，故該沿革不足以證明其主張周鐘炎為祭祀公業之設立人，應可認定不符合申報要件，被告僅於100年11月15日發函通知原審原告補正「沿革」及「派下全員系統表」錯漏之部分，已如上述，其餘均依照原告申報之資料為公告徵求異議，被告未予探究其與祭祀公業性質間之合理關聯性，即逕予為徵求異議公告，嗣並基於錯誤之事實認定作成原核發處分，應屬違法。原告主張祭祀公業條例第10條第1項所規定公所的審查，應僅為輕度的審查，書面審查就夠，不須調查其他證據，若有疑義，應依異議制度及向民事法院提起訴訟予以確認云云。惟按祭祀公業之申報，應提出該祭祀公業沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表及戶籍謄本、派下現員名冊及原始規約供主管機關為書面審查（祭祀公業條例第8條第1項規定參照）。亦即主管機關就祭祀公業申報所提出文件，以書面觀之，其形式及內容須與申報事項（具有祭祀公業之性質及事實）相符合，亦能為合於邏輯及經驗之說明，是申報人應就上開祭祀公業具有祭祀公業之性質及事實之重要事項，提供正確資料或為完全陳述，俾使主管機關依該資料或陳述書面審查之結果得以作成合法之行政處分者，此均經最高行政法院發回判決指明在案，本院自應受此法律見解之拘束。據此，即使祭祀公業條例10條第1項所賦予被告的審查權限，僅為形式上就原告所提出之資料予以審查，然此依舊無礙因原告提供不正確之沿革說明資料，致使被告事實認定錯誤，作成違法的原核發處分，於被告確實知曉此節後，依行政程序法第117條規定，作成原處分以撤銷違法的原核發處分，此與祭祀公業條例第12條設置異議制度、異議人另得向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴應分屬二事。若謂被告已確實知曉（至於被告何時確實知曉則詳如下述）原核發處分因事實認定錯誤而違法，仍應裝聾作啞，消極等待未知之人異議、或向民事法院起訴以解決紛爭，反有害被告依法行政之義務，更將使祭祀公業條例於土地利用面向所要達到，在正確事實認定的前提下，清理地籍，並解決原土地登記及財產處分運用難題以促進土地利用的立法目的，無由完成。故原告上揭主張為其個人主觀法律見解，應不可採。
(三)次查，原核發處分於101年1月20日作成時有認定事實的錯誤，亦即於原核發處分時錯誤認定系爭土地登記於原告祭祀公業玉皇上帝、玉皇上帝名下具有祭祀公業之性質及事實，業據本院論述如上。而原告提出100年9月20日申請書（被告收文日100年11月11日），向被告申請准予祭祀公業玉皇上帝辦理首次清理申報時，並未檢附系爭土地臺帳及連名簿，僅有提出系爭土地登記第二類謄本及祭祀公業玉皇上帝財產清冊（原處分卷第14、15頁），故被告於101年1月20日作成原核發處分時，無從經由核對系爭土地臺帳及連名簿，發現原告所提出之沿革記載有誤，並確實知曉原核發處分有事實認定之錯誤，故原告主張應自101年1月20日作成原核發處分時，作為除斥期間之起算點，應不可採。再查，原告於105年8月31日提出申請書，向被告申請補列臺北市大安區金華段一小段712地號、712-1地號、712-2地號、712-3地號、712-4地號之5筆土地，亦為祭祀公業玉皇上帝之不動產，有原告周承俊105年8月31日申請書在卷可稽（原處分卷第122頁），再觀諸該105年8月31日申請書所附之祭祀公業玉皇上帝財產清冊，雖一併檢附系爭土地系爭土地臺帳及連名簿、土地人工登記簿第二類謄本、土地登記第二類謄本（原處分卷第132-143頁），應可認定被告於105年8月31日時，已取得原告周承俊提出之系爭土地系爭土地臺帳及連名簿，然105年8月31日之申請，乃原告周承俊就增列祭祀公業不動產所為，與原核發處分而言，105年8月31日之申請為獨立之申請案件，雖然有檢附系爭土地系爭土地臺帳及連名簿，然此僅得證明被告已處於可得而知原核發處分違法，尚不能以此認定被告已確實知曉原核發處分違法，原告主張應自105年8月31日作為除斥期間之起算點，亦不可採。又查，北市民政局函說明一稱「貴所（按指被告）分別以101年1月20日北市安文字第10130184000號（按即原核發處分）……函核發『祭祀公業玉皇上帝』……派下全員證明書，經檢視旨案書面文件，申請人所提供之審查資料有祭祀公業性質認定及設立人與土地產權關聯難以證明等疑義，致本案行政處分有重大明顯瑕疵而無效之虞，請貴所審慎檢視原審查作業，並依行政程序法為適法處置。」北市民政局函係於107年3月21日達到被告，亦有被告收文條碼貼紙貼在北市民政局函右下角可佐（原處分卷第93頁）。北市民政局函達到被告後，被告以107年6月11日北市安文字第1076014805號函通知原告陳述意見，說明三並謂「經再檢視相關資料，臺端提供之申報文件與祭祀公業性質有違，且設立人與土地產權並無實質關聯性，是本所核發之派下全員證明書應予撤銷……」（前審卷第441頁），可證107年3月21日北市民政局函達到被告後，被告始確實知曉原核發處分為違法，被告於108年1月17日以原處分依行政程序法第117條撤銷原核發處分，未逾除斥期間，應可認定。
六、綜上所述，原核發處分未詳予查認原告周承俊所稱祭祀公業玉皇上帝、玉皇上帝具有祭祀公業之性質及事實是否屬實，遽予核發派下全員證明書，有事實認定上之瑕疵，應屬違法。被告以原處分撤銷其原核發處分所核發系爭土地之派下全員證明書，尚未逾撤銷之除斥期間，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，並無不合。原告求為判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。另原告提出100年9月20日申請書（被告收文日100年11月11日），向被告申請准予祭祀公業玉皇上帝辦理首次清理申報時，自卷內資料已明顯可知並無補正系爭土地系爭土地臺帳及連名簿之紀錄，原告聲請傳訊證人周淑萍地政士，應無必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 9 月 7 日
審判長法 官 楊得君
法 官 李明益法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 7 日
書記官 陳怡如