臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭111年度訴字第1468號112年9月28日辯論終結原 告 雋隆肥料股份有限公司代 表 人 呂勝隆（董事長）被 告 農業部代 表 人 陳駿季（代理部長）訴訟代理人 吳兆原 律師上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院中華民國111年9月28日院臺訴字第1110187319號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、被告原為行政院農業委員會（下稱農委會），嗣因行政院機關組織調整，農委會改組為農業部，農業部組織法並經行政院以民國（下同）112年7月13日院授人組字第11220012671號令發布定自112年8月1日施行，茲由其具狀承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
貳、本件被告代表人原為陳吉仲，訴訟進行中變更為陳駿季，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：原告原領有農委會核發肥料品目為雜項複合肥料之肥製（複）字第0806002號「雋隆特16號」肥料登記證。旋分別申經農委會106年11月22日農授糧字第1061071481號、107年8月17日農授糧字第1071070586號、110年2月8日農授糧字第1101068261號及110年10月6日農授糧字第1101070679號函（下稱106年11月22日、107年8月17日、110年2月8日及110年10月6日函）核准廠牌商品名稱變更為「雋隆肥魔特43號」、「雋隆年年好」、「雋隆特5號2代」及「雋隆特543號」，並檢附變更後肥料登記證（下稱系爭登記證）及肥料標示樣張。
嗣農委會農糧署（下稱農糧署）南區分署於110年12月7日及13日會同屏東縣政府執行原告產製之肥料品質及標示查驗，發現原告所產製系爭登記證肥料產品（下稱系爭產品）包裝標示「增添硝酸態氮」字樣，經抽樣送請農委會農業試驗所（下稱農業試驗所）試驗結果，系爭產品含硝酸態氮2.3%。
依原告於102年10月11日填具新領肥料登記證申請書（下稱102年10月11日申請書）所載，系爭產品原料為尿素、硫酸銨、磷酸一銨、磷酸二銨、氯化鉀、硫酸鉀、氧化鎂、氧化鈣、糖蜜，並無硝酸態氮，系爭產品成分與102年10月11日申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件所載之製肥原料不符。復據原告負責人呂勝隆於111年3月1日至農糧署接受訪談（下稱111年3月1日訪談紀錄）表示，系爭產品含有硝酸態氮係經廠內製程增添混合包裝後出貨銷售等語。原告未依系爭登記證之登記原料製作肥料，依肥料管理法第24條第1項前段規定，以111年3月10日農授糧字第1111068547號函（下稱原處分）撤銷原告持有之系爭登記證，並自文到次日起2年內不得重新申請該肥料品目之肥料登記證。原告不服，提起訴願，業經行政院111年9月28日院臺訴字第1110187319號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、本件違章事實與肥料管理法第24條規定有間，被告認事用法顯有違誤：
（一）按肥料管理法第24條規定，肥料登記證發證機關發證後，發現申請肥料登記證時所附文件或資料有偽造、變造或不實者，應撤銷該肥料登記證。查被告與屏東縣政府會同辦理肥料品質及標示查驗係在110年12月間，原告取得變更肥料登記證之後，且原告違章事項係在外包裝封面增加字樣，並非在成份標示表即應依法與肥料登記證上所載成分表相符部分內，有變更情形。是本件違章事實並非係被告有發現原告申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實者。
（二）次依肥料管理法第24條規定以「違反本法第十二條或第十四條第一項規定，且於一年內經處罰超過二次者，應廢止該肥料登記證。有前項情形之一者，業者於二年內不得重新申請該肥料登記證。」查被告在未於一年內經處罰原告超過二次之情形下，竟廢止該系爭登記證，甚至被告主張自文到次日起二年內不得重新申請該「肥料品項」之肥料登記證，亦明顯超出法條所指範圍而有違法。
二、原處分違反比例原則及一事不二罰原則：原告所為係在肥料外包裝封面上添增字樣，與原處分所引用之肥料管理法第24條規定要件不同，被告並不應以該規定相繩。退步言之，原告縱有違章事實，亦業經屏東縣政府111年2月9日屏府農產字第11101588300號行政裁處書（下稱屏東縣政府111年2月9日處分）裁處確定，被告再次裁罰已違反一事不二罰原則。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告製造含硝酸態氮之肥料，卻未於申請「雋隆特543號」肥料登記證所送申請書、肥料說明書及標示樣張等文件記載該項製肥原料，內容顯為不實。原處分撤銷系爭肥料登記證，適法有據：
（一）農糧署南區分署會同屏東縣政府分別於110年12月7日及110年12月13日派員至原告肥料製造工廠（○○縣○○鄉○○村○○路00-0號），抽檢系爭產品並送農業試驗所（檢驗結果，該肥料含有「硝酸態氮2.3％」，有農試所SS1100636332號肥料成分試驗報告為憑（乙證4），原告代表人於111年3月1日陳述意見時亦坦承不諱（乙證5）。經查，系爭產品包裝不僅標示「增添硝酸態氮」字樣（乙證6），原告更以該肥料添加硝酸態氮作為廣告文宣（乙證7），顯見原告係明知並有意製造含硝酸態氮之肥料。然系爭登記證一經核准發給，肥料登記證申請及核發辦法（下稱核發辦法）第9條第2項便限制其肥料登記成分不得變更。原告如欲製造含硝酸態氮之肥料，本應於申請系爭登記證所送申請書、肥料說明書及標示樣張等文件如實填載系爭成分（乙證8）。詎原告提出之102年10月11日申請書、肥料說明書、標示樣張等件，製肥原料為尿素、硫酸銨、磷酸一銨、磷酸二銨、氯化鉀、硫酸鉀、氧化鎂、氧化鈣、糖蜜，均未記載系爭產品之製肥原料含硝酸態氮，足認其內容顯然不實，被告依肥料管理法第24條第1項規定撤銷系爭登記證，適法有據。
（二）原告提出系爭登記證申請與歷次展延內容均未記載「硝酸態氮」，顯見其內容不實。反之，如原告於申請案爭登記證所附文件及資料有說明含「硝酸態氮」（假設語氣），則內容便無不實，自無依肥料管理法第24條第1項撤銷肥料登記證。
（三）至於原告爭執被告未逾一年內處罰超過二次而廢止肥料登記證云云，與原處分所憑之事實與法律依據截然不同，顯屬混淆，併此說明。
二、原處分未違反一行為不二罰：原告主張原處分與屏東縣政府111年2月9日處分（乙證9）有違反一行為不二罰原則云云，惟屏東縣政府111年2月9日處分係以系爭產品包裝標示「增添硝酸態氮」違反肥料管理法第13條第3款、第29條第2款規定，裁處原告新臺幣3萬元，與原處分針對原告申請系爭肥料登記證所送文件不實，二者顯為不同行為，徵以原告申請肥料登記證所附文件或資料負有真實義務，與肥料標示負有標示登記成分等法定標示義務，分別為肥料管理法第24條及第13條規範，兩者屬不同行政法上義務，原處分自無違反行政罰法第24條之情事。原告之主張，洵屬誤解，不足採信。
三、原處分記載二年內不得重新申請部分，僅係重申肥料管理法第24條第2項規定：
（一）原告主張原處分記載其自文到次日起於2年內不得重新申請該肥料品目之肥料登記證而有違法之情事云云，惟原告申請系爭登記證所附文件及資料不實，至為明確。因原告有肥料管理法第24條第1項之情形，依肥料管理法第24條第2項規定，原告本不得於2年內重新申請，此為直接基於法律規定所發生之法律效果，與原處分記載內容無涉。原處分縱無該段文字記載，原告依法仍不得於2年內重新申請，顯見此部分僅係被告重申法律規定，而非主管機關所為之單方行政行為，無從作為撤銷訴訟之標的。訴願決定所持之理由與最高行政法院103年度判字第174號判決意旨相符，應予維持。
（二）另依肥料管理法第4條、第7條第2款、肥料種類品目及規格第2點規定，肥料種類分為氮肥類等9類。各類肥料下，依上開第2點附件1再區分各肥料「品目」。職是，肥料「品目」為肥料分類之最小單位，肥料登記證申請人於申請時應填載「申請登記肥料品目」，肥料登記證依肥料管理法第7條規定亦應記載肥料品目，足認肥料管理法第24條第2項應係指不得重新申請該肥料品目之肥料登記證，始符合肥料管理之立法意旨，並保障我國優良農地地力及環境，併此說明。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出系爭登記證（見本院卷第89頁）、原告102年10月11日申請書及肥料說明書及肥料標示樣張（見本院卷第103至109頁）、農委會106年11月22日函及肥料說明書、肥料標示樣張（見本院卷第191至195頁）、農委會107年8月17日函及肥料說明書、肥料標示樣張（見本院卷第197至201頁）、農委會110年2月8日函及肥料說明書、肥料標示樣張（見本院卷第203至207頁）、農委會110年10月6日函及肥料說明書、肥料標示樣張（見本院卷第215至219頁）、農糧署南區分署110年12月7日及13日肥料查驗工作紀錄表（見本院卷第175至183頁）、農業試驗所SS1100636332號肥料成分試驗報告（見本院卷第91至93頁）、南區分署110年12月29日農糧南屏字第1101181288號函（見本院卷第163至164頁）、呂勝隆111年3月1日訪談紀錄（見本院卷第95至97頁）、系爭產品外包裝照片（見本院卷第99頁）、原處分（見本院卷第61至63頁）、訴願決定（見本院卷第65至87頁）、屏東縣政府111年2月9日處分（見本院卷第111至115頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否違反肥料管理法第24條第1項前段規定（產品之成分與申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件所載之製肥原料不符）？
二、原處分撤銷系爭登記證，並自文到次日起2年內不得再重新申請該肥料品目之肥料登記證，於法是否有據？
三、原處分有無違反一事不二罰原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）肥料管理法第3條規定：「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。二、堆肥︰指以有機質材料，經醱酵腐熟之肥料。三、登記成分︰指符合肥料規格，經記載於肥料登記證上之肥料成分及含量。四、肥料業者︰指下列各目規定之業者︰(一)肥料製造業者︰
指具有固定場所與生產設備，並經營肥料製造、加工及其肥料批發、輸出之業者。(二)肥料輸入業者︰指經營肥料進口及其肥料分裝、批發之業者。(三)肥料販賣業者︰指經營肥料購入、批發、零售或輸出之業者。五、肥料標示︰指依本法規定，在肥料之包裝、容器或說明書上用以記載肥料名稱、登記成分、用法、用量或其他有關事項之文字、圖案或記號。」
（二）肥料管理法第4條規定：「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」
（三）肥料管理法第5條規定：「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。肥料登記證之申請條件、程序及發證規定事項，由中央主管機關定之。」
（四）肥料管理法第7條規定：「肥料登記證，應記載下列事項︰
一、登記證字號及有效期間。二、肥料品目。三、登記成分、性狀及包裝重量、容量。四、肥料製造業者或輸入業者名稱、地址及負責人。五、肥料製造工廠(場)名稱及地址。六、其他經中央主管機關公告指定事項。」
（五）肥料管理法第13條規定：「肥料標示，應以中文記載下列事項︰一、肥料登記證字號。二、肥料品目。三、登記成分、性狀及包裝重量、容量。四、肥料製造業者或輸入業者名稱及地址。五、肥料製造工廠(場)名稱及地址。六、使用方法及使用量。七、製造年、月、批號及有效期限。
八、其他經中央主管機關規定應標示之事項。」
（六）肥料管理法第14條規定：「製造或輸入之肥料，其品質應符合本法規定，標準檢驗主管機關並得實施檢驗。前項所稱品質，係指符合登記成分及依第四條所訂定公告之規格。肥料檢驗之作業程序及收費標準，由標準檢驗主管機關定之。」
（七）肥料管理法第24條規定：「（第1項）肥料登記證發證機關發證後，發現申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實者，應撤銷該肥料登記證；有違反本法第十二條或第十四條第一項規定，且於一年內經處罰超過二次者，應廢止該肥料登記證。（第2項）有前項情形之一者，業者於二年內不得重新申請該肥料登記證。」
（八）核發辦法第1條規定：「本辦法依肥料管理法(以下簡稱本法)第五條第二項規定訂定之。」
（九）核發辦法第2條規定：「肥料製造業者申請肥料登記證，應填具申請書，並檢具下列文件或資料，向行政院農業委員會(以下簡稱本會)提出：一、工廠登記文件或政府機關核准設立堆肥場文件影本一份。二、商業登記證明文件影本一份。但依法免申請商業登記證者，免附。三、肥料說明書一份。四、標準檢驗主管機關或經本會指定之檢驗單位核發之肥料規格試驗報告一份。五、肥料標示樣張二份。但申請製造專供輸出之肥料登記證者，免附。六、其他經本會指定之文件或資料。」
（十）肥料登記證申請及核發辦法第9條規定：「申請肥料登記證登記事項變更者，應於事實發生後三十日內，填具申請書，並檢具下列文件或資料，向本會提出：一、肥料登記證。二、變更登記事項之相關文件。三、新標示樣張二份。但申請負責人變更者，免附。肥料登記成分，不得變更。肥料製造工廠（場）之場所地址，除建物登記地址改編異動外，不得變更。遷移工廠（場）者，應重新申請新證。申請登記事項變更，經審查符合規定者，依核准變更事項換發同證號加註變更次數續號之新證。原標示並應於六個月內更換之，但變更負責人者，不在此限。」
（十一）肥料登記證申請及核發辦法第15條規定：「本辦法所稱之肥料說明書，其內容包括廠牌、商品名稱、製肥原料、製造過程、有效成分、有害成分、其他成分、成品性狀、使用方法、使用量及注意事項等。」
（十二）以下規定核乃執行母法（肥料管理法第4條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
肥料種類品目及規格第2點規定：「二、肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共九類，各類肥料品目及規格規定，如附件一。前項規格包括適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。第二項肥料檢驗項目之檢驗方法，如附件二。」
二、原告確違反肥料管理法第24條第1項前段規定（產品之成分與申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件所載之製肥原料不符）：
（一）原告原領有農委會核發肥料品目為雜項複合肥料之肥製（複）字第0806002號「雋隆特16號」肥料登記證（商品名稱陸續變更為「雋隆肥魔特43號」、「雋隆年年好」、「雋隆特5號2代」及「雋隆特543號」），經農糧署查獲系爭產品含硝酸態氮2.3%，與102年10月11日申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件所載之製肥原料不符，原處分爰依肥料管理法第24條第1項前段規定，撤銷原告持有之系爭登記證，並自文到次日起2年內不得重新申請該肥料品目之肥料登記證，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張被告標示查驗係在原告取得變更肥料登記證之後，原告係在外包裝封面增加字樣，並非在成份標示表內有變更，並非「申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實」。且被告在未於一年內處罰原告超過二次，竟廢止該系爭登記證，明顯超出法條範圍而有違法云云。
（三）惟查系爭登記證一經核准發給，依核發辦法第9條第2項，其肥料登記之成分即不得變更，即使業者自認為所變更之成分更有利於消費者，亦然。其原因在於「肥料成分」為登記事項中最重要之項目，為利後續市售肥料之管理，若已登記之成分有變更，應以新產品申辦肥料登記證，不得變更原產品已登記之成分。蓋依肥料管理法第5條、核發辦法第2條、第11條第1項、第15條等規定可知，肥料登記係屬產品登記制度，肥料業者製造或輸入每一項肥料產品，應分別申請肥料登記證，即一肥一證。應於申請肥料登記證時，在肥料說明書記載製肥原料及製造過程，並依申請該肥料登記證所檢具之肥料說明書所揭示之製肥原料及製造過程進行製肥。故判斷肥料產品「是否同一」時，其依據即為肥料登記證暨肥料說明書所載之登記成分、製肥原料及製造過程等資訊。又肥料管理方式之「一肥一證」，採事先書面審核，事後管理，業者於申請肥料登記證時，須誠實檢附申請書、肥料說明書、肥料標示樣張、肥料規格試驗報告、製造工廠登記證及商業登記等資料，肥料規格試驗報告係由肥料業者自行採樣，送交指定單位檢驗取得報告後，送農糧署採書面審核之。
（四）本件原告填具102年10月11日申請書，申請系爭肥料登記證，農委會信賴原告前揭申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件內容為真實（即原料成分未含硝酸態氮），據以核發系爭肥料登記證，詎系爭產品經送農業試驗所檢驗結果，該肥料含有「硝酸態氮2.3％」，有農試所SS1100636332號肥料成分試驗報告為憑（乙證4，見本院卷第91至93頁），原告代表人於111年3月1日陳述意見時亦坦承不諱（乙證5，見本院卷第95至97頁）。且系爭產品包裝標示「增添硝酸態氮」字樣（乙證6，見本院卷第99頁），原告更以該肥料添加硝酸態氮作為廣告文宣（乙證7，見本院卷第101頁），顯見原告係明知並有意製造含硝酸態氮之肥料，然原告於102年10月11日申請書、肥料說明書及肥料標示樣張等文件，製肥原料為尿素、硫酸銨、磷酸一銨、磷酸二銨、氯化鉀、硫酸鉀、氧化鎂、氧化鈣、糖蜜，且歷次展延內容均未記載「原料含硝酸態氮」，其申請文件即有不實，又肥料管理法第24條第1項前段並未規定「須一年內處罰超過二次，才可廢止登記證」，被告依肥料管理法第24條第1項前段規定撤銷系爭登記證，即非無據。至原告所主張「被告未逾一年內處罰超過二次，不得廢止系爭肥料登記證」云云，乃肥料管理法第24條第1項「後段」規定之內容，與本件原處分所依據之肥料管理法第24條第1項「前段」規定無關，原告主張尚不足採。
三、原處分撤銷系爭登記證，並自文到次日起2年內不得再重新申請該肥料品目之肥料登記證，於法有據：
（一）原告雖主張原處分稱自文到次日起二年內不得重新申請該「肥料品項」之肥料登記證，明顯超出肥料管理法第24條範圍而有違法云云。
（二）惟依肥料管理法第4條、第7條第2款、肥料種類品目及規格第2點規定，肥料種類分為氮肥類等9類。各類肥料下，依上開第2點附件1再區分各肥料「品目」。可知肥料「品目」為肥料分類之最小單位，肥料登記證申請人於申請時應填載「申請登記肥料品目」，肥料登記證依肥料管理法第7條規定亦應記載肥料品目，足認肥料管理法第24條第2項應係指不得重新申請者，乃指同「肥料品目」之登記證。本件原告因有肥料管理法第24條第1項前段情事，依同條第2項規定，原告本不得於2年內重新申請相同「肥料品項」之肥料登記證，原處分並無裁量之權，是原處分命被告2年內不得申請，尚無違誤，原告主張，尚不足採。
四、原處分並未違反一事不二罰原則：
（一）原告雖主張原告縱有違章事實，亦業經屏東縣政府111年2月9日處分裁處確定，被告再次裁罰已違反一事不二罰原則云云。
（二）惟查屏東縣政府111年2月9日裁處原告新臺幣3萬元，係因認定系爭產品包裝標示「增添硝酸態氮」，違反肥料管理法第13條第3款、第29條第2款規定（標示成分不實），因系爭產品確實含有「硝酸態氮」，其包裝標示「增添硝酸態氮」，是否確有違反肥料管理法第13條第3款、第29條第2款規定？固非無疑。然無論如何，屏東縣政府111年2月9日處分之之裁罰目的（標示登記成分不實），與本件肥料管理法第24條第1項前段之裁罰目的（申請肥料登記證所附文件或資料不實）並不相同，二者為不同行為，本件原告既有「申請肥料登記證所附文件或資料不實」之情事，原處分予以裁罰，尚未違反「一事不二罰原則」，原告主張，尚不足採。
五、綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 26 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 26 日
書記官 李依穎