臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭111年度訴字第1463號112年8月17日辯論終結原 告 張智雄
張智輝張智修被 告 桃園市中壢地政事務所代 表 人 陳振南（主任）住同上訴訟代理人 劉鈺宸
黃文台上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園市政府中華民國111年10月12日府法訴字第1110220518號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：原告張智雄、 張智輝經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告檢具臺灣桃園地方法院104年度壢簡字第1167號民事簡易判決（下稱系爭判決）等文件，以民國111年6月2日收件壢登字第114250號及第114260號土地登記申請書（下稱系爭申請書），就桃園市中壢區山嶺段23建號建物【門牌號碼包括桃園市○○區○○路00巷00號建物（下稱86號建物）及00之0號建物（下稱86之1號建物），以下合稱系爭農舍】，向被告申請判決分割及判決共有物分割登記（下稱系爭登記案），經被告審認與內政部90年3月16日台內地字第9004878號函釋（下稱90年3月16日函釋）、農業發展條例（下稱農發條例）、土地登記規則及地籍測量實施規則等相關規定不符，尚有須補正事項，爰以111年6月9日壢登補字第668號土地登記案件補正通知書（下稱系爭補正通知書），請原告於接到補正通知書之日起15日內補正，惟原告未於期限內補正，被告遂以111年6月29日壢登駁字第197號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告向被告申請將系爭農舍依系爭判決為分割登記，經原處
分以違反農發條例第18條第4項中段「農舍應與其坐落用地併同移轉」之規定為由駁回，惟系爭農舍在農發條例89年1月26日修正施行前即已興建完成，且與坐落土地即桃園市中壢區山嶺段255地號土地（下稱系爭農地）分屬不同之自然人所有，依內政部93年11月2日内授中辦地字第0930015211號函釋（下稱93年11月2日函釋）、改制前行政院農業委員會（下稱農委會）104年5月13日農水保字第1030244431號函釋（下稱104年5月13日函釋）意旨，並不受農發條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制。
⒉農發條例關於限制農舍與農地分屬不同所有權人之規範目的
，係在於避免「持有農舍而未持有農地可供經營」或「致農舍無所依歸，失其土地利用權源」等問題，以保障農舍與農業經營不可分離之意旨，此觀最高行政法院91年度判字第2018號、108年度判字第591號判決即明。又系爭農舍坐落之系爭農地在農發條例89年1月26日修正施行前，已分屬不同之自然人所有，原本早已是產權複雜之狀態，反而原告申請依系爭判決分割登記，會讓系爭農舍4人共有之複雜法律關係消滅，成為較為單純之產權狀態，方更能符合避免產權日益複雜之目的。而擁有系爭農舍所有權之原告及訴外人許正男，均擁有系爭農地之所有權，並無農舍與農地為不同人所有之問題，更無影響農地經營利用，且系爭農舍之2建物本有獨立之出入口，依系爭判決內容分割，亦無致系爭農舍無所依歸，失其土地利用權源之問題。再者，民法第425條之1係在解決僅將房屋或土地讓與他人時有無法定租賃關係，與「農舍與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離」並無關聯，前者係為房屋受讓人得以使用土地，後者則係為保障農業發展，故不應直接連結畫上等號。準此，在解釋上，「農舍與農地分屬不同所有權人」，應著重在檢視有無妨害農業發展之保障目的。此外，兩者之用詞文字亦大有不同，且民法第425條之1「同屬一人所有」之解釋已被擴大為「應包括『土地及房屋同屬相同之共有人』及『土地共有人人數除與房屋相同之共有人外，尚有其他共有人』之情形在内」，但此畢竟已逸脫「一人」之文義，而有類似類推適用之性質，本不應無限制擴大適用範圍，甚至不當擴張到規範目的完全不同之農發條例上。因此 ,無論從「立法理由」、「規範目的」、「文義解釋」等層面觀之，農發條例之「農舍與農地分屬不同所有權人」之構成要件，實不應與民法第425條之1「土地及其土地上之房屋同屬一人所有」之規定畫上等號，更不該將後者之實務見解直接套用在前者之上。是以，訴願決定所援引之3則民事判決，其基礎事實與本件不同，且係關於民法第425條之1規定之解釋，與本件農發條例之爭議無涉，自難比附援引。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告111年6月2日之申請，應作成准予依系爭判決主文
分割登記之行政處分（即86號建物1至3樓由許正男取得；86之1號建物1至3樓由原告取得，並各按應有部分3分之1維持共有)。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈按土地登記規則第105條前段、地籍測量實施規則第288條第2
項及第295條規定，共有物分割應先申請標示變更登記，再申辦所有權分割登記，申請建物分割，應填具申請書檢附分割位置圖說及編列門牌證明文件為之，經法院判決分割者，依法院確定判決辦理。又系爭判決主文係就原告3人與許正男共有之系爭農舍准予原物分割，分割方法為86號建物第1、2、3樓部分由許正男取得，至於86之1號建物1、2、3樓部分則由原告3人取得，並各按應有部份3分之1維持共有。另按系爭判決附圖二所示，上開86號及86之1號建物1、2樓面積各112.86平方公尺，3樓面積則分別為69.13及69.12平方公尺。惟依被告所保管之地籍資料，僅86號建物有辦理建物所有權第一次登記，且登記樓層僅為1、2層，登記面積各為
225.72平方公尺，故原告擬依系爭判決辦理建物分割，應依上開規定，先向被告申請建物測量後，再依土地登記規則第105條規定連件辦理標示分割及判決共有物分割。
⒉系爭農舍及系爭農地於89年1月26日修正施行前業因繼承、買
賣、分割繼承、贈與等登記原因，有由數人共有之情形，而本件於審查時之地籍資料現有權利狀態，系爭農舍為原告3人及許正男所共有，系爭農地之所有權人除前開4人外，尚有許榮東、許時源、許雲貴、許陳金梅、許時炫、許應河及許詹鳳嬌等7人（下稱許榮東等7人），參照最高法院106年度台上字第745號、108年度台上字第1884號、109年度台再字第18號民事判決見解，本件符合內政部104年6月23日台內地字第10404176173號函釋（下稱104年6月23日函釋）及90年3月16日函釋之規定，即農發條例89年1月26日修正施行前已興建完成之農舍，倘農舍及提供興建農舍之農業用地仍同屬一人，縱使該農業用地得依農發條例第16條規定辦理分割，其移轉仍應受農發條例第18條第4項規定農舍應與其坐落用地併同移轉之限制，即農舍分割應與基地併同處理。原告主張本件不適用農發條例第18條第4項規定云云，似有誤解。
⒊綜上，系爭判決僅就系爭農舍為共有物分割之判決，惟86之1
號建物應屬桃園市中壢區山嶺段23建號建物之一部，原告應依相關規定申請建物複丈（建物分割）後，始得辦理判決共有物分割。另系爭農地屬「特定農業區」之「農牧用地」，其農舍分割應與基地併同處理，即其分割應受農發條例第16條及第18條規定之限制，是被告依農發條例、土地登記規則及內政部104年6月23日函釋、90年3月16日函釋之意旨，請原告補正，並無不妥。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠系爭農舍之分割是否應受農發條例第18條第4項規定之限制？㈡原告逾期未依系爭補正通知書補正，被告以原處分駁回原告
之申請，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭農地及系爭農舍登記資料（原處分卷第55至58頁）、系爭農舍異動索引（原處分卷第65至82頁）、系爭判決及附圖、確定證明書（原處分卷第16至25頁）、系爭申請書（原處分卷第12至13頁、第26至29頁）、系爭補正通知書（原處分卷第30頁）、原處分（本院卷第39至46頁)、訴願決定（本院卷第35至49頁）附卷可稽，自堪信為真正。
㈡系爭農舍之分割應受農發條例第18條第4項規定之限制：
⒈應適用之法令及說明：
⑴按農發條例第18條第1項、第3項、第4項規定：「（第1項）
本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」又農發條例第18條第1項及第3項係分別就該條例89年1月26日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者及該條例修正施行前共有之耕地，於修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，應如何申請興建農舍而為規定。再由該條第4項之規定觀之，其前段、中段之規定，在於使農舍與農地同歸一人，而後段之規定，旨在防止於農地上濫蓋農舍等炒作農地之情形。是以，農發條例第18條第4項前段，係在補充該條第1項、第3項，而該條項中段、後段，則係就所有農舍而為規定，非僅限於該條第1項、第3項之農舍，先予敘明。
⑵次按「農業用地上所以能合法建造農舍，係因農舍與農業之
經營有不可分離之關係。此由89年1月修正施行前之農業發展條例第3條第10款及修正後同條第1項第10款，均限定供與農業經營不可分離之農舍用之土地，始為農業用地之定義性規定，可以得知。農業用地直接供經營農業之用，農舍建於其上，雖屬個別之所有權標的，然而農舍與農業經營不可分離，即與農業用地不可分離，於所有權移轉時，農舍自不得與其坐落之用地分離而單獨移轉。89年1月修正施行之農業發展條例第18條第4項規定：『第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。』其中段限定農舍應與其坐落之農地併同移轉之規定，對於修正後建造之農舍適用，並無疑義；對於修正前建造之農舍而言，一方面縱無該規定，亦不得單獨移轉，二方面該規定就移轉為規範，未以建造時為要件，無須限定於何時建造，只要於修正後為移轉，亦應適用該規定。」最高行政法院91年度判字第2018號、107年度判字第266號判決參照。
⑶再按內政部90年3月16日函釋略以：「……農舍分割應與其基地
併同考量，且需受現行農業發展條例第16條有關耕地分割規定之限制，不宜單獨辦理建物分割。……」農委會104年05月13日函釋略以：「……三、至於農業發展條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，爰為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，如農舍與農地已分屬不同人時，得不受農業發展條例第18條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉之限制，惟若農舍及提供興建農舍之農業用地仍同屬一人，則於未來移轉時，仍應受農業發展條例第18條第4項所規範。……」內政部104年6月23日函釋略以：「……農業發展條例89年修正施行前已興建完成之農舍，倘農舍及提供興建農舍之農業用地仍同屬一人，縱使該農業用地得依農業發展條例第16條規定辦理分割，其移轉仍應受農業發展條例第18條第4項規定農舍應與其坐落用地併同移轉之限制。……」又農委會104年05月13日函釋及內政部104年6月23日函釋固然就農發條例89年修正施行前已興建完成之農舍，鑑於時空背景及所依據之法令不同，農舍與農地常有分屬不同人之情形，為避免農舍或農地所有權人無法處分其財產，故認定此時得不受上開農舍應與其坐落用地併同移轉規定之限制。反之，倘若農舍及其坐落用地仍同屬一人所有，則於未來移轉時，仍應受農發條例第18條第4項所規範。至於所謂農舍及其坐落用地是否同屬一人之認定，參酌最高法院108年度台上字第1884號判決針對民法第425條之1第1項前段：「土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權讓與他人，或將土地及房屋同時或先後讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋得使用期限內，有租賃關係。」規定所稱之「土地及房屋同屬一人」之闡述，業已敘明包括「土地及房屋同屬相同之共有人」及「土地共有人人數除與房屋相同之共有人外，尚有其他共有人」之情形在內，堪認前揭函釋所稱之「農舍」及其坐落用地同屬一人所有，自亦應包括「土地共有人人數除與房屋相同之共有人外，尚有其他共有人」之情形。
⒉經查，系爭農舍係於83年11月18日建築完成，其中86號建物
並於84年1月4日完成建物所有權第一次登記，迄於農發條例89年1月26日修正施行前，其所有權僅訴外人許應淼1人單獨所有，至系爭農地於前開時點之所有權人除許應淼外，尚與訴外人許秋郎、許榮東、許時源、許雲貴、許陳金梅、許時炫及許應河等7人共有。嗣系爭農舍於辦理系爭登記案時，所有權為原告及許正男等4人共有，而系爭農地之所有權人則除前開4人外，尚有許榮東等7人，是原告及許正男等4人同為系爭農舍及系爭農地之所有權人，此有系爭農舍及系爭農地之登記資料（原處分卷第55至58頁）、系爭農舍異動索引（原處分卷第65至82頁）附卷可稽。準此，系爭農舍固係於83年11月18日建築完成，並於84年1月4日完成建物所有權第一次登記，而屬農發條例89年1月26日修正施行前已興建完成之農舍。惟如前所述，系爭農舍雖係於農發條例89年1月26日修正施行前已興建完成之農舍，然既係於農發條例89年1月26日修正後為移轉，則仍有農發條例第18條第4項規定之適用，是原告僅就系爭農舍請求辦理分割登記，而未連同系爭農地一併移轉，即有違農發條例第18條第4項之規定。
又系爭農舍於辦理系爭登記案時，所有權人為原告及許正男等4人共有，而系爭農地之所有權人除前開4人外，尚有許榮東等7人，是原告及許正男等4人同為系爭農舍及其坐落用地即系爭農地之所有權人，揆諸前揭說明，應認系爭農舍及系爭農地同屬一人所有，故縱依前開農委會104年5月13日函釋及內政部104年6月23日函釋，因系爭農舍及系爭農地同屬一人所有，自仍應受農發條例第18條第4項規定之限制。
⒊原告雖稱：系爭農舍之2建物本有獨立之出入口，依系爭判決
內容分割，並無致系爭農舍無所依歸，失其土地利用權源之問題，故尚無違反農發條例第18條第4項規定之意旨，且民法第425條之1規定係在解決僅將房屋或土地讓與他人時有無法定租賃關係，與農發條例第18條第4項規定之目的，係在「農舍與農業經營不可分離」之情形並無關聯，故不應將民法第425條之1第1項前段關於「土地及其土地上之房屋同屬一人所有」之解釋運用於農發條例第18條第4項之規定等語。但查，民法第425條之1第1項規定之立法理由略以：「僅將土地或僅將房屋所有權讓與他人，或將土地及房屋同時或先後讓與相異之人時，實務上見解，除有特別約定外，應推斷土地受讓人默許房屋受讓人繼續使用土地，但應支付相當代價，故其法律關係之性質，當屬租賃。為杜爭議並期明確，明定當事人間在房屋得使用期限內，除有反證外，推定有租賃關係，其期限不受第449條第1項20年之限制。爰增訂第1項。」而農發條例第18條第4項規定之立法意旨，係為避免農舍與其坐落用地分屬不同所有權人，引發經營利用及產權紛爭問題。揆諸上開2條文之立法理由似有不同，然深究其最終目的，均是為了讓土地上之房屋能有使用土地之權源，以避免產權糾紛。是故，被告援用民法第425條之1第1項前段關於「土地及其土地上之房屋同屬一人所有」之解釋，作為系爭農舍與系爭農地是否同屬一人之認定，尚非無據。又系爭農舍2建物原均為原告及許正男共有，嗣系爭判決將其中86號建物1至3樓判決由許正男取得、86之1號建物1至3樓判決由原告取得，並各按應有部分3分之1維持共有，固將系爭農舍2建物之共有一分為二，似無將系爭農舍之產權變得複雜。然而，系爭判決如此分割之方式，不僅有違內政部90年3月16日函釋之意旨，亦無助於系爭農舍使用系爭農地權源之釐清，是原告主張系爭農舍之分割不受農發條例第18條第4項規定之限制，且系爭判決之分割方式亦無違上開規定之立法目的等語，即非可採。
㈢原告逾期未依系爭補正通知書補正，被告以原處分駁回原告之申請，並無違誤：
⒈按土地登記規則第56條第1項第3款規定：「有下列各款情形
之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。」第105條規定：「共有物分割應先申請標示變更登記，再申辦所有權分割登記。但無須辦理標示變更登記者，不在此限。」⒉次按地籍測量實施規則第288條規定：「(第1項) 已登記之建
物申辦分割，以分割處已有定著可為分隔之樓地板或牆壁，且法令並無禁止分割者為限。(第2項) 申請建物分割，應填具申請書檢附分割位置圖說及編列門牌號證明文件為之。經法院判決分割者，依法院確定判決辦理。」第295條規定：
「建物複丈（包括標示勘查）涉及原有標示變更者，應於申請複丈時填具土地登記申請書，檢附有關權利證明文件，一併申請建物標示變更登記。其經申請人於複丈時當場認定，並在建物測量圖上簽名或蓋章者，複丈完竣後，登記機關據以辦理建物標示變更登記。」⒊經查，系爭判決主文第1項係記載：「（第1項）兩造共有桃園市中壢區山嶺段23建號建物准予原物分割，分割方法為：
如附圖二所示門牌號碼為桃園市○○區○○路00巷00號建物一樓、二樓、三樓部分由被告（即許正男）取得；如附圖二所示門牌號碼桃園市○○區○○路00巷00○0號建物一樓、二樓、三樓部分由原告取得，並各按應有部分三分之一維持共有。」易言之，系爭判決僅敘明系爭農舍之分割方式及分割後之權屬，未及於系爭農地部分。又法院之判決是否得當，登記機關固無權審查，但地政機關就登記事項既有實質審查之權，苟審查結果，認為確定判決不適於登記，仍非不得命申請人補正，有改制前行政法院82年度判字第364號判決可參。另依土地登記規則第56條第1項第3款規定，關於登記原因之事項，與其證明文件不符，而未能證明不符之原因時，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人接到通知書之日起15日內補正。準此，登記機關就農舍所有權移轉登記之申請，仍應本於法定職權，審核農地及農舍有無一併移轉之證明文件。查原告固已提出關於系爭農舍之分割之系爭判決為據，然就系爭農地所有權應一併移轉之證明文件並未提出，是被告以系爭補正通知書，請原告依內政部90年3月16日函釋，就系爭農舍及系爭農地未併同移轉一節為補正，尚非無據。
⒋再者，系爭判決主文附圖一係記載系爭農地之複丈成果，系
爭判決附圖二則係記載上開建物之各樓層位置與其主體、滴水、鐵皮、後陽台及前陽台等項目之面積。惟按前開規定，建物之共有物分割應先申請標示變更登記，而辦理建物標示變更登記應先申請建物複丈，申請人並應於建物測量圖上簽名或蓋章憑辦。是以，被告以系爭補正通知書，請原告應先向被告申請系爭農舍建物測量成果，據以辦理標示變更登記，再辦理所有權分割登記，亦屬有據。
⒌據此，被告以系爭補正通知書限期原告補正前開事項，原告
迄未補正，遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回原告之申請，尚無違誤。
㈣綜上所述，原告前揭主張，均不足取。被告以原處分否准原
告111年6月2日之申請，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 112 年 9 月 14 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 25 日
書記官 張正清