臺北高等行政法院判決111年度訴字第1451號
112年7月13日辯論終結原 告 有君紹被 告 國防部代 表 人 邱國正（部長）訴訟代理人 林志宏 律師複 代理 人 楊翕翱 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國111年9月29日院臺訴字第1110188710號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：訴外人有廷麟於民國58年間經國家安全局(下稱國安局)配住於所列管之居安新村90-2號眷舍（現為門牌號碼臺北市○○區○○路00號，下稱系爭房舍）居住。嗣原告及訴外人有懿芳於111年3月2日具協議書(下稱協議書)致國防部政治作戰局（111年3月8日收文，下稱政戰局），以渠等父親有廷麟於111年2月8日過世，依國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)第5條第2項規定，有廷麟之子女共推由原告繼承有廷麟之權益，經被告以111年3月15日國政眷服字第1110058733號函復原告，經查國安局列管「居安新村」眷戶因不符眷改條例第3條第2項規定所稱原眷戶身分，依眷改條例規定無法辦理權益承受，原告所請於法不合，礙難同意(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經行政院以111年9月29日院臺訴字第1110188710號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
眷改條例係沿舊制而來，針對全國老舊眷村凡符合眷改條例第3條第1項各款規定之眷村，即為應改建之眷村，並非被告所屬眷村獨擅之權利，另有國家安全會議（下稱國安會）、國安局所經管眷村，向稱部外單位，本即應納入眷改總冊，故國安局所經管之國軍老舊眷村皆應為眷改條例所規範對象，國安局自屬原眷戶所屬權責機關，亦符眷改條例第3條第2項所稱「或其所屬權責機關」之規定，且被告之總政治作戰部（下稱總政戰部）於85年眷改條例制訂後，尚以85年5月8日祥祉字第04731號書函（下稱85年5月8日書函）同意將安和新村等5個村納入眷改條例辦理。原告之父有廷麟既係經國安局核定合法配住所列管居安新村眷舍之住戶，自屬眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，則依眷改條例第5條第1項享有之原眷戶權益，有廷麟與配偶均死亡，應由子女原告及有懿芳承受，而原告及有懿芳已於有廷麟死亡之日起6個月內，以書面協議向被告表示由原告承受權益，被告自應作成確認有廷麟為眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，並准由原告依眷改條例第5條第1項及第2項規定承受其權益之行政處分，始符信賴保護原則及平等原則，原處分未舉證原告不符資格之原因、理由或法令依據，違反行政程序法第96條第2款規定。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告111年3月2日之申請，應作成確認有廷麟為眷改條
例第3條第2項所稱之原眷戶，並准由原告依眷改條例第5條第1項及第2項規定承受其權益之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
有廷麟所居住之居安新村，其管理機關為國安局，而該機關並非隸屬於被告，原告復未提出有廷麟領有被告或其所屬權責機關之國軍眷舍住憑證或核配眷舍、准予自建眷舍及追認、證明有核配眷舍、准予自建眷舍之相關公文書，自難認與眷改條例第3條第2項所定原眷戶資格相符，原告亦無以任何方式繼受原眷戶資格之可能，且居安新村從未曾經行政院核定納入國軍老舊眷村改建總冊辦理改建，亦難謂有何足令原告產生被告同意依眷改條例對居安新村辦理改建之信賴基礎。是被告以原處分否准原告繼受有廷麟原眷戶資格之申請，應無違法不當。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠系爭房舍及其住戶有廷麟是否符合眷改條例第3條所定「國軍
老舊眷村」及「原眷戶」之要件？原告有無眷改條例第5條第1項所定之原眷戶權益可資承受？㈡原處分是否違反明確性原則、信賴保護原則及平等原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有有廷麟之除戶戶籍謄本（本院卷1第731頁）、協議書（本院卷1第17頁）、原處分及送達證書（被證1、4）、訴願決定及送達證書（本院卷1第21-28頁、訴願卷目次號12第12頁）可查，堪信為真。
㈡應適用的法令及法理的說明：
⒈眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地
使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；……。」第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第3條規定：
「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第5條第1項、第2項本文規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。……。」依上開規定可知，眷改條例所稱之國軍老舊眷村乃指於69年12月31日以前，經政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、眷戶於政府所提供土地自費興建完成之軍眷住宅，或其他經被告認定之軍眷住宅，並列冊報經行政院核定，始足當之；而國軍老舊眷村住戶欲享有眷改條例所稱之原眷戶權益，應提出所領有被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證、公文書等以為證明。⒉被告為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮
士氣，提高戰力，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（86年1月20日修正名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，嗣於91年12月30日廢止），依71年6月8日修正施行之國軍在臺軍眷業務處理辦法第122條：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」規定，無論依國軍在臺軍眷業務處理辦法或眷改條例，所謂軍眷住宅應以由被告或其所屬權責機關列管之眷舍為限。凡符合上開要件之軍眷住宅，且住戶領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書者，始該當眷改條例第3條第2項所定之原眷戶。眷改條例第3條既就「國軍老舊眷村」及「原眷戶」為定義，則審酌系爭房舍及其住戶是否符合其要件，應就構成要件是否該當為判斷（最高行政法院105年度判字第552號判決意旨參照）。
⒊最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議：「…
…眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。……。」司法院釋字第485號解釋針對眷改條例有關原眷戶享有承購住宅、領取輔助購宅款等優惠規定亦指出：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」㈢系爭房舍及其住戶有廷麟並不符合眷改條例第3條所定「國軍
老舊眷村」及「原眷戶」之要件，原告亦無眷改條例第5條第1項所定之原眷戶權益可資承受：
⒈眷改條例係於85年2月5日制定公布，由前述眷改條例第1條、
第2條第1項、第3條、第5條第1項規定，及第3條第2項之立法理由：「第2項明定原眷戶之定義；『其所屬權責機關』，係指國防部所屬機關有分配眷戶之權責者，如各軍種總司令部。」可知，眷改條例制定之主要目的，在於加速更新國軍老舊眷村，興建住宅照顧居住於國軍老舊眷村內之原眷戶，改善其居住條件及生活環境，則法律於規定得依眷改條例享有輔助購宅權益之資格要件時，自應審酌其受照顧之必要性。且國軍老舊眷村改建主管機關為被告，倘非被告及其所屬權責機關管有之房舍，實際上無從依眷改條例之規定交由被告規劃興建，自非眷改條例第3條第1項所稱之國軍老舊眷村。又原眷戶之資格要件，除須領有被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，以證明其原經合法配住於國軍老舊眷村內之軍眷住宅或經政府提供土地自費興建眷舍，尚須其實際上屬被告或其所屬權責機關所列管眷舍之住戶，始足當之；至原眷戶之配偶與子女，僅得於原眷戶死亡後依眷改條例第5條以書面申請承受原眷戶權益，並非當然由原眷戶之配偶或子女繼承原眷戶之權益。
⒉系爭房舍所在之居安新村共50戶，係國安局運用國防預算於5
8年完成興建，房地亦為國安局所管有，其配住對象非以軍人或軍眷為限，於58年起核配予有眷無舍之軍文職主（官）管級同仁。有廷麟係軍人身分，經國安局於58年間核配入住，並經國安局核發配住令並經存證有案等情，有國安局112年6月5日韌守字第1120004354號函及檢附之說明資料、國安局58年7月14日（58）厚勤第488號令稿（本院卷1第457-465頁）可稽。
⒊國安會之前身為41年成立之「國防會議」，依其規程規定，
職司審議國防政策等任務，且置秘書長1人，由國防部部長兼任；另國安局前身為39年成立之總統府機要室資料組，其後為因應國內外情事演變，檢討情報組織亟需建立制度，乃於44年3月1日改組為國安局，並隸屬於國防會議。嗣國防會議於56年2月16日裁撤，併於同日成立國安會，國安局亦隨之改隸。迄82年12月30日國安會組織法及國安局組織法公布施行，國安會及國安局正式法制化（本院卷1第535頁）。足見國安局於眷改條例於85年2月5日制定公布前，即已法制化，隸屬於國安會，並非被告所屬機關或所屬軍眷住宅之權責機關。
⒋承前所述，原告之父有廷麟生前獲配住之系爭房舍，係國安
局所興建並管領，其所領有之配住令，亦係國安局所核發，原告復未提出有廷麟領有被告或其所屬權責機關發給之國軍眷舍居住憑證或核配眷舍、准予自建眷舍及追認、證明有核配眷舍、准予自建眷舍之相關公文書申請補列有廷麟原眷戶資格，依前開說明，系爭房舍自無從認定屬眷改條例第3條第1項所稱之軍眷住宅，亦難認有廷麟屬同條第2項所定義之原眷戶，即無法享有承購住宅及輔助購宅款之權益，亦難認原告有何原眷戶權益可資承受，是被告以原處分否准所請，並無違誤。原告主張國安局向稱被告之部外單位，其所經管之眷舍應為眷改條例第3條第1項第1款所規範對象，其所核發之配住令，亦應符合同條第2項原眷戶定義之要件等語，核不足採。
⒌至於被告基於國安會及國安局之前身所屬人員調派之歷史脈
絡，及考量國安會及國安局依職權管理分配所列管眷村分配軍眷使用之延續性，而擬具眷改條例第3條、第5條、第5條之1修正草案，修正原眷戶定義，將國安會及國安局核發之眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶納入原眷戶範圍，增訂國安會及國安局所列管原眷戶之權益，並以110年10月21日國規委會字第1100239746號函檢陳行政院審核轉送立法院審議（本院卷1第533-541頁）。惟在立法院完成三讀立法程序修正通過前，系爭房舍仍不符現行眷改條例第3條第1項所稱國軍老舊眷村之要件，有廷麟亦非同條第2項所稱之原眷戶，亦無原眷戶權益可資原告承受。
㈣原處分並未違反明確性原則、信賴保護原則及平等原則：
⒈行政行為之內容應明確，故行政程序法第96條第1項第2款乃
規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，該規定之目的在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有違行政法上明確性原則（最高行政法院111年度上字第169號判決意旨參照）。
⒉觀之原處分主旨欄已記載：「否准臺端（即原告）申請依『國
軍老舊眷村改建條例』相關規定辦理權益承受案」等語，復在說明欄第2點敘明：「經查國家安全局列管『居安新村』眷戶因不符『國軍老舊眷村改建條例』第3條第2項規定所稱原眷戶身分，爰依前揭條例規定無法辦理權益承受，故臺端所請於法不合，礙難同意。」業已記明原告受處分之原因事實，被告否准所請所依據之法令及理由，核無違反行政處分明確性原則情事。原告主張原處分未舉證其不符資格之原因、理由或法令依據，有違反行政程序法第96條第2款規定之違法等語，尚非可採。
⒊所謂平等原則，是等則等之，不等則不等之，指相同事務不
得為不同處理。又所謂信賴保護，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，不得有行政程序法第119條各款所定信賴不值得保護之情形，始足當之。
⒋系爭房舍不屬眷改條例第3條第1項所稱之軍眷住宅，原告之
父有廷麟亦非同條第2項所稱之原眷戶，無從據之享有眷改條例第5條第1項所定之原眷戶權益，亦無原眷戶權益可資原告承受，詳如前述，此與領有被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，且實際上屬被告或所屬機關所列管眷舍之住戶，原非相同事務，是被告基於依法行政，按眷改條例第3條、第5條之規定，予以合理之差別待遇，自非法所不許。
⒌眷舍之改建乃事實行為，被告為踐行眷舍改建，內部須進行
呈報行政院核准與相關單位間公文往返、對外則須為公告並就相關事項為調查或認證手續，甚至召開與興建事宜有關之會議，惟前述行為均屬改建過程之事實行為，甚至改建區域之調整與納入亦同。就原告之父有廷麟而言，其所配住之系爭房舍，自始即為國安局所興建並列管，總政戰局雖曾以85年5月8日書函同意將國安局所列管居安新村等5眷村納入眷改條例中辦理，然經國安局以85年5月24日（85）正家字第243號函覆將其中居安新村等2眷村排除在外（本院卷1第488-492頁），其後國防部另以95年10月3日昌昊字第0950013063號函請行政院核定將居安新村等補納眷改總冊（本院卷1第115-121頁），亦經行政院秘書長以95年11月16日院臺秘字第0950053511號函請被告應依財政部意見辦理，再行研議，而未獲核定（本院卷1第243頁）。至於原告所提出被告62年3月至81年3月頒發予居安新村之榮譽狀（本院卷1第305-311頁）、總政戰部74年1月國軍軍眷眷村分布地區名冊（本院卷1第313-321頁）及婦聯會捐贈軍眷村總冊（本院卷1第151-166頁），僅能證明國安局法制化前之眷舍管理及婦聯會於45年至84年間捐贈房舍情形。另原告所提出總政戰局（65）勁劭字第13792號、69年2月20日（69）正歸字第2814號簡便行文表（本院卷1第123、125頁）、國安局96年6月6日（096）英誠字第0012572號、107年1月5日永創字第1070000138號函（本院卷1第127-129頁、本院卷2第5-9頁）、國安局85年1月16日（85）正家字第031號、90年3月30日（90）德善字第0002693號書函（本院卷1第255、323-325頁）、政戰局109年4月17日國政眷服字第1090060424號函（本院卷1第373頁）等，亦僅止於就國安局所列管居安新村等眷舍，是否應比照「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」及眷改條例辦理眷村改建之意見交換，且其後政戰局109年7月27日國政眷服字第1090130820號、109年5月25日國政眷服字第1090090244號函（本院卷1第131-133、331頁）、被告93年5月28日勁勢字第0930007374號書函（本院卷1第327-329頁）、被告99年3月31日國政眷服字第0990004291號、100年10月19日國政眷服字第1000015197號、100年11月30日國政眷服字第1000017605號、103年1月27日國政眷服字第1030001229號、107年7月4日國政眷服字第1070006075號函（本院卷1第333-335、337-339、341-343、345-347、349頁）業一再表明國安局非屬被告所屬權責機關，居安新村無法依眷改條例第3條第2項規定納入改建，國安局亦以109年1月10日律安字第1090000396號、109年4月22日律安字第1090003908號、109年6月12日律安字第1090005849號函（本院卷1第351、375、377頁）請被告支持眷改條例之修法，並爭取保留眷改特別預算，以解決國安局列管眷舍改建之爭議。亦即，就居安新村之改建，僅止於上開機關間對之是否應納入國軍老舊眷村改建爭議之公文往返階段而已，被告未曾對其改建，就公法上具體事項為對外直接發生法律效果之行為，或為其他足以引起人民信賴之行政行為；況且，原眷戶之權益亦無從由被告以行政處分創設，自無信賴保護之適用。是原告主張原處分違反信賴保護原則，亦難憑採。
㈤綜上所述，系爭房舍不屬眷改條例第3條第1項所稱之軍眷住
宅，原告之父有廷麟亦非同條第2項所稱之原眷戶，無從據之享有眷改條例第5條第1項所定之原眷戶權益，亦無原眷戶權益可資原告承受，是原處分否准原告所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
書記官 李虹儒