臺北高等行政法院判決111年度訴字第1499號112年6月1日辯論終結原 告 巫由霜即新莊英仁醫院被 告 新北市政府工務局代 表 人 祝惠美（局長）住同上訴訟代理人 王偉明（兼送達代收人）
謝宜珍上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國111年11月16日新北府訴決字第1111756340號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件被告代表人原為詹榮鋒，於訴訟進行中變更為祝惠美，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第171至176頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告為位於新北市○○區○○街00○0號建築物（下稱系爭建物）之使用人，領有改制前臺北縣政府建設局於民國74年8月5日核發之74使字第1451號使用執照（下稱系爭使照），使用分區為「住宅區」，原核准用途為「1樓：私立診所（G類3組）、2樓至7樓：集合住宅（H類2組）」。嗣被告前會同新北市政府消防局公共安全聯合稽查小組（下稱聯合稽查小組）分別於109年6月4日、111年1月6日、111年3月11日、111年4月11日至系爭建物稽查，現場經目的事業主管機關新北市政府衛生局審認系爭建物係供作「醫院（F類1組）」使用，涉有未依原核定之使用類組使用，違反建築法第73條第2項規定，被告爰依建築法第91條第1項第1款及新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點第1項附表1規定，分別以109年6月20日新北工使字第1091148954號函併附同文號處分書、111年1月26日新北工使字第1110144376號函併附同文號處分書、111年3月29日新北工使字第1110581326號函併附同文號處分書、111年4月26日新北工使字第1110784764號函併附同文號處分書（分別稱第1、2、3、4次處分），分別裁處原告新臺幣（下同）6、9、12、15萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續完竣（最後一次限期改善期限為111年5月10日前）。其後，被告再次會同聯合稽查小組於111年5月13日至系爭建物複查，現場仍有上開違規情事未予改善，被告審認原告違反建築法第73條第2項規定，遂依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表1、第4點規定，以111年8月10日新北工使字第1111518948號函併附同文號處分書（下稱原處分），裁處原告18萬元罰鍰，並限於111年8月25日前改善或補辦手續完竣（第5次裁處）。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
系爭建物於70年左右建築完成，合法使用至今，每年安全申報均合格，安全無虞且空間舒適。又系爭建物樓梯寬（外寬
1.5公尺，當年法規僅需1.4公尺）及走廊寬（外寬近1.7公尺，超過標準1.6公尺）完全合於規定，故被告之前亦無異議通過。至於系爭建物當時雖係以診所名義申請使用，惟當時之觀念，診所與醫院是一致的，並無區別，故並非必須以醫院名義申請。再者，系爭建物雖有小部分違章建築，但面積並未超過4分之1，且係屬於85年之前的違章建築，應准予合法繼續使用。此外，內政部94年1月17日台內營字第0930014153號函釋（下稱內政部94年1月17日函釋）明文指出建築物室內裝修管理辦法（下稱裝修辦法）於85年5月29日發布，因該辦法未有溯及既往之規定，是建築物之室內裝修行為如於發布前已完成，即不須再申請審查許可，被告如今要求系爭建物要合乎新規定，乃緣木求魚。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭建物係供作「醫院（F類1組）」使用，而非供作診所使
用，而醫院與診所本不相同，此觀諸75年11月11日制定、75年11月24日公布之醫療法第11條第1、2項規定與現行醫療法第12條第1、2項規定即明。又系爭建物1樓原核准用途為「私立診所（G類3組）」、2至7樓則為「集合住宅（H類2組）」，現卻收治病人，且設置有36床病床，顯見原告確已違反建築法第73條第2項規定，被告依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準連續處罰，依法應屬允當。
⒉系爭建物雖於107年2月12日經新北市建築物防火避難設施與
設備安全檢查申報結果通知書（107-K000000-00) 通知檢查合格，惟於109、110年度均未辦理系爭建物公共安全檢查簽證及申報手續，直至111年5月9日才申報辦理，惟查核結果不合規定，迄今公安申報仍未合格，嚴重影響公共安全，是原告所訴「每年安全申報均合格」乙節，顯非實在。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：系爭建物有無未經領得變更使用執照即擅自變更使用之情事？被告依建築法第73條第2項、第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表1、第4點之規定，以原處分裁處原告18萬元罰鍰並命限期改善或補辦手續，是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭使照（本院卷第95頁）、原告醫療機構開業執照（本院卷第97頁）、第1至4次處分及各次之執行新北市建築物防火避難設施與設備安全動態檢查紀錄表（下稱檢查紀錄表）暨現場勘查照片（本院卷第101至142頁）、111年5月13日檢查紀錄表暨採證照片（訴願卷第20至21頁）、111年5月20日新北工使字第1110954166號函（本院卷第143至144頁）、原告111年5月26日陳述意見函（本院卷第145頁)、被告111年6月1日新北工使字第1111018626號函（本院卷第149頁)、原處分（本院卷第77至81頁）、訴願決定（本院卷第17至28頁）可稽，自堪認為真正。
㈡本件應適用之法令及說明：
⒈建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部
；在直轄市直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又新北市政府104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行……自000年0月00日生效。」據此，新北市政府依上開公告既將關於建築法除違章建築處理事項以外之權限委任被告辦理，則被告對於新北市建築物之使用違反建築法第73條第2項規定者，即有依建築法91條第1項第1款規定作成處分之事務處理權限，先予敘明。
⒉次按建築法第73條第2項、第4項規定：「……（第2項）建築物
應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。……（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」是以，違反建築法第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，即生得對違反上開行政法上義務之建築物所有權人、使用人或機械遊樂設施之經營者，依建築法第91條第1項第1款規定為罰鍰處分之法律效果，並得對上開違反行政法義務之人為下命處分，命其限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。其中「罰鍰」處分為行政罰，使個人承擔因違規行為而生之不利益，並有嚇阻其將來再度違法之功能；而「命限期改善或補辦手續」之下命處分，及必要時，並「停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除」等下命處分，則非屬行政罰，乃為直接排除一定危險或具體危害，回復建築法所管制之秩序與安全之行政管制措施，至於採取何下命處分為必要、適合之行政管制措施，行政機關應以比例原則裁量之。
⒊再按裁罰基準第3點第1項、第3項規定：「（第1項）違反本
法使用管理規定事件之裁罰基準依附表一至附表九之規定。……（第3項）第1項附表次數之累計，以同一違規人最近三年內於同一建築物之罰鍰次數論計。」附表一關於違反建築法第73條第2項、建築法第91條第1項第1款（違規使用）規定，且建築物用途分類為D1、D5、F1、F2、F3、H1（第二順序）部分，裁處罰鍰基準為：第1次處罰鍰6萬元、第2次處罰鍰9萬元、第3次起依罰鍰次數，累次遞增3萬元罰鍰。併處限期3個月改善或補辦手續或停止使用。」第4點規定：「違反本基準附表所列違規事件，如有特殊情形者，得審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益及受處罰者之資力，依本基準附表酌予加重或減輕其處罰及延長或縮短限改期限，並均應敘明理由。」前揭裁罰基準係被告為使違反建築法使用管理規定事件之裁罰，符合依法行政原則、明確性及比例原則，以減少爭議並提升行政效能而依職權訂定發布，係為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒，被告在母法建築法所規定處分方式之範圍內，考量行為人所違犯規定、情節輕重、違規次數、是否有其他特殊情形等因素，所為細節性、技術性之規定，未逾建築法之立法本旨，自得援用。
⒋復依建築法第73條第4項授權訂定之「建築物使用類組及變更
使用辦法」第2條規定：「（第1項）建築物之使用類別、組別及其定義，如附表一。（第2項）前項建築物之使用項目舉例如附表二。……。」其附表一規定：「類別：F類衛生、福利、更生類。類別定義：供身體行動能力受到健康、年紀或其他因素影響，需特別照顧之使用場所。組別：F-1。組別定義：供醫療照護之場所。」；「G類辦公服務類。類別定義：供商談、接洽、處理一般事務或一般門診、零售、日常服務之場所。組別：G-3。組別定義：供一般門診、零售、日常服務之場所。」；「H類住宿類。類別定義：供特定人住宿之場所。組別：H-2。組別定義：供特定人長期住宿之場所。」附表二規定：「……類組F-1：使用項目舉例：1.設有10床病床以上之下列場所：醫院、療養院等類似場所。……類組G-3：使用項目舉例：設置病床未達10床之下列場所：醫院、療養院等類似場所。……類組H-2：使用項目舉例：1.集合住宅、住宅、民宿（客房數5間以下）……。」㈢原告未依系爭建物原核准之使用類組使用，確有違反建築法第73條第2項規定之情形：
⒈經查，原告為系爭建物之使用人，該建物領有系爭使照，使
用分區為「住宅區」，原核准用途為「1樓：私立診所（G類3組）、2樓至7樓：集合住宅（H類2組）」，嗣經被告前會同聯合稽查小組於109年6月4日、111年1月6日、111年3月11日、111年4月11日至系爭建物稽查，現場經目的事業主管機關新北市政府衛生局認屬經營醫院，總計設有36床病床，揆諸前揭建築物使用類組及變更使用辦法對於建築物之使用類別、組別及其定義，乃係供作「醫院（F類1組）」使用，涉有未依原核定之使用類組使用，違反建築法第73條第2項規定，被告爰依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表1、第4點之規定，先後於109年6月20日、111年1月26日、111年3月29日、111年4月26日以第1、2、3、4次處分，分別裁處原告6、9、12、15萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續完竣（最後一次限期改善期限為111年5月10日前）等情，有系爭使照（本院卷第95頁）、第1至4次處分及各次之檢查紀錄表暨現場勘查照片（本院卷第101至142頁）在卷可稽，堪可認定。嗣被告再次會同聯合稽查小組於111年5月13日至系爭建物複查，發現現場仍有上開違規情事未予改善（參見被告111年5月13日檢查紀錄表及現場勘查照片，本院卷第97至99頁），被告遂以原告違反前述法令規定，於111年8月10日以原處分裁處原告18萬元罰鍰，並於原處分敘明因系爭建物所涉檢查缺失恐嚴重影響場所安全，爰依新北市政府公共安全聯合稽查特定場所嚴重危害公共安全認定標準及處理作業流程，縮短限期改善期間，限其於111年8月25日前改善（依原核准圖說改善）或補辦手續（領得變更使用執照）完竣，經核於法並無違誤。
⒉原告雖提出防火門出廠證明書、商品驗證登錄證書、建築用
防火門型式試驗報告書等件（本院卷第237至291頁），主張其確有作防火區隔，且於108年即已全部改善，被告仍不通過公安申報，實非合理。又內政部94年1月17日函釋已敘明裝修辦法係於85年5月29日發布，因該辦法未有溯及既往之規定，是建築物之室內裝修行為如於發布前已完成，即不須再申請審查許可云云。惟查，細譯內政部94年1月17日函釋內容，可知該函釋闡述之規定係針對建築法第77條之2而為，因該規定為加強室內裝修之管理，爰明定建築物室內裝修遵守之規定，以確保公共安全，爰於84年8月2日增定該條文，內政部就室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，依據該條文第4項之授權於85年5月29日制訂發布裝修辦法，該等法令規範與本件被告認定原告未經核准擅自變更系爭建物使用，而違反建築法第73條第2項規定，兩者規範之目的及內容顯屬有間，且關於使用執照之管制規定早於74年間即已立法，並無溯及既往適用之問題，原告前揭主張洵非有據。另按建築法第77條第1項及第3項規定：「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。……（第3項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」亦即，違反第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全暨第77條第3項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者，得分別依據同法第91條第1項第2款及第4款規定裁罰之。然而，觀諸卷附111年5月13日檢查紀錄表（本院卷第97頁），可知該次檢查僅認原告有違反建築法第73條第2項未經核准變更使用擅自使用建築物等情（參上開檢查紀錄表之處理建議欄），並無涉違反建築法第77條第1項、第3項規定，且原處分裁罰之依據，亦未列建築法第77條第1項、第3項規定。從而，原告所主張歷年均有公安申報，消防安檢亦合格，及樓梯寬度合於相關建築法規，無安全疑慮云云，縱認屬實，乃均係關於其是否違反建築法第77條第1項及第3項規定之問題，與原處分並無關連，自無從依此為原告有利之認定，亦無進一步審究論述之必要，併此敘明。
⒊承前所述，原告明知其於74年8月5日所取得系爭使照之原核
准使用內容，第1層係作私立診所使用，第2至7層均供作集合住宅使用，本應注意有變更使用類組時，應先申請變更使用執照，不得未經核准擅自變更使用，卻疏未注意及此，擅自變更使用類組為「醫院（F類1組）」使用，堪認其有違反建築法第73條第2項規定之過失甚明。況且，系爭建物業經被告先後於109年6月20日、111年1月26日、111年3月29日、111年4月26日以第1、2、3、4次處分，分別裁處原告6、9、
12、15萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續完竣，迄被告再次會同聯合稽查小組於111年5月13日至系爭建物複查，仍發現現場有上開違規情事未予改善，遂依建築法第91條第1項第1款及裁罰基準第3點第1項附表1、第4點等規定，裁處原告18萬元罰鍰，並限於111年8月25日前改善或補辦手續完竣，於法即無不合。
六、綜上所述，原告主張各節均非可採。原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 17 日
書記官 張正清