臺北高等行政法院判決111年度訴字第1427號112年5月25日辯論終結原 告 游枝春
林如柱林福順吳竹山林錫財共 同訴訟代理人 張致祥律師複 代理 人 林聖凱律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）訴訟代理人 賴珮芸
林侑瑩陳冠旭上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國111年9月26日台內訴字第1110041467號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告原起訴聲明：㈠內政部民國111年9月26日台內訴字第1110041467號訴願決定（下稱訴願決定）及被告111年6月29日府民禮字第1110096072號函（下稱系爭函）均撤銷。㈡被告應就原告111年6月22日的申請，重為適法處分。於訴訟進行中，原告變更、追加其聲明為：㈠先位聲明：⒈訴願決定及系爭函均撤銷。⒉被告應就原告111年6月22日的申請，作成撤銷被告民國109年10月20日府民禮字第1090171351號函（下稱109年10月20日函）的行政處分。㈡備位聲明：訴願決定及系爭函均撤銷。原告上開聲明的變更及追加，基礎事實同一，依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，應予准許。
二、事實概要：㈠礁溪協天廟（下稱協天廟）第12屆信徒代表、管理委員會委
員（下稱管理委員）、監察委員會委員（下稱監察委員）的任期於109年6月7日屆滿。協天廟於109年7月1日至4日辦理各區信徒大會暨第13屆信徒代表選舉，並於同年月22日以礁協管總字第357號函將信徒大會會議紀錄及第13屆信徒代表當選人名冊送請宜蘭縣礁溪鄉公所（下稱礁溪鄉公所），由礁溪鄉公所以109年7月28日礁鄉社字第1090011764號函送被告。被告以109年7月31日府民禮字第1090122916號函同意備查。
㈡因協天廟第12屆主任委員吳朝煌未依協天廟組織章程第13條
之1規定，於第13屆信徒代表選出並報請被告備查後15日內召開信徒代表大會，選舉管理委員及監察委員，於是第13屆信徒代表林建樑等80人依章程規定，於109年8月19日推選信徒代表吳宏昱為召集人，於109年9月3日召開第13屆第1次信徒代表大會，選出管理委員、監察委員及常務信徒代表等；再由新任管理委員於同日召開第13屆第1次管理委員會，選出主任委員及副主任委員；由新任監察委員於同日召開第13屆第1次監察委員會，選出常務監察委員及副常務監察委員。上開會議記錄業經被告109年9月10日府民禮字第1090148685號函備查。據此，協天廟於109年10月8日召開第13屆第1次臨時信徒代表大會，決議辦理寺廟變動及寺廟印鑑證明，並於同日以礁協管字第0010號函檢附宜蘭縣寺廟變動登記表等送礁溪鄉公所，由礁溪鄉公所以109年10月14日礁鄉社字第1090016133號函送被告。被告以109年10月20日函予以備查，並換發宜蘭縣寺廟登記證、寺廟印鑑證明書及寺廟變動登記表。
㈢原告為協天廟信徒，於111年6月22日（被告收文日）提出申
請函表示協天廟第13屆信徒代表選舉尚有爭議，現於法院訴訟中，請依行政程序法第117條規定撤銷109年10月20日函等等。被告以系爭函回覆：被告依辦理寺廟登記須知及協天廟組織章程規定審查協天廟第13屆信徒代表選舉紀錄及信徒代表管理人名冊等選舉結果，合於章程及相關法令規定，並據以換發寺廟登記證，於法有據；另協天廟選舉爭議部分，尚在訴訟中，在司法判決確定前，第13屆主任委員仍為吳宏昱等等。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠被告以系爭函否准原告111年6月22日的申請，系爭函為行政
處分，而非觀念通知。被告以109年10月20日函換發協天廟寺廟登記證、寺廟印鑑證明書，並責由礁溪鄉公所將吳宏昱為協天廟主任委員一事登錄在全國宗教資訊系統，已發生承認吳宏昱為協天廟主任委員的外部效果，亦為行政處分，而非觀念通知。
㈡協天廟於109年7月1日至4日辦理第13屆信徒代表選舉，發生
吳宏昱等人選舉舞弊案，現由法院審理中，尚未確定。吳宏昱無視選舉爭議，自任召集人於109年9月3日召開信徒代表大會，選任第13屆管理委員及監察委員等，再舉行管理委員會，推選自己為主任委員，該等會議決議顯然違法而無效。協天廟第12屆主任委員吳朝煌已依協天廟組織章程於109年10月23日召集第13屆第1次信徒代表大會，選舉第13屆管理委員及監察委員等，並於同日由當選的管理委員組成管理委員會，推選簡蒼明為主任委員。被告無視上情，仍以109年10月20日函同意換發以吳宏昱為協天廟代表人的的寺廟登記證及寺廟印鑑證明書等，顯屬違法的行政處分，且被告的裁量已收縮至零，應依行政程序法第117條規定撤銷該處分，收回寺廟登記證、寺廟印鑑證明書，並回復全國宗教資訊系統的登載。原告於111年6月22日申請被告依行政程序法第117條規定撤銷109年10月20日函，被告卻以系爭函否准，亦屬違法。
㈢聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及系爭函均撤銷。
⑵被告應就原告111年6月22日的申請，作成撤銷被告民國109年10月20日函的行政處分。
⒉備位聲明：
訴願決定及系爭函均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠備查之目的，在使主管機關知悉已經過的事實，主管機關同
意備查，僅屬觀念通知，非行政處分。109年10月20日函是被告依辦理寺廟登記須知規定回覆礁溪鄉公所表示同意備查，僅屬觀念通知，不具規制作用，尚不具對外發生准駁的法律效果，非行政處分。
㈡行政程序法第117條規定是賦予原處分機關或其上級機關得依
職權為全部或一部撤銷的權限，並非於法定救濟期間經過後，另給予人民得請求撤銷違法行政處分的權利。原告依上開規定請求被告撤銷違法的行政處分，僅是促請被告依職權發動，倘被告裁量結果，未依職權撤銷處分，亦不對原告發生任何法律效果。系爭函僅是被告就原告依行政程序法第117條規定請求撤銷109年10月20日函所為的函復，亦非行政處分。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有協天廟109年7月22日礁協管總字第357號函及檢附協天廟第13屆信徒代表選舉紀錄、信徒代表當選人名冊、礁溪鄉公所109年7月28日礁鄉社字第1090011764號函、被告109年7月31日府民禮字第1090122916號函（本院卷第117-201頁）、被告109年9月10日府民禮字第1090148685號函及檢附第13屆信徒代表大會會議紀錄及簽到簿、管理委員會會議紀錄及簽到簿、監察委員會會議紀錄及簽到簿(本院卷第209-231頁)、協天廟109年10月8日礁協管字第0010號函及檢附宜蘭縣寺廟變動登記表、第13屆第1次臨時信徒代表大會會議紀錄及簽到簿等（本院卷第233-259頁）、礁溪鄉公所109年10月14日礁鄉社字第1090016133號函（本院卷第261頁）、被告109年10月20日函及檢附宜蘭縣寺廟登記證、宜蘭縣寺廟印鑑證明書、宜蘭縣寺廟變動登記表等（本院卷第263-279頁）、原告111年6月22日申請函、系爭函(本院卷第41、45-55、281-288頁）及訴願決定（本院卷第33-37、289-292頁）等在卷可證，足以認定為真實。
六、爭點：㈠被告109年10月20日函是否為行政處分？㈡原告先位之訴，依行政程序法第117條規定請求被告作成撤銷
被告109年10月20日函的行政處分，是否有理由？㈢系爭函是否為行政處分？原告備位之訴，請求撤銷系爭函，
是否符合起訴要件？
七、本院的判斷：㈠被告109年10月20日函為行政處分：
⒈辦理寺廟登記須知第1點規定：「為規範寺廟登記之申請程序及應備文件，特訂定本須知。」第2點第2項及第3項規定：「（第2項）寺廟登記分設立登記及變動登記。（第3項）前項寺廟登記之主管機關，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」第3點規定：「寺廟登記事項如下：……㈤負責人姓名。……㈦寺廟圖記及負責人印鑑式。……㈩組織成員。……。」第5點第1項規定：「申請寺廟設立登記，應由寺廟負責人檢具下列文件，向寺廟所在地鄉（鎮、市、區）公所提出：……。」第7點第1項及第2項第1款規定：「（第1項）申請寺廟設立登記……，經鄉（鎮、市、區）公所初審合於規定者，鄉（鎮、市、區）公所應函報直轄市、縣（市）政府複審。（第2項）直轄市、縣（市）政府審查合於規定者，應視申請類別發給下列文件：㈠申請寺廟設立登記者：臨時寺廟登記證。」第9點第1項規定：「寺廟負責人應於取得臨時寺廟登記證90日內，向地政機關辦妥土地及建築物所有權登記為寺廟所有；其土地屬國有原住民保留地、以標租以外方式出租之國有非公用土地、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有土地（以下簡稱公有土地）者，應於辦竣建築物所有權登記為寺廟所有後，依下列規定辦理：……。」第10第1項第1款規定：「寺廟負責人完成第9點第1項規定事項後，應檢附下列文件報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府，申請發給寺廟登記證：㈠原核發臨時寺廟登記證。」第14點第1款至第3款規定：「寺廟登記事項有變動時，應依下列程序，辦理寺廟變動登記：㈠寺廟登記證登載事項有變動時，寺廟負責人應檢附直轄市、縣（市）政府原發給之寺廟登記證及其他有關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府換發寺廟登記證。㈡寺廟圖記或負責人印鑑式有變動時，寺廟負責人應檢附變動後寺廟圖記與負責人印鑑式及相關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府備查，並由直轄市、縣（市）政府於寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信後函送鄉（鎮、市、區）公所發還寺廟。㈢寺廟財產、法物或組織成員有變動時，寺廟負責人應檢附相關會議紀錄、異動清冊或名冊（新增之信徒或執事並應附願任同意書）、變動後清冊或名冊及有關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府備查，並由直轄市、縣（市）政府於變動後財產、法物清冊或組織成員名冊加蓋印信後，函送鄉（鎮、市、區）公所發還寺廟。」第21點第3項規定：「前項公告期滿無利害關係人提出意見，得由直轄市、縣（市）政府廢止其寺廟登記，並註銷寺廟登記證。」依上開規定可知，寺廟登記分為設立登記及變動登記。申請寺廟設立登記，應檢附第5點第1項規定文件，經鄉（鎮、市、區）公所初審及直轄市、縣（市）政府複審合於規定後，發給臨時寺廟登記證，再依第9點第1項規定程序辦理完竣後，檢附第10點第1項規定文件申請直轄市、縣（市）政府發給寺廟登記證。寺廟登記證登載事項（依辦理寺廟登記須知第11點附件10所示，寺廟登記證記載「茲據○○○申請寺廟登記，核與辦理寺廟登記須知之規定尚無不合，准予登記，特給此證。」並有寺廟名稱、所在地、主祀神佛、宗教別、負責人姓名、負責人產生方式及備註等七個欄位）有變動時，應報請換發寺廟登記證。寺廟於有第21點規定情形時，直轄市、縣（市）政府得「廢止」寺廟登記，註銷寺廟登記證。是以，有關寺廟登記或寺廟名稱、所在地、主祀神佛、宗教別、負責人姓名、負責人產生方式等事項的變動登記，均為直轄市、縣（市）政府於相關形式或實質審查後，所為直接發生影響寺廟財產管理或處分權限之法律效力的行政處分。
⒉被告以109年10月20日函同意協天廟申請寺廟負責人變動登記
，並換發寺廟登記證、寺廟印鑑證明書及寺廟變動登記表等，依上述說明，109年10月20日函為具規制效力的行政處分。原告不服該函有關協天廟寺廟負責人的變更登記，如具有法律上的利害關係，應以該函為程序標的，提起訴願及撤銷訴訟，始為正確的訴訟救濟途徑。㈡原告先位之訴，依行政程序法第117條規定請求被告作成撤銷被告109年10月20日函的行政處分，為無理由：
⒈人民因中央或地方機關對其依法申請的案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分的訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。所謂「依法申請的案件」，是指人民依據法令規定，有向機關請求就某一具體事件，為一定處分的權利而言。如法令僅規定行政機關的職權行使，而未賦予人民有請求行政機關作成行政處分的權利時，人民促請行政機關作成行政處分，性質上只是促使行政機關發動職權。行政機關未依人民請求發動職權時，因人民本無公法上請求權存在，即無從主張有權利或法律上利益受損害的可能。
⒉行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期
間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」這是規定原處分機關或其上級機關，就法定救濟期間經過後，已具形式存續力的違法行政處分，得本於職權為全部或一部的撤銷，並非課予原處分機關或其上級機關負有撤銷違法行政處分的義務，也未賦予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分的公法上請求權。故人民依上開規定請求行政機關作成撤銷原違法行政處分的行政處分，性質上只是促使行政機關為職權的發動，行政機關縱未依人民促請而發動職權，促請人也無從主張受有權利或法律上利益的損害，而得循課予義務訴訟請求救濟（最高行政法院110年度年上字第20號、109年度判字第135號、108年度上字第986號判決、111年度抗字第69號、第4號、110年度抗字第230號裁定意旨參照）。
⒊行政程序法第128條第1項規定：「行政處分於法定救濟期間
經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」已賦予處分相對人或利害關係人於符合一定要件下，有請求行政機關重開行政程序，作成撤銷、廢止或變更已具形式存續力之行政處分的公法上請求權。據此，人民對於已具形式存續力的違法行政處分，即得本於行政程序法第128條第1項規定為權利救濟。⒋原告不服被告109年10月20日函，本應循訴願及撤銷訴訟予以
救濟，或於109年10月20日函已具形式存續力的情況下，依行政程序法第128條第1項規定請求程序重開，並於請求遭否准時，循訴願及課予義務訴訟予以救濟。原告不循此途．而是以行政程序法第117條規定為依據，提起訴願及課予義務訴訟，依前述實務見解的說明，行政程序法第117條規定尚非人民得請求行政機關撤銷違法行政處分的公法上請求權依據，原告先位提起課予義務訴訟，沒有依據，包含附帶聲明撤銷訴願決定及系爭函，均應予駁回。㈢系爭函不是行政處分；原告備位之訴，請求撤銷系爭函，不
符合行政訴訟法第4條規定：⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」據此，撤銷訴訟以行政處分為程序標的。人民不服行政處分以外的其他行政行為，即不得提起撤銷訴訟。又行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政機關就法令所為釋示或單純的事實敘述、理由說明，而未對外產生何法律效果者，即非行政處分。
⒉系爭函僅是被告對於原告依行政程序法第117條規定，申請撤銷被告109年10月20日函所為的答覆，其內容記載「二、查礁溪協天廟第12屆各委員任期至109年6月7日止屆滿，第13屆信徒代表選舉紀錄及第13屆信徒代表當選人名冊等選舉結果，亦經礁溪協天廟（第12屆主任委員）以109年7月22日礁協管總字第357號函送本府備查在案。三、本府依據辦理寺廟登記須知及礁溪協天廟組織章程規定，就所送第13屆信徒代表選舉紀錄及信徒代表管理人名冊等選舉結果審查合於章程及相關法令規定並據以換發寺廟登記證（主任委員：吳宏昱）皆於法有據；另礁溪協天廟選舉爭議部分，尚在訴訟中，在司法判決確定前，第13屆主任委員仍為吳宏昱君。」（本院卷第41頁）僅是敘述礁溪協天廟辦理第13屆信徒代表選舉紀錄及當選人名冊備查，以及被告以109年10月20日函准予換發寺廟登記證的事實；由於人民並無依行政程序法第117條規定請求行政機關撤銷違法行政處分的公法上請求權，已如前述，系爭函並未對原告產生任何損害權利或法律上利益的法律效果，自非行政處分。原告備位提起撤銷訴訟，不符合行政訴訟法第4條規定。
㈣原告聲請調閱有關協天廟109年7月1日至4日信徒代表選舉爭
議即臺灣高等法院111年度上字第452號民事卷宗，尚無必要。本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、結論：原告先位之訴請求本院判命被告作成撤銷109年10月20日函的行政處分，並附帶聲明撤銷訴願決定及系爭函（課予義務訴訟），為無理由；備位之訴請求本院判決撤銷訴願決定及系爭函（撤銷訴訟），為不合法，均一併以判決駁回。中 華 民 國 112 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 29 日
書記官 高郁婷