臺北高等行政法院判決111年度訴更一字第69號112年5月18日辯論終結原 告 俞宏濂（原名:俞昆呈）被 告 宜蘭縣政府警察局代 表 人 林武宏訴訟代理人 林佑儒
魯佩儀陳建伯上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會民國110年6月29日110公審決字第276號復審決定（原處分：宜蘭縣政府警察局109年9月22日警人字第1090046392號令），提起行政訴訟，經本院以110年度訴字第1043號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院以111年度抗字第195號裁定廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：㈠原告提起復審期間：
⒈按人民提起撤銷訴訟，應先經合法訴願程序為前提，行政
訴訟法第4條已有明定。又公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依公務人員保障法（下稱保障法）規定，於處分達到之次日起30日內提起復審，由公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）審議決定，提起復審逾法定期間者，應為不受理決定，此觀保障法第4條、第25條、第30條第1項、第61條第1項第2款前段等規定自明。而公務人員不服其服務機關或人事主管機關所為之行政處分，提起復審（相當於訴願）逾法定期間，如同未經合法訴願程序，其進而提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，應予駁回；是以，服務機關或人事主管機關何時對公務人員合法送達所為之行政處分，攸關公務人員得否知悉行政處分之內容及法定救濟期間之起算，影響公務人員對之提起行政爭訟之權利，有關行政處分何時依法定程序送達受處分人之事實，應由行政機關負擔客觀舉證責任，如該待證事實經法院依職權調查後，仍處於真偽不明之狀態者，即由行政機關負擔因果關係事實不明之不利益。
⒉再送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權自行或交由郵政機關送達，行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為送達人，向應受送達人之住居所、事務所、或營業所為之，但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之，如應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達，復為行政程序法第67條、第68條第1項、第4項及第72條第1項、第3項所明定。查原告係被告所屬羅東分局巡官，嗣被告於民國109年9月22日以警人字第1090046392號令，核予原告記過1次之懲處（下稱原處分）；迨原告於110年4月20日（收文日）始向保訓會提起復審，距原處分作成時間甚久，究原處分如何送達與原告，原告提起復審有無逾法定期間，依前述規定及說明，應由被告負客觀舉證責任。雖被告人事室科員賴新仁於109年9月23日將原處分紙本置放於羅東分局收發公文櫃，請羅東分局協助轉送原告；但本件查無原告收受原處分之簽收單，此一放置收發公文櫃行為，尚難謂屬適法之送達方式，不生送達之效力，不得認原處分已送達原告。雖時任羅東分局警備隊隊長陳瑞昌出具之報告，記載約略於109年10月1日或2日，已將原處分當面轉交與原告（見前審卷第49頁）；惟事實上究係於10月1日或2日轉交，已有不明，且該報告亦載明當時並未即請原告簽收等語，尚難逕以陳瑞昌不清楚之記憶，即認定原處分已於109年10月1日或2日送達原告。至被告109年度考績之平時考核欄雖有「記過1次」之記載，惟無從僅由該等記載得知處分事實、理由、法令依據、教示救濟途徑及期間，而使原告得憑以救濟，亦不生適法送達之效力，無從起算原告提起復審之法定期間。
⒊是原處分既未適法送達與原告，且查無原告簽收原處分之日期，被告復未能證明客觀上有不能依法定程序送達與原告簽收，並填註日期之正當事由，有關原處分送達日期事實不明之不利益，即不應由原告負擔。故原處分送達日期既屬不明，原告復於其主張收受原處分之日即110年3月25日之次日起30日內提起復審（110年4月20日），應認原告提起本件復審未逾法定救濟期間。
㈡原告所為訴之追加：
按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變情形者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第1項前段、第3項第2款定有明文。查原告於本件起訴時，原係先位訴請將復審決定及原處分均撤銷，備位主張確認原處分無效，請求被告重開程序及撤銷復審決定，另再備位聲明請求被告作成無瑕疵之行政處分及撤銷復審決定（見前審卷第11頁）；俟訴狀送達被告後，原告迭經多次訴之變更、追加，及撤回確認原處分無效部分，終如其訴之聲明所示（見本院卷第317頁至第318頁）。則原告備位聲明雖追加訴請撤銷原處分，惟此係本諸同一獎懲等事件，請求之基礎不變；故原告所為訴之追加，合於上揭法律規定，應予准許。
㈢被告代表人承受訴訟：
被告代表人本為廖材楨，嗣依序變更為林新晃、林武宏，玆據林新晃、林武宏分別具狀聲明承受訴訟（見前審卷第113頁至第118頁，本院卷第121頁至第125頁），核無不合，併此敘明。
二、爭訟概要：原告任職於被告所屬羅東分局警備隊巡官，於109年7月5日上午9時許執行巡邏勤務時，因未領用交通違規舉發單，就查獲交通違規案件，未以當場舉發或逕行舉發之方式取締，反以其配偶之名義向內政部警政署交通違規檢舉系統網站檢舉；經被檢舉人調閱監視錄影器，發現該舉發應為員警著制服所為，而非民眾檢舉交通違規，乃持單提出申訴並質疑員警執法程序。迨被告審認原告之行為嚴重破壞民眾對於警察依法執行職務之信任，致使本應受罰之舉發單全數遭撤銷、違規行為人未能收警惕之效且有損警察形象，乃依警察人員獎懲標準第7條第1款規定，於109年9月22日以原處分給予原告記過1次之懲處，復經被告考績委員會於109年10月29日以109年第9次會議確認通過。惟原告不服原處分提起復審，經保訓會於110年6月29日以110公審決字第276號復審決定，認定原告復審逾期不予受理；但原告猶不服復審決定，故向本院提起行政訴訟；前經本院110年度訴字第1043號裁定，駁回其訴，後經最高行政法院以111年度抗字第195號裁定，廢棄發回更審在案。
三、原告主張：原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，且主導原處分作成之蔡金國係督察組組長，卻參與考績會審議，未為迴避，有球員兼裁判之嫌；但因原告未參與考績委員會，無法聲請蔡金國迴避，故原處分作成程序已有重大瑕疵，保訓會復以程序駁回原告申訴，致使原告少了一個救濟審級，亦屬有誤。又原告於下班後自行在家上傳民眾違規停車之照片，並非屬執行法定工作執掌內容，雖混淆民眾檢舉與警察處理違規案件之分際，惟係出於公益之目的，且為初犯，被告未審酌前情而逕給予記過1次之處分，有違比例原則。雖被告稱本件已有明確獎懲標準，故可先懲處再追認，惟何謂情節輕微、重大或嚴重，並無明確量化指標，被告亦無法提出類似前案可資參考，被告所述以是否影響民眾權益或有無涉貪作為認定情節是否重大之依據，亦屬無稽。另依被告112年3月22日訂頒之各分駐（派出）所刑事案件移（函）送管制執行計畫肆、獎懲規定6「偵查隊承辦人接收分駐（派出）所回覆案件後，未依規於期限內繕打移送書送地檢署偵辦，『致嚴重影響民眾權益』，或『受民眾具名檢舉者』，申誡1次」，嚴重影響民眾權益之違失尚且僅記申誡1次；則被告稱原告之行為已對外發生影響而屬情節重大、記過並無不當，即非可採，爰訴請將復審決定及原處分均撤銷，被告應作成無瑕疵之行政處分等語。併為先位聲明：復審決定及原處分均撤銷；備位聲明：復審決定及原處分均撤銷，被告應作成無瑕疵之行政處分。
四、被告則以：員警執行勤務發現交通違規，應當場舉發，如當場不能不宜攔截製單舉發，始得改以逕行舉發，原告未循上開方式，反以配偶之名義將公務上蒐集攝錄之資料上傳至民眾檢舉系統，致民眾質疑警方執法之合法性，使原本應受處罰之違規車輛未能依法取締，其不遵守規定執行職務之行為已對外損及警察形象及民眾權益，情節不可謂不嚴重，與警察人員獎懲標準第7條第1款之處分要件相符，被告據以為記過1次之處分，應屬適法。又被告係以違規情節是否對外產生影響（尤其是民眾權利）及有無涉貪等違法情事，以認定警察人員未依規定執行職務之情節究係輕微、嚴重或重大；則原告未依規定舉發之行為已破壞民眾對警察依法執行職務之信任，其影響非僅在內部而已擴及至外部，並非如值班勤務未落實械彈領還清點、遺失領槍證、無線電領機證等單純減損內部管考正確性之行為，情節當屬嚴重，被告核予記過1次之處分尚屬允當。復被告於原處分作成前，業於109年8月3日及同月31日對原告實施訪談，並無不給予陳述意見機會之情形；至獎懲令上記載事由雖為「造成民眾對於警察執法產生質疑及損害警察形象」，惟原處分記載之法令依據為警察人員獎懲標準第7條第1款，並無混淆處分依據之情事。另原告舉發未遵守違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第10條暨內政部警政署訂頒之取締違規停車作業程序等規定，實質上查對警察形象及民眾產生負面影響，情節著屬嚴重，依公務人員考績法施行細則第13條及警察機關辦理獎懲案件注意事項第51點等規定，此等情節嚴重而有明確獎懲標準之案件，得先發布懲令，再於3個月內追認之；是原處分作成程序於法並無不合，原告提起本件訴訟為無理由等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按警察人員人事事項，依本條例之規定，本條例未規定者，
適用有關法律之規定；警察人員平時考核之獎懲種類，適用公務人員考績法之規定，警察人員人事條例第2條、第28條第1項定有明文。又警察人員平時考核懲處種類如下：申誡、記過、記大過；有下列情形之一者，申誡：⒈不遵規定執行職務或執行公務不力，情節輕微，⒉穿著制服或執行公務時，服裝儀容或配備不合規定，⒊違反品操紀律或言行失檢，影響警譽，情節輕微，⒋處事不當，影響警譽，情節輕微，⒌溢領各項津貼、補助費、加班費、獎金等，未受刑事處分，情節輕微，⒍遺失服務證或刑警徽等足資證明警察人員身分之證件，⒎對上級交辦工作，執行不力，情節輕微，⒏對公物保管（養）不力或使用不當，情節輕微，⒐無故不參加常年訓練或測驗，情節輕微，⒑參加各種競賽或測驗考核，成績未達規定標準，⒒對屬員之工作違失，監督不周，情節輕微，⒓疏脫違反社會秩序維護法行為人，⒔執行或督導家戶訪查工作不力，情節輕微，⒕違反交通法令規定，情節輕微，⒖執行職務時，遇有涉及本身或家庭之利害，不遵規定迴避，情節輕微，⒗曠職繼續未達4小時，⒘不聽調遣或不遵限離到職，⒙其他違反法令之事項，情節輕微；有下列情形之一者，記過：⒈不遵規定執行職務或執行重要公務不力，情節嚴重，⒉違反品操紀律或言行失檢，影響警譽，情節嚴重，⒊處事不當，影響警譽，情節嚴重，⒋溢領各項津貼、補助費、加班費、獎金等，未受刑事處分，情節嚴重，⒌遺失重要公物或保管（養）不當，情節嚴重，⒍參與賭博財物或住宅供人賭博，⒎非因公涉足色情、賭博、涉毒或其他不妥當之場所，⒏未依規定辦理常年訓練或無故不參加常年訓練或測驗，情節嚴重，⒐參加各種業務競賽或測驗考核，成績低劣，⒑對屬員之工作違失，監督不周，情節嚴重，⒒疏脫刑事嫌犯，⒓違反交通法令規定，情節嚴重，⒔使用槍枝（彈藥）走火，⒕曠職繼續達4小時以上未達2日，⒖其他違反法令之事項，情節嚴重；本標準所列嘉獎、記功、申誡、記過之規定，得視事實發生之動機、目的、手段及影響程度，核予1次或2次之獎懲，復為警察人員獎懲標準第2條第2款、第6條、第7條、第12條第1項所明訂。
㈡再各機關平時考核獎懲之記功（過）以下案件，考績委員會
已就相同案情核議有案或已有明確獎懲標準者，得先行發布獎懲令，並於獎懲令發布後3個月內提交考績委員會確認；考績委員會不同意時，應依前2項程序變更之；受考人於收受獎懲令後，如有不服，得依公務人員保障法提起救濟，公務人員考績法施行細則第13條第6項訂有明文。復依警察機關辦理獎懲案件注意事項第51點規定：各警察機關所屬人員平時考核獎懲案件，應依公務人員考績法施行細則第13條規定，送考績委員會初核，並經機關長官覆核，再由主管機關或授權之所屬機關核定；但案件之獎懲為記功或記過以下，且相同案情於考績委員會曾核議有案或已有明確之獎懲基準得作為參考依據者，機關得先行發布獎懲令，並於發布後3個月內提交考績委員會確認。另道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之，為道路交通管理處罰條例第7條第1項所明定。而交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對於違反道路交通管理事件之稽查，應認真執行，其有不服稽查而逃逸之人、車，得追蹤稽查之；前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：⒈當場舉發，違反本條例行為經攔停之舉發，⒉逕行舉發，依本條例第7條之2規定之舉發，⒊職權舉發，依第6條第2項規定之舉發，⒋肇事舉發，發生道路交通事故，肇事原因或肇事責任不明，經分析研判或鑑定後，確認有違反本條例行為之舉發，⒌民眾檢舉舉發，就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發，違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第10條亦訂有明文。
㈢查原告任職於被告所屬羅東分局警備隊巡官，於109年7月5日
上午9時許執行巡邏勤務時，因未領用交通違規舉發單，就查獲交通違規案件，未以當場舉發或逕行舉發之方式取締，反以其配偶之名義向內政部警政署交通違規檢舉系統網站檢舉，經被告審認原告之行為嚴重破壞民眾對於警察依法執行職務之信任，乃依警察人員獎懲標準第7條第1款規定，於109年9月22日以原處分給予原告記過1次之懲處，嗣經被告考績委員會於109年10月29日以109年第9次會議確認通過等情，有原處分、訪談紀錄表、監視器翻拍照片、被告考績委員會109年第9次會議紀錄等在卷可參（見前審卷第27頁、第89頁至第97頁，本院卷第67頁至第73頁、第195頁至第205頁），足以信實。準此，原告於擔服巡邏勤務時，就查獲交通違規案件，未循道路交通管理處罰條例第7條第1項，及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第10條等規定，分別視稽查情形予以當場舉發或逕行舉發，反以其配偶之名義而為民眾檢舉舉發，確有不遵規定執行職務情事；則被告乃依警察人員獎懲標準第7條第1款規定，認原告不遵規定執行職務，情節嚴重，並依循公務人員考績法施行細則第13條第6項、警察機關辦理獎懲案件注意事項第51點等規定，以本件為平時考核獎懲之記功（過）以下案件，且先前案情於考績委員會曾核議有案，復已有明確之獎懲基準得作為參考依據，遂由被告機關先行於109年9月22日發布獎懲令（即原處分），並於發布後3個月內（109年10月29日）提交考績委員會確認，所為平時考核獎懲程序核無不合。
㈣再參酌原告未依循適法之道路交通管理稽查程序，反而假配
偶名義為民眾檢舉舉發，所為明顯違反道路交通管理處罰條例第7條第1項，及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第10條等規定，已如前述；則被告參酌先前案情於考績委員會曾核議有案，對外產生影響（尤其是民眾權利）及有無涉貪等違法情事，以認定警察人員未依規定執行職務之情節究係輕微、嚴重或重大（見本院卷第179頁至第193頁），併依警察人員獎懲標準第6條、第7條之懲處標準（申誡、記過），作為本件之獎懲基準，由被告機關先行於109年9月22日發布獎懲令，復於109年10月29日提交考績委員會確認，核屬適法之平時考核獎懲程序（記功/過以下案件），尚難指為違法。雖原告以本件尚無相同案情（即同屬假民眾檢舉舉發交通違規）於考績委員會曾核議有案，復無明確之獎懲基準得作為參考依據，應待考績委員會議決，被告不得逕由機關先行發布獎懲令；然關於平時考核獎懲之記功（過）以下案件，依公務人員考績法施行細則第13條第6項、警察機關辦理獎懲案件注意事項第51點等規定，本賦予機關先行發布獎懲令之權，復此屬對外產生影響（尤其是民眾權利）之案情，已經考績委員會曾核議有案，本不以完全相同案情（即同屬假民眾檢舉舉發交通違規）為限，故被告機關先行作成原處分，嗣再送考績委員會確認通過，於法無違。況有關獎懲種類之決定，考績委員會有最終決定權，得予不同意或變更，今被告考績委員會以109年第9次會議確認通過，咸認原告有警察人員獎懲標準第7條第1款事由，被告機關先行發布記過1次之獎懲並無不當，益徵被告機關認定不遵規定執行職務，情節嚴重，確屬事實。
㈤另警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考
績法之規定，警察人員人事條例第32條定有明文；復依公務人員考績法第15條規定，各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。則考績委員會初核或核議前條案件有疑義時，得調閱有關資料，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢，詢畢退席；考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應自行迴避，對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定；前項人員有應自行迴避之情事而不迴避者，得由與會其餘人員申請其迴避，或由主席依職權命其迴避，復為考績委員會組織規程第4條第3項、第8條所明訂。查被告機關先行於109年9月22日發布獎懲令，嗣於109年10月29日提交考績委員會，經決議確認通過一事，有109年第9次會議紀錄可佐（見本院卷第195頁）；依該次會議紀錄所載，雖無通知原告到會備詢，但有關受考人到會備詢與否，本屬考績委員會之職權，且被告於原處分作成前，業於109年8月3日及同月31日對原告實施訪談（見前審卷第89頁至第95頁），並無不給予陳述意見機會之情形，自無違背法定程序情事。至原告以被告考績委員會委員蔡金國，乃主導原處分之作成，應予迴避乙節；但核本件僅係原告之獎懲案，並無涉及蔡金國本身之事項，即無考績委員會組織規程第8條自行迴避規定之適用，縱原告主觀認蔡金國有偏頗之虞，然此既非考績委員會組織規程應自行迴避事由，且查無相關法令有應予迴避情事，原告以此謂該次考績委員會有違法情形，委屬無據。
㈥是被告以本件為平時考核獎懲之記功（過）以下案件，且先
前案情於考績委員會曾核議有案，復已有明確之獎懲基準得作為參考依據，遂由被告機關先行於109年9月22日發布獎懲令（即原處分），並於發布後3個月內（109年10月29日）提交考績委員會確認，所為平時考核獎懲程序核無不合，原處分當屬適法。至原告主張本件欠缺相同案情，復無明確之獎懲基準，又被告考績委員會未通知其陳述意見，且委員蔡金國有應予迴避而未迴避之違法等節，俱屬無據；另其併主張被告應作成無瑕疵之行政處分，因原處分並無違誤之處，如前所述，自無責令被告另行作成獎懲之必要，況獎懲與否本屬被告職權行使，原告尚無由逕自請求被告為一定之獎懲決定，其此節主張亦屬無據。
六、綜上所述，原告主張被告所為109年9月22日獎懲令，有違法情事，原處分應予撤銷，核屬無據；復審決定就原告提出之復審為不受理之決定，理由雖有不同，惟駁回結果並無二致，無損原告之救濟權益。從而，原告先位訴請將復審決定及原處分均撤銷，備位併請求被告應作成無瑕疵之行政處分，即如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 6 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 8 日
書記官 李芸宜