臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭111年度訴字第1437號113年8月1日辯論終結原 告 蔡本立
李全奇
張文仁劉林金蘭
蔡龍豪
葉德芬
蔡鳳英黃金德
蔡易霖童智亮
蔡鴻瑋童智遠
朱嘉琳羅玟茜
潘彥均（即潘信宏之承受訴訟人）
潘英臻（即潘信宏之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 姜鈞 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 王柏棠
張宏偉上 二 人 裘子欣複 代理 人訴訟代理人 江增祥上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告潘信宏於民國113年3月1日訴訟中死亡，茲據其繼承人潘彥均、潘英臻依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷二第35-39頁），經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：原告分別為附表所示土地（下稱系爭土地）之土地所有權人。系爭土地最初在62年10月5日發布實施之「金山都市計畫案」規範為市場用地，在72年8月5日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次通盤檢討）案」、74年7月3日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）案」、84年10月12日發布實施之「變更金山都市計畫（第二次通盤檢討）案」、104年2月13日發布實施之「變更金山都市計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）案」均持續維持為市場用地。原告主張系爭土地依62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條規定，系爭土地關於公共設施保留地之管制應視為已撤銷，遂提起本件確認訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、系爭土地應適用62年9月6日公布之舊都市計畫法第50條第1項規定「公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年。逾期不徵收，視為撤銷。」，需有特殊情形才能延長5年，且最遲應於15年內取得，逾期不徵收，系爭土地之公共設施保留地之使用管制，即視為撤銷。77年7月15日所公布施行之現行都市計畫法第50條雖刪除有關公共設施保留地取得期限之規定，但無溯及適用之明文，是原告有合理期待並信賴系爭土地如逾72年9月7日仍未徵收，其公共設施保留地之管制即視為撤銷，衡酌原告對都市計畫有關取得期限之信賴，應認現行規定對原告不生效力，本件仍應適用舊都市計畫法第50條規定，且因所謂特殊情形僅有被告72年7月27日北府工三字229687號公告延長期限之區域及上級所核准之72年6月17日府建四字第149144號函，未見有何種「特殊情形」之說明文件，不得作為系爭土地為公共設施保留地期限延長之依據。
㈡、聲明：確認原告所有如附表之土地之公共設施保留地管制不存在。
四、被告答辯及聲明：
㈠、被告於72年7月27日七二北府工三字第229687號公告延長金山等地區都市計畫公共設施保留地取得年限展延5年，系爭土地最終取得年限為77年10月5日，因77年7月15日修正公布之都市計畫法，公共設施保留地已無取得年限之規定，故並無原告主張公共設施保留地規定期限內未取得而視為撤銷之情事。司法院釋字第336號解釋理由書說明對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。都市計畫法設有針對公共設施保留地之加成補償、許為臨時建築使用及免稅等相關規定。一旦原告勝訴，系爭土地反而成為都市計畫法之法外之地，被告既不能依「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」建築，又不能使用，原告提起之訴訟反而將自己陷於更不利之境況，各相關機關應以公法上不當得利追回原告過去應付而未付之所有款項。假設被告未於72年7月27日七二北府工三字第229687號公告延長金山等地區都市計畫公共設施保留地取得年限展延5年，又系爭土地於72年10月5日視同撤銷後至77年7月15日修正公布都市計畫法第50條規定前，系爭土地於上開5年期間無法可管，全國都市計畫對於此5年期間相同情形之公共設施保留地之計畫指導及其管制規範皆有違法疑義，上開情形將造成都市土地秩序紊亂，動搖都市計畫之整體性，危害公益甚大等語。
㈡、聲明：原告之訴駁回。
五、得心證之理由前開事實概要欄所載事實，除後述爭點外，有系爭土地之都市計畫歷程（原處分卷第1-9頁）、新北市政府市場處112年1月9日新北市市字第1114661215號函（原處分卷第31-32頁）、興辦新北市金山區第一公有零售市場新建工程第1次恭聽會議紀錄（原處分卷第33-42頁）、附表（本院卷一第199-200頁）、系爭土地之土地登記第一類謄本（本院卷一第201-286頁）、被告112年7月24日新北府城都字第1121239609號函、被告112年9月27日新北府城都字第1121911036號函暨所附系爭土地最初在62年10月5日發布實施之「金山都市計畫案」規範為市場用地，在72年8月5日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次通盤檢討）案」、74年7月3日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）案」、84年10月12日發布實施之「變更金山都市計畫（第二次通盤檢討）案」、104年2月13日發布實施之「變更金山都市計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）案」均持續維持為市場用地相關資料（本院卷一第287-352頁、第363-539頁）、被告113年1月31日新北府城都字第1130203100號函暨所附72年7月27日七二北府工三字第229687號公告延長金山等地區都市計畫公共設施保留地取得年限展延5年之資料（本院卷二第13-21頁）等在卷可證，足以認定為真實。茲就本件爭點說明如下：
㈠、相關法令
１、舊都市計畫法第50條第1、2項規定：「（第1項）公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年。逾期不徵收，視為撤銷。（第2項）本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」
２、現行都市計畫法第50條刪除原第1項及第2項有關公共設施保留地取得期限之理由略以：「㈠公共設施保留地取得期限為我國特有之規定，且大部分保留地均由政府取得，不符「用者付費」之公平原則。㈡現行條文第一項及第二項規定公共設施保留地應於十年或十五年內取得，難與都市發展及實質建設相配合。㈢本法為中央立法，公共設施保留地之取得則為地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所應辦事項，致地方執行無法完全配合法律之規定。㈣保留地若逾期未取得致被撤銷，將嚴重妨礙都市計畫整體功能，降低生活環境品質，非惟保留地無從指定建築線致無以建築使用，非屬保留地之土地亦難以合理使用，導致全體國人同蒙其害，臺灣地區數十年來逐步建立之都市計畫體制及發展規模，亦將面臨存續之危機。基於以上理由，現行條文第一項及第二項有關公共設施保留地取得期限之規定，顯欠合理，窒礙難行，爰予刪除。」
３、68年3月16日公布的司法院釋字第156號解釋文：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」理由書略以：「……此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」83年2月4日公布的釋字第336號解釋文：「中華民國七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」理由書略以：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第六條、第五十一條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計二十五年內之發展情形訂定之，同法第五條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第二十六條至第二十九條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第二百十四條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華民國七十七年七月十五日修正公布之第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第二十三條及第一百四十三條並無牴觸。至都市計畫既係預計二十五年內之發展情形而為訂定，依都市計畫法第二十六條規定，每五年至少應通盤檢討一次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第四十九條至第五十條之一等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer)者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」
㈡、原告之訴無理由
１、查，原告為系爭土地所有權人，系爭土地經劃設維持為公共設施保留地限制原告系爭土地之使用，原告提起本件確認之訴，係以系爭土地經都市計畫所為之公共設施保留地管制之法律關係，業依舊都市計畫法第50條第1項「視為撤銷」，請求確認原告所有如附表之土地之公共設施保留地管制不存在，如果勝訴，即可確認該等管制之法律關係已不存在，此亦為被告所否認，即兩造間存有爭執，是原告有確認利益。次查，系爭土地經被告於62年10月5日發布實施之「金山都市計畫案」劃設為市場用地，嗣經臺灣省政府72年6月17日府建四字第149144號函核准並經被告72年7月27日七二北府工三字第229687號公告延長金山等地區都市計畫公共設施保留地取得年限展延5年，即系爭土地之最終取得年限為77年10月5日，之後被告分別於72年8月5日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次通盤檢討）案」、74年7月3日發布實施之「變更金山都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）案」、84年10月12日發布實施之「變更金山都市計畫（第二次通盤檢討）案」、104年2月13日發布實施之「變更金山都市計畫（第三次通盤檢討暨都市計畫圖重製）（第一階段）案」均持續將系爭土地維持為市場用地。
２、惟原告認為前述公告延長期限未見有何種「特殊情形」之說明文件，是該次延長於法不合，公共設施保留地之管制應視為撤銷，且系爭土地迄今未被徵收，於是提起本件行政訴訟，主張依舊都市計畫法第50條規定，系爭土地之公共設施保留地管制不存在云云。然查，釋字第336號解釋已認定現行都市計畫法第50條「對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。」是在系爭土地取得年限即77年10月5日之前，依都市計畫法第50條規定，已無從將系爭土地之公共設施保留地視為撤銷，亦無違反憲法第15條及第23條可言。
次查，該次延展係經臺灣省政府72年6月17日府建四字第149144號函核准並經被告72年7月27日七二北府工三字第229687號公告，有上述公告可參（本院卷二第15-21頁），另因公文本有其保管年限及銷毀之規定，原告不能以被告事隔40年之後無法提出當時之簽呈說明等資料，就認為不符合法律規定之特殊原因，而認為於法不合。況且在系爭土地取得年限即77年10月5日之前，立法院通過並經總統於77年7月15日公布之都市計畫法第50條已刪除公共設施保留地取得期限之規定，釋字第336號解釋基於「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第六條、第五十一條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計二十五年內之發展情形訂定之，同法第五條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。」之理由，認定此係「維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。」更可證明上述被告的延長公告具有合憲的特殊原因，是原告主張被告有違信賴保護原則及實體從舊原則云云，尚屬誤解法令，均不足採。
六、從而，原告所訴各節，均無足取，其訴請本院判決確認原告所有如附表之土地之公共設施保留地管制不存在，難謂為有理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 22 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 8 月 22 日 書記官 林淑盈