臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭111年度訴字第1545號113年5月16日辯論終結原 告 桃園市政府環境保護局代 表 人 陳世偉訴訟代理人 葛百鈴律師
陳金泉律師複 代理人 黃胤欣律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 陳炎琪律師
參 加 人 桃園市政府環境保護局企業工會代 表 人 賴啟仁
參 加 人 邱家銘
蘇品澤上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國111年11月25日111年勞裁字第18號裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原裁決決定主文第二項撤銷。
確認原裁決決定主文第三項關於命原告公告上揭主文第二項部分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人邱家銘、蘇品澤經原告所轄改制前桃園市政府環境清潔稽查大隊（於民國113年1月1日改制為桃園市政府環境管理處，下稱稽查大隊）聘僱為員工，而為八德區中隊隊員，具有得加入參加人桃園市政府環境保護局企業工會會員、桃園市政府企業工會、稽查大隊企業工會之身分，現為參加人工會會員。參加人工會與邱家銘、蘇品澤以稽查大隊八德區中隊夜班班長江聿堤要求參加人工會會員退會為由，提請不當勞動行為裁決，經被告不當勞動行為裁決委員會作成裁決決定，確認原告因原告之稽查大隊八德區中隊晚班班長江聿堤要求申請人會員退會之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。以及原告應自收受裁決決定書翌日起7日内，將裁決決定書主文原文大小複製並公布於12區公布欄上連續7日；同時將公布本裁決決定書於12區之訊息及裁決決定書主文，透過LINE群組「桃園清潔隊大家庭公務使用」公告周知，並將前開證明送交被告存查。（即被告不當勞動行為裁決委員會111年11月25日111年勞裁字第18號不當勞動行為裁決決定，下稱原裁決決定主文第2項、第3項）。原告不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原裁決決定主文第2、3項救濟命令，適用法律有所違誤：⒈按工會法第35條僅規定雇主或代表雇主行使管理權之人，始
為不當勞動行為制度之雇主。本件依照參加人工會請求裁決之原因事實及理由，均係指稱稽查大隊有不當勞動行為，毫無隻字片語指稱原告有何不當勞動行為。原裁決竟認定原告為居於類似勞動契約之雇主地位，已明顯背離工會法第35條規定僅限雇主或代表雇主行使管理權之人為不當勞動行為制度之雇主規定，適用法律有所違誤。
⒉稽查大隊八德區中隊夜班班長江聿堤、總班長簡滄沂，並非
屬代表雇主行使管理權之人，對於清潔隊員並無考核權。原告或稽查大隊亦無指示其為煽動工會會員退會之行為，且原裁決採用之證據並無法證明江聿堤、簡滄沂有煽動工會會員退會、受到原告或稽查大隊指示要求煽動工會會員退會之情事。參加人工會所屬會員退會，主要係因參加人工會與桃園市政府企業工會間之互相競爭拉攏會員，以及因參加人工會新任理事行事作風不被部分會員所接受而引發之退會潮，實與原告無關。原告既不構成不當勞動行為，則原裁決決定主文第3項發布救濟命令，亦有適用勞資爭議處理法第51條第2項規定之違誤。
(二)於言詞辯論期日更正聲明：⒈原裁決決定主文第二項撤銷。⒉確認原裁決決定主文第三項違法。（因原裁決決定主文第一、四項對原告並無不利，故核原告真意，應是指「確認原裁決決定主文第三項關於命原告公告上揭主文第二項部分違法。」）
三、被告則以：
(一)依據最高行政法院判決意旨，工會法第35條規定之雇主，並不限於私法聘僱契約上之雇主，對工會成員所屬私法上雇主具有實質管理權者，亦屬雇主之範圍：
⒈關於工會法第35條雇主之解釋，最高行政法院105年度判字第
389號判決表示：「工會法第35條不當勞動行為所規範之『雇主』不應再限於私法上雇傭契約觀察，對工會成員所屬私法上雇主具有實質管理權者，亦應納入規範」。最高行政法院110年度上字162號判決表示：「即使是直接雇主以外之事業主，倘實際上居於類似勞動契約之雇主地位，且對於勞動條件或勞資關係具有與該直接雇主等同支配和決定地位，而具有實質管理權者，本諸保障勞工或工會從事工會活動之意旨，亦應將之認為係不當勞動行為之雇主，始屬適法。」最高行政法院104年度判字第338號判決表示：「按工會法第35條第1項第5款規定：『雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。中所謂之雇主，是否限於同一法人格者？抑或有從屬控制關係之企業均屬之？於其文義之内，均屬可能之解釋。此事涉及勞工團結權所可能對抗之『雇主權益』應如何詮釋，始能符合現代經濟社會發展趨勢，而加強對勞工權益之維護。原裁決決定就『雇主』之概念，演繹自工會法第6條第1項第1款關於『企業工業』中相對應雇主之規定，採取『全體關係企業之實質管理權』標準，只要具有實質管理權，均應認定為屬於同一地位之雇主。核此解釋並無明顯違背文義、體系、論理解釋之法則，或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準。」⒉是以原裁決不依據私法僱傭契約上之法人格是否同一，而係
採有無實質管理權之標準，並依稽查大隊組織規程第2條規定「桃園市政府環境保護局環境清潔稽查大隊（以下簡稱本大隊）置大隊長，承桃園市政府環境保護局（以下簡稱本局）局長之命，綜理隊務，並指揮監督所屬員工；置副大隊長一人，襄助大隊長處理隊務」，認定原告雖非稽查大隊所屬員工之勞動契約上之雇主，仍應認其對勞動條件以及勞動關係有實質上影響力，從而認定其仍屬工會法第35條之雇主，核與前述最高行政法院判決要旨相符，於法並無違誤。原告起訴主張原裁決就此適用法律有誤云云，應無理由。
(二)稽查大隊八德區中隊夜班班長江聿堤對所屬隊員有人事調度權限，自屬代表雇主行使管理權之人。倘認其非代表雇主行使管理權之人，然依其對話内容可知，其行為屬雇主所容許之行為：
⒈關於稽查大隊八德區中隊總班長及班長之權限，簡滄沂於原
裁決程序第三次調查程序中證稱「擔任總班長以前亦擔任過八德區班長，人員請假我們要安排調度派工、以及里長查報案件要派工出去，環保局稽查大隊只是把班長職稱改為總班長，工作内容相同」，足證江聿堤所擔任之稽查大隊八德區中隊夜班班長，其職務權限内容包含對於所屬隊員之人力調度安排，原裁決認定其屬代表雇主行使管理權之人，於法並無違誤。
⒉倘鈞院認江聿堤並非代表雇主行使管理權之人，然而依據工
會幹部邱家銘與工會會員俞家慶對話紀錄，亦足證稽查大隊或中隊主管階層確實要對參加人工會會員為不利行為，從而倘認江聿堤並非代表雇主行使管理權之人，江聿堤要求工會會員退會之行為，亦顯屬雇主或代表雇主行使管理權之人所容許之行為。原裁決認定原告因其之稽查大隊中隊晚班班長江聿堤要求參加人工會會員退會之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，於法並無違誤。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、本院的見解：原告在本件被告所指不當勞動行為中，不能證明屬工會法第35條第1項第5款所稱的雇主，稽查大隊晚班班長江聿堤亦無法證明係代表原告行使管理權之人：
(一)工會法第35條規定：「（第1項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。二、對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。四、對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。（第2項）雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」明定不當勞動行為之禁止。至是否構成工會法第35條第1項之不當勞動行為，應依勞資關係脈絡，就勞工在工會中之地位、參與活動內容及雇主平時對工會之態度、所為不利待遇之程度、時期及合理性等一切客觀因素為斷。
(二)依工會法第35條第1項規定，雇主或代表雇主行使管理權之人，對勞工為同項第1款至第4款類型之不利益待遇，及對工會為同項第5款支配介入等不當勞動行為，其責任主體為「雇主」或「代表雇主行使管理權之人」。又不當勞動行為之裁決機制，其規範目的在於避免雇主藉其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦與之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，故對勞資雙方有不當勞動行為爭議時，由被告不當勞動行為裁決委員會予以裁決認定。而勞資爭議處理法第51條第2項規定：「前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。」賦予主管機關得發布救濟命令，命當事人為一定行為或不行為之權限。考量不當勞動行為態樣眾多，排除其侵害之方式不一而足，難以窮盡列舉，透過不當勞動行為裁決機制，除於具體個案認定是否構成不當勞動行為外，尚藉由賦予裁決會為救濟命令之裁量，課予雇主一定行為或不行為之義務，矯正雇主涉及勞工權利事項所為之不利決定，以迅速排除不當勞動行為，回復受侵害勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。從而，不當勞動行為之主體，固然不拘泥於民事僱傭契約所定之雇主，惟基於前述不當勞動行為裁決機制之立法目的，所謂雇主的概念，須衡酌何者對於所申訴之不當勞動行為具有主要的決定權限，及最能適切迅速排除不當勞動行為、回復正常勞僱關係等因素，以落實雇主在前揭不當勞動行為制度所應負擔之責任（最高行政法院110年度上字第417號判決意旨參照）。從而，本件應審究最重要之重點為稽查大隊晚班班長江聿堤要求參加人工會會員退會之行為，是否「基於代表雇主（原告）之地位」而為「不利於參加人工會會員之待遇」。又鑑於被告依據所屬不當勞動行為裁決委員會調查認定結果，所為之不當勞動行為成立之原裁決決定，性質上為侵益處分，就客觀舉證責任而言，自應由被告擔保其所為原裁決決定之合法性，故倘若經法院依職權調查結果，事實仍陷於真偽不明，不利益即應歸由被告負擔，是被告自應就原告為工會法第35條第1項規定雇主之事實，負客觀舉證責任，倘若經本院依職權調查證據而對此待證事實仍存有合理懷疑時，即應由被告負擔敗訴之風險。
(三)經查，參加人工會所屬會員即訴外人馬立康為重度聽障人士，本在稽查大隊八德區中隊擔任資源回收車隨車人員，因此隨車人員之外勤工作，若由聽障人士任之發生事故之風險較高，經邱家銘協助馬立康於111年1月7日經醫師評估建議調整工作，有稽查大隊臨場諮詢評估單可稽（原處分卷一第6頁）。邱家銘因上開調整馬立康工作一事，與稽查大隊八德區中隊長即訴外人李堯夫發生衝突後，參加人工會於111年1月19日接獲稽查大隊大園區中隊通知，表示收到參加人工會所屬會員即訴外人陳國銘等16人之退出工會申請書，有信封、退會名單及16份退會申請書可證（原處分卷一第7-25頁）。邱家銘為查明是否有參加人工會會員遭受壓力被迫退會，即詢問參加人工會會員即訴外人俞家慶。觀諸卷附邱家銘與俞家慶的對話錄音譯文，俞家慶稱：「（邱家銘：你說江聿堤（按係稽查大隊八德區中隊晚班班長）昨天說什麼？）他好像是說，好像說什麼上面會有動作，對啊。」、「（邱家銘：所以就叫你簽？）他沒有講很明說什麼動作啦，他只是說怕我們會被去亂槍掃到啦。」、「（邱家銘：所以就叫你先退會就對了。）對啊，他是說，嘿啦，是勸我們簽那個啦」、「昨天晚上我有想過啦，我就想說工作上的問題，為什麼這個工會的會員要強制人家退掉？我是覺得很奇怪啦，我加會員的目的又不是要搞事。」、「對啊，如果說將來出了問題，工會能幫我處理，我才加工會。」、「嘿啊，我的訴求就是這樣而已，我就覺得奇怪，他就是要我退啦。」等語（原處分卷一第274-275頁），核與俞家慶於不當勞動行為裁決委員會調查本案時所陳稱：夜班班長江聿堤曾勸其考慮退出工會並簽立工會退會書等語（原處分卷一第344-345頁）一致。另佐以稽查大隊八德區中隊總班長簡滄沂經邱家銘質問時，亦坦承有要求參加人工會會員退出，簡滄沂並因此向邱家銘道歉乙節，亦有簡滄沂與邱家銘對話紀錄可參（原處分卷一第268-270頁）。綜合上揭本院依職權調查認定之事證脈絡，客觀上江聿堤應確有要求俞家慶退出參加人工會的行為，應可認定。但即使如此，仍無法證明江聿堤確實是因為上揭馬立康調整工作一事，而基於原告之地位為此要求。
(四)再就原告是否為雇主一事而論。按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」另中央行政機關組織基準法第3條第1款對於機關之定義亦有規定：「就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令……設立，行使公權力之組織。」依「桃園市政府環境清潔稽查大隊組織規程」（下稱稽查大隊組織規程，109年2月18日更名為「桃園市政府環境資源循環管理處組織規程」）第1條規定：「本規程依桃園市政府環境保護局組織規程第8條規定訂定之。」第3條規定：「本大隊設下列組，分別掌理各有關事項：一、綜合研考組：……
二、市容維護組：……三、資源回收組：……四、設備保修組：……五、勞工事務組：……」第4條規定：「本大隊依轄區環境清潔維護及業務需要設環境清潔稽查中隊、中隊下設分隊，辦理一般廢棄物收集清運、資源回收、公廁維護督導、環境衛生維護、違反環境保護法規案件稽查、取締、告發之執行等業務，所需員額由本大隊編制員額內分配。」（本院卷一第275頁）可知稽查大隊係以從事環境清潔相關公共事務為目的，依原告組織規程第8條規定所設置，並訂有稽查大隊組織規程，具有獨立法定地位（獨立之編制及預算），並代表行政主體表示意思（印信見卷附之稽查大隊清潔隊員勞動契約書），原告主張稽查大隊屬於行政機關，並非其內部單位，應為可採。而稽查大隊係立於雇主地位，與清潔隊員個人簽訂僱傭契約（勞動契約）。依參加人邱家銘、蘇品澤及訴外人俞家慶與稽查大隊簽訂之勞動契約書第1條約定：「甲方（即稽查大隊，下同）自民國□年□月□日起僱用乙方（即邱家銘、蘇品澤、俞家慶，下同）。工作地點：乙方應在甲方指定地點辦理甲方指定之工作項目，並接受甲方因業務需求調動工作單位及調整工作內容。」第2條約定：「乙方受甲方僱用，職稱為清潔隊員，工作項目為：一般廢棄物清理與環境清潔維護之各項工作。」第4條約定：「甲乙雙方僱用受僱期間之權利義務，諸如服務守則、工作時間、差勤、獎懲、福利、退休、撫卹、休假、例假、請假、考核等事項，依甲方清潔隊員工作規則、獎懲規定及差勤要點辦理，其他未規定事項則依相關法令規定辦理。」（本院卷一第322-329頁）。又稽查大隊為明確規定勞資雙方之權利義務，訂有工作規則（本院卷一第500-525、526-551頁），其中對於清潔隊員工作之指派、調動、請假，均設有詳細規定，此工作規則亦構成稽查大隊與其所屬清潔隊員間勞動契約之內容，清潔隊員對於稽查大隊而言已具有人格上之從屬性。可知依民事僱傭契約擔任清潔隊員的雇主是稽查大隊，有關勞僱間之權利義務關係存在於邱家銘、蘇品澤、俞家慶與稽查大隊間，原告在本件應非工會法第35條所稱之「雇主」、江聿堤在本案亦非代表原告行使管理權之人，均可認定。又原告身為稽查大隊之上級機關，固有指揮監督權，然行政主體設有多數機關以分工方式執行其職務，各機關有其法定之設立目的、隸屬關係及權限職掌，除依行政程序法相關規定移轉其權限，不得任意變更，以免混淆行政組織科層分權。查邱家銘、蘇品澤、俞家慶依民事僱傭契約的雇主是稽查大隊，業經本院認定如上。固然工會法第35條不當勞動行為所規範之「雇主」，不應獨限於私法上僱傭契約觀察，對工會成員所屬私法上雇主具有實質管理權者，亦應納入規範。然查，江聿堤勸說清潔隊員俞家慶退出參加人工會時，曾對俞家慶告以「（擔心）我們會被去亂槍掃到」，然江聿堤此言之動機多端，或出於自身好意、或出於複數工會拉攏會員之舉，而不能證明江聿堤勸說俞家慶退會的行為，確係基於代表原告之地位，而為不利於參加人工會會員之待遇。原告在本件既無法證明為工會法第35條第1項第5款所稱的雇主，江聿堤亦無法證明代表原告行使管理權之人，則原裁決決定將原告認定為工會法第35條第1項所稱之雇主，進而認定江聿堤代表原告行使管理權，而有同條項第5款之不當勞動行為，認事用法即有違誤。
五、綜上所述，本件原告是否有被告所指之不當勞動行為，經本院職權調查結果，尚有合理懷疑存在，難以確信不當勞動行為裁決委員會認定與事實相符，容有前揭認事用法之違誤。從而，原裁決決定主文第二項，既有如上述之違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許；而依勞資爭議處理法第51條第2項作成之原裁決主文第三項命原告公告上揭主文第二項部分，亦有違誤，原告請求確認該部分為違法，為有理由，爰判決如主文所示。
六、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
審判長法 官 楊得君
法 官 李明益法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 6 月 6 日
書記官 賴敏慧