臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭111年度訴字第1557號
112年9月21日辯論終結原 告 黃文德即新北市私立安琪寶貝蒙特梭利托嬰中心訴訟代理人 吳志勇 律師
朱耿佑 律師白承宗 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 王秉信 律師上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年11月8日衛部法字第1113161189號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告為調查原告擔任負責人之「新北市私立安琪寶貝蒙特梭利托嬰中心」（下稱系爭托嬰中心）托育照顧狀況及釐清爭議事件，前以民國111年1月18日新北府社兒托字第1110124035號函（下稱111年1月18日函）請原告於文到7日內提供「110年12月22日9時20分至18時10分」及「110年12月20日至111年1月18日」之監視錄影資料（下合稱系爭資料），原告以111年1月25日志律字第111012501號律師函（下稱111年1月25日律師函）僅提供110年12月22日可能涉及幼童吳○○（下稱吳童）照顧爭議之影音資料（下稱系爭影音資料），並請被告明確指出所涉兒童保護案件及發生時地、影音保存資料範圍等，嗣被告以111年2月18日新北府社兒托字第1110272255號函（下稱111年2月18日函）復說明後，原告仍未提供，案經被告審認原告有兒童及少年福利與權益保障法(下稱兒少法)第83條第8款情事，爰依同法第108條第1項規定，以111年5月23日新北府社兒托字第1110916087號函命原告於文到次日起7日內完成改善（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經衛生福利部（下稱衛福部）以111年11月8日衛部法字第1113161189號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告自始願意提供被告依法要求之錄影資料及配合調查，但因目前所使用設備有先天上限制，故於被告來函通知提供時，請求指出所涉及之班別、時間段以利配合，並避免可能違反個人資料保護法(下稱個資法)之情事；亦請被告派員前來直接檢查相關時間段畫面，原告將依法配合複製辦理，並無被告所認阻礙、隱匿、不配合之情。原告並無違反兒少法第83條第8款規定之客觀行為，主觀上亦無故意、過失，原處分具有裁罰性，其裁罰不符行政罰法第7條規定，且其要求原告提供廣泛1個月之監視錄影畫面，未特定時間、範圍，亦違反明確性原則、行政自我拘束原則、期待可能性原則及比例原則。
㈡聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告雖提出系爭影音資料，然該影音資料為原告自行篩選節錄，僅有部分時段，無法完全還原相關事件全貌，被告已以111年2月18日函就適用法令情形為說明，且被告除接獲吳童家長申請外，亦有其他人員陳情原告有相關疑似虐待或不當對待收托兒童之情事，另「直轄市、縣(市)政府辦理托嬰中心疑似虐待或不當對待案件處理原則」（下稱處理原則）第3點已明定，直轄市、縣(市)政府調查案件時，應先複製事件發生日前1個月內之監視器畫面資料，以利保全證據，被告據以111年1月18日函請原告提供系爭監視錄影資料，因原告未予提供，有兒少法第83條第8款情事，爰依同法第108條第1項規定，以原處分限期改善，並無違誤。況自被告111年1月18日函請原告提供系爭資料至原告對原處分提起訴願時，已歷經4個月餘，原告當有充足時間處理其所謂監視器設備之「先天上限制」，非全無解決方式，僅原告不願為之，原處分並無違反明確性原則、行政自我拘束原則、期待可能性原則及比例原則之情事。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原處分認定原告有兒少第83條第8款所定「規避主管機關檢查
、監督情形」之事實，是否違誤？㈡原處分是否為裁罰性之不利處分？有無行政罰法第7條第1項
規定之適用？㈢原處分是否違反明確性原則、行政自我拘束原則、期待可能
性原則及比例原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告111年1月18日函（被證1）、原告111年1月25日律師函（被證2）、被告111年2月18日函（被證3）、原處分及送達證書（原證1、被證5）、訴願決定及送達證書（原證2、訴願可閱卷目次表背面）可查，堪信為真。
㈡應適用的法令及法理的說明：
⒈兒少法第1條規定：「為促進兒童及少年身心健全發展，保障
其權益，增進其福利，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱……兒童，指未滿12歲之人……。」第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第75條第1項第1款規定：
「兒童及少年福利機構分類如下：一、托嬰中心。」第77條之1（108年4月24日增訂）規定：「（第1項）托嬰中心應裝設監視錄影設備。（第2項）前項監視錄影設備之設置、管理與攝錄影音資料之處理、利用、查閱、保存方式與期限及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」其立法理由：「為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬，保障當事人家長及托嬰中心雙方權益，於第1項規範托嬰中心應裝設監視攝影系統，並於第2項授權中央主管機關就監視錄影設備之設置、管理等事項訂定辦法予以規範。」同法第83條第8款規定：「兒童及少年福利機構……不得有下列情形之一：……八、規避、妨礙或拒絕主管機關或目的事業主管機關輔導、檢查、監督。」第108條第1項規定：「兒童及少年福利機構……違反第83條第5款至第11款規定之一者，經設立許可主管機關命其限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰；……。」⒉衛福部依兒少法第77條之1第2項授權規定，於109年1月2日訂
定托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法（下稱資訊管理利用辦法），其中第2條規定：「本辦法所稱監視錄影設備（以下稱設備），指為維護托嬰中心環境及人身安全所裝設之攝錄影音設備。」第3條規定：「（第1項）托嬰中心應於下列區域裝設設備：一、戶外區域：前後門出入口、對外窗戶、戶外走道。二、室內公共區域：各活動區、睡眠區、清潔區、用餐區、行政管理區之保健空間及供兒童盥洗之入口前空間。（第2項）前項設備，應具備下列功能：一、畫面為彩色、清晰可辨識。二、攝錄角度為全面。三、年、月、日、時、分準點呈現。」第4條第1項規定：「托嬰中心負責人應自行或指派專責人員操作、管理及維護設備。」第5條規定：「（第1項）前條專責人員應辦理下列事項：一、定期檢查及保養維護設備，有異常、故障或影響運作效能之虞時，應儘速修復。二、保存、建檔及加密攝錄之影音資料。（第2項）前項第1款檢查及維護，應作成紀錄，並妥善保存至少1年。（第3項）第1項第2款影音資料，應至少保存30日；資料之查閱及刪除，應作成紀錄。」第7條規定：「直轄市、縣（市）主管機關基於職權或法院、司法檢察機關為調查兒童保護案件所需，托嬰中心負責人有配合提供攝錄影音資料之義務。」第8條規定：「（第1項）托嬰中心收托兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人，因托育照顧爭議事件申請查閱攝錄影音資料，應於事件發生或知悉之日起14日內，填具申請書，並敘明具體事由，向托嬰中心提出申請。知悉之日已逾第5條第3項規定資料保存期限且刪除者，托嬰中心不予提供。（第2項）前項查閱時段，應以事件發生期間之影音為限，並由托嬰中心主管或其指定之人員陪同；必要時，得通知直轄市、縣（市）主管機關派員陪同查閱。查閱時，不得翻攝。（第3項）第1項申請人基於證據保全需要，得洽請直轄市、縣（市）主管機關協助複製或保存前項之攝錄影音資料，托嬰中心有配合提供之義務。（第4項）前項取得之攝錄影音資料，其處理、保存及利用，應遵守個人資料保護法相關規定，確保資料安全並防止外洩，以維護當事人之隱私權益。」第9條規定：「托嬰中心未依本辦法規定辦理、未配合查調或隱匿事證者，直轄市、縣（市）主管機關得依本法第108條規定辦理。」依上開規定可知，原告所保存、建檔及加密攝錄之影音資料，應至少保存30日，該資料之刪除，並應作成紀錄。
⒊衛福部為協助直轄市、縣（市）政府處理托嬰中心疑似虐待
或不當對待案件，有具體遵循規範，以109年11月6日衛授家字第1090908975號函訂定處理原則，其中第2點規定：「直轄市、縣（市）政府於接獲托嬰中心發生托育人員虐待或不當對待收托兒童案件時，應啟動調查機制。」第3點規定：「直轄市、縣（市）政府調查案件時，應先複製事件發生日前1個月內之監視器畫面資料，以利保全證據。」依上開規定可知，主管機關於調查托嬰中心托育人員虐待或不當對待事件時，本得要求複製事件發生日前1個月內之監視器畫面資料，但並非以此為限。
⒋綜上規定可知，兒少法基於促進兒童及少年身心健全發展，
保障其權益之立法目的，為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時，得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬之釐清，保障當事人家長及托嬰中心雙方權益，乃課予托嬰中心應裝設監視錄影設備，托嬰中心負責人並有提供地方主管機關基於職權或司法機關為調查兒童保護案件所需攝錄影音資料之義務，如有違反或未配合查調或隱匿事證者，應由設立許可主管機關依兒少法第108條第1項規定，先命其限期改善。
㈢原處分認定原告有兒少第83條第8款所定「規避主管機關檢查、監督情形」之事實，並無違誤：
⒈系爭托嬰中心係經被告以108年12月31日新北府社兒托字第10
82312409號許可，核定收托30名未滿2歲兒童之托嬰中心，原負責人為徐志維，領有被告核發之新北府社兒嬰字第253號立案證書。嗣徐志維以109年2月20日新北市托嬰中心變更登設立許可申請書，申請變更登記系爭托嬰中心之負責人為黃文德即原告，經被告以109年3月18日新北府社兒托字第1090308438號函准許（下稱109年3月18日函），被告並發給原告新北府社兒嬰字第253之1號設立許可證書（下稱設立許可證書）。又系爭托嬰中心所裝設之攝錄影音設備，係由原告自行操作、管理及維護等情，此為原告所不爭執（本院卷270頁），並有設立許可證書（原證4）、被告109年3月18日函（原證4）、稅捐扣繳單位變更登記申請書（原證5）、系爭托嬰中心監視器設備調查表（原證9）可稽，此部分事實，應堪認定。
⒉原告既於109年3月18日登記為系爭托嬰中心之負責人，對於
前述兒少法及資訊管理利用辦法關於托嬰中心應裝設監視錄影設備，托嬰中心負責人並有配合提供行政或司法機關為調查兒童保護案件所需攝錄影音資料等規定，自難諉為不知，並有遵守之義務。⒊卷查系爭托嬰中心收托兒童之家長吳○○，曾於111年12月27日
以其子女於110年11月11日在系爭托嬰中心發生事件後，自該日至110年11月26日身心狀況不穩，懷疑在系爭托嬰中心遭受不當對待為由，填具系爭托嬰中心監視錄影設備查閱攝錄影音資料2紙（被證7），申請調閱110年11月12日10時至110年11月25日16時之攝錄影音資料；系爭托嬰中心又於110年12月間因疑似不當對待受託幼童，遭家長向媒體控訴（被證8）；被告亦曾於此間受理家長投訴系爭托嬰中心托育照顧及查閱攝錄影音資料等爭議事件（被證6）；嗣系爭托嬰中心收托幼童之家長林○○於110年12月24日以沒餵奶為由，填具系爭托嬰中心監視錄影設備查閱攝錄影音資料申請書，申請查閱系爭托嬰中心110年12月22日9時20分至18時10分之攝錄影音資料（被證4）。被告審酌上情，因認系爭托嬰中心至少在110年11月11日前即可能發生不當對待幼童之情事，且應具有持續性，為調查系爭托嬰中心托育照顧狀況及釐清爭議事件，乃依處理原則第2點規定，啟動調查機制，並衡酌托嬰中心監視器攝錄影音資料依法應至少保存30日，及距最早爭議日之時間已經過較久，遂以111年1月18日函請原告於7日內，除提供家長林○○所申請110年12月22日上午9時20分至18時10分之監視器攝錄影音資料至被告備查外，另為確保證據之保存，亦請原告配合提供發文前30日即110年12月20日至111年1月18日之監視器攝錄影音資料至被告備查（被證1），復以111年2月18日函（被證3）就原告111年1月25日律師函（被證2）所質疑相關法律依據予以詳述說明後，因原告仍以系爭托嬰中心111年3月1日新北琪字第111030102號函(原證9)重申111年1月25日律師函意旨，僅提供自行揀選可能涉及吳童照顧爭議之系爭影音資料，猶未完整提供系爭資料，有未配合被告查調之情事，因而認定原告有兒少第83條第8款所定「規避主管機關檢查、監督情形」之事實，爰依資訊管理利用辦法第9條、兒少第83條第8款、第108條第1項規定，以原處分命原告於7日內改善，核屬於法有據。
原告主張原處分認定事實違誤，並不可採。
㈣原處分並非裁罰性之不利處分，故無行政罰法第7條第1項規定之適用：
限期改善在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。如處分相對人未依該負擔處分之內容履行其義務者，依前揭兒少法第108條第1項後段規定，其法律效果為處罰鍰。換言之，被告依此規定所為之「限期改善」，係就原告未依法配合提供查調系爭托嬰中心托育照顧狀況及釐清爭議事件所需之系爭資料，而有規避被告檢查、監督之情，科以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，科處罰鍰之要件，而非以原告過去所為之違法之行為為處罰對象（最高行政法院104年度判字第121號判決意旨參照）。是限期改善之原處分並非行政罰，自無行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」規定之適用。原告主張原處分具有裁罰性，其裁罰不符行政罰法第7條規定等語，亦不足取。
㈤原處分並未違反明確性原則、行政自我拘束原則、期待可能性原則及比例原則：
⒈原告雖主張被告要求其提供廣泛1個月之監視錄影畫面，未指
明何兒童保護案件並特定時間、範圍，違反明確性原則及行政自我拘束原則等語。惟綜觀被告111年1月18日函、111年2月18日函（乙證1、3）及原處分（原證1）內容，業已敘明被告函請原告提供系爭資料之事由，並臚列相關法令依據，且說明無侵害個人隱私疑慮之法律上理由，核其內容具體明確，客觀上並已足特定系爭資料之時間及範圍，合乎行政行為明確性之要求，且被告係依處理原則第2點及第3點規定啟動調查機制，為瞭解系爭托嬰中心托育照顧狀況及釐清爭議事件所需，而先複製系爭資料，以利證據保全，此顯與系爭托嬰中心收托幼童之家長，依資訊管理利用辦法第8條規定，僅能申請查閱，其所托育子女照顧爭議事件發生時，監視器所攝錄之影音資料的情形有別，原告指稱被告僅能請求複製事件發生日前1個月內之監視畫面資料等語，尚屬對法規之誤解，故原處分亦無違反行政自我拘束原則之可言。是原告此部分主張，難謂可採。
⒉原告雖又主張其已多次向被告表明因監視錄影設備先天上之
限制，難以全部轉檔提供，並已提出由被告派員至系爭托嬰中心現場查閱相關錄影，特定所需範圍後轉檔轉出之替代方案，被告仍作成原處分，違反期待可能性原則及比例原則等語，並以規劃及設置系爭托嬰中心監視錄影設備之陽昕資訊管理顧問股份有限公司（下稱陽昕公司）112年8月10日陽復字第112016301號函（下稱陽昕公司回函，本院卷第373-385頁），及提出行政稽查紀錄表（原證12）為據。惟：
⑴姑不論原告無法舉出同業有因監視錄影設備先天上之限制，
難以全部轉檔提供法定應保存30日攝錄影音資料之實例（本院卷第348頁），原告所提行政稽查紀錄表關於「抽看監視錄影設備」之行政稽查目的，亦與本件證據保全之目的有別。原告身為系爭托嬰中心之負責人，並自行操作、管理及維護系爭托嬰中心之監視錄影設備，已如前述，原告既依法因此負有定期檢查及保養系爭托嬰中心監視錄影設備，以及保存、建檔及加密攝錄之影音資料至少30日，並有配合提供行政或司法機關辦理兒童保護案件調查所需攝錄影音資料之義務，自當依照相關法令規定，定期檢視系爭托嬰中心所裝設之監視錄影及轉檔轉出設備及系統，能否符合相關法令規定之要求，以防免因違反規定，導致違章行為之發生，此對原告而言，並非無期待可能性。況且，原告身兼陽昕公司之董事，陽昕公司之代表人黃鯤義，又為系爭托嬰中心之兼職行政人員（被證10-12），當更有能力及專業技術確保系爭托嬰中心所裝設之監視錄影及轉檔轉出設備及系統，符合相關法令規定之要求。更何況，依陽昕公司回函說明九所述（本院卷第377頁），亦非全無解決方法，原告至少可以替換備用機之方式處理資料保全，或是將原監視器設備硬碟取下，換上新的硬碟，舊硬碟即可交由廠商處理資料備份，並無困難；況依前揭法令規定，托嬰中心原即有保存攝錄影音資料至少30日之義務，足見本件原告顯係不願配合，而藉詞推託無法處理，規避被告之檢查、監督。至於原告聲請就監視器之設備問題再詢問原廠敏希有限公司部分，應認已無調查必要。
⑵本件被告請求原告提供系爭資料，係為調查原告擔任負責人
之系爭托嬰中心托育照顧狀況及釐清爭議事件所需，基於證據保全之目的而為，均詳如前述。則為免系爭資料因時間經過遭覆蓋或竄改而逸失，自有其急迫性，且被告唯有全面掌握完整資料，始能查明系爭托嬰中心托育照顧狀況之全貌，以利責任歸屬之釐清，此於原告欲澄清相關爭議事件係因離職托育教師員工挾怨而與收托兒童家長勾結所致（原證13-16），亦有所助益，並與兒少法基於促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益之立法目的相合，此顯非原告所建議之替代方案所能取代。是原告此部分主張，亦難憑採。
㈥綜上所述，原告各項原處分違法之主張，均不可採，原處分
認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
書記官 李虹儒