臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭111年度訴字第1560號112年10月5日辯論終結原 告 有限責任台灣禾意照顧服務勞動合作社代 表 人 曾玉美訴訟代理人 陳亮佑 律師
張雅婷 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 吳兆原 律師
康賢綜 律師上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服勞動部中華民國111年10月21日勞動法訴二字第1110013602號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時，被告代表人為鄭文燦，嗣於訴訟程序進行
中變更為張善政，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送
達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查原告起訴時，聲明係為「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣因原處分已將原告名稱及負責人姓名公布於勞動部網頁而無回復原狀可能（見本院卷一第155頁所附違反職業安全衛生法事業單位及事業主公布網頁之登載），故其變更訴之聲明為「⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於公布原告名稱、負責人姓名部分為違法。」（本院卷一第205頁）被告同意原告訴之變更，故上述原告訴之變更應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣訴外人程○美於民國111年3月13日在國軍桃園總醫院(下簡稱桃園醫院)病房從事照顧服務工作時，於浴室跌倒受傷並住院治療，經被告所屬勞動檢查處（下簡稱勞檢處）派員對原告實施勞動檢查，認原告未於得知所雇勞工程淑美前述職業災害接受住院治療時起8小時內通報勞動檢查機構，違反職業安全衛生法（下簡稱職安法）第37條第2項第3款規定，遂以111年6月7日府勞檢字第1110150048號職業安全衛生法罰鍰裁處書（下稱原處分），依職安法第43條第2款及第49條第2款規定，處原告罰鍰新臺幣(下同)3萬元，並公布原告名稱及負責人姓名（業於111年8月5日公告執行）。原告不服提起訴願，經決定駁回後，再向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程○美並非原告合作社社員，與原告間並無任何法律關係存在
，原處分僅憑單方證詞即認定原告與程淑美間存有勞雇關係，顯有調查證據不完備、所憑事證前後矛盾之違法：
⒈依原告章程第7條、第12條規定，欲向原告申請入社之人，
均需填寫入社申請書、繳納社股股金、簽屬社員公約、合作社教育宣導單、並出示身分證，且因原告係向醫院承攬護理之家照顧服務員之業務，故申請入社時亦須提供照顧服務員相關證照正本供原告確認。惟原告從未經手或看過程淑美之入社申請書、社員公約、合作社宣導單…等資料，且根據原告108年至111年之社員清單，亦未見程○美之姓名，程○美於勞動檢查時亦自承未曾簽屬過任何文件給原告，足證程○美確實從未向原告申請入社。復查，凡是所有繳納社股股金之社員，原告均會開立認股證明，一式兩份，由原告及社員各自留存一份，然原告並不曾開立過任何認股證明予程○美，程○美亦不曾繳納過任何社股股金，然進行勞動檢查程序時，被告似未要求程○美提出任何如認股證明等足以證實程○美確實為原告社員之資料，單方採信程○美之供述逕自對原告為不利之認定，訴願機關就此部分亦未詳加調查，僅引用被告勞動條件檢查訪談紀錄即駁回原告之訴願，對原告實有不公。
⒉再者，依據訴願決定書第5頁程○美之陳述，倘若程○美係透
過原告社員何黃○英介紹後始成為原告之照顧服務員，其擔任照顧服務員之時間點亦應為111年3月8日與何黃○英以LINE聯繫之後。然訴願決定書第7頁卻記載認定程○美於111年3月2日至3月7日即已在桃園醫院擔任照顧服務員，時間點明顯為程○美與何黃○英111年3月8日取得聯繫之前，被告實行勞動檢查及訴願決定機關援引被告之勞動檢查訪談紀錄時，就如此明顯之前後矛盾均未發覺，更未詳加調查前開時間點有所出入之原因，逕採程○美之陳述即為不利原告之認定，原處分及訴願決定違法之情事甚明。
⒊再者，依前開內容應可合理認定程○美早於何黃○英聯繫前
即已於桃園醫院擔任一對一照顧服務員，絕無訴願決定書第10頁所稱「程○美僅得透過原告取得於桃園醫院照顧服務之工作機會」，亦可間接證明桃園醫院從未限制民眾僅能透過原告找尋原告社員做為照顧服務員。況且，針對「桃園醫院是否限制民眾僅能聘請原告社員作為照顧服務員」此一事實，自應為桃園醫院最為詳知實情，然訴願決定書卻僅引用程○美及刁○華之供述，而未向桃園醫院求證之，顯有調查證據不完備之違誤。
⒋末查，以本案事實觀之，本件勞動檢查之結果與程○美利害
攸關，程○美與原告之立場明顯相左、具有利益衝突，按常理其陳述自會對原告不利且有所偏頗，針對程○美陳述之可信性更應嚴格審究，並輔以其他事證始可採信。而刁○華亦非桃園醫院之員工，更非經手原告入社程序之人，就實情亦非全面了解。然被告及訴願機關均僅憑該二人之陳述即為不利原告之認定，而未再調查其他證據，原處分書及訴願決定所採信之證據不僅對原告有失偏頗，更有調查證據不完備之違背法令情事甚明。
㈡退步言之，縱使認定程○美為原告社員，然原告係屬勞動合作
社，與社員間並無僱傭關係之適用，程○美亦非由原告所聘用，原告與程○美間並非職安法第2條所稱之勞工與雇主，自無職安法之適用，茲說明如下：
⒈原告為已登記之合法勞動合作社，而所謂勞動合作社係由
「無一定雇主」之勞動者，基於自立互助精神，依據合作社法規定，共同出資、共同經營、共同分享勞動報酬之社團法人。其核心價值包括：經濟民主化、未有勞僱階層之分、所有權共享、社員民主掌控、社員均需參與勞動、按勞務付出分配報酬、兼負社會責任等等，與由資本雇主組成以營利為目的之公司本質有別。而勞動合作社既然由社員共同出資組成，且由社員掌控選舉與會議經營權，且所得利益係由社員分享，其本質並非以營利為目的，更無勞雇階層可言，毋寧可謂勞動合作社係為打破資本主義勞資對立而設立，若徒憑外觀形式不探求其實質，遽認其與人力公司雇主僱用勞工從事工作之僱傭關係，即有所誤解。
此即為我國合作社法第1條開宗明義所謂：「為健全合作制度，扶助推展合作事業，以發展國民經濟，增進社會福祉，特制定本法。本法所稱合作社，指依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法，謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。
」之本旨，合作社係由經濟弱勢者依據合作社法所組成之自助組織，與由資本雇主組成以營利為目的之公司本質有別。
⒉而就勞動合作社之本質與由資本雇主組成以營利為目的之
公司有別，合作社與社員間並非僱傭關係，無相關勞動法令之適用，亦有以下實務及學說之見解可供參酌：
⑴內政部97年5月15日內授中社字第0000000000號函釋略謂
：「…三、次按勞動合作社乃無一定雇主之勞動者，依據合作社法所成立，藉集體組織之議價力量，向外承攬勞務，供其社員承作，目的在謀社員所得之提升，並避免不當之中間剝削，社員與合作社並無勞資關係存在，縱社員係屬勞動者，並以提供勞力賺取工資，然基於勞動合作社組織特性，並不因而即生僱傭關係」。基此，合作社主管機關內政部從勞動合作社本質面予以認 定，認定合作社與社員間並無僱傭關係存在。
⑵又行政院勞工委員會（現已改制為勞動部）曾以87年7月
6日台87勞動1字第026410號函釋：「合作社員與合作社之間無僱傭關係，不適用勞動基準法，不得由合作社申報參加勞保。」其後，又以94年8月31日勞動4字第0000000000號函「說明三、合作社係依平等原則謀求社員經濟互助之組織，是由人之集合體而成立之社員團體，勞動合作社與社員間並非雇主與勞工關係，故並無雇主（公提）為社員提繳勞工退休金之義務」，基此勞動主管機關先後函釋內容即可明悉，勞動合作社與社員間並非雇主與勞工之關係，甚為灼明。另亦請審酌行政院公共工程委員會108年3月8日工程企字第00000000000號函亦採相同見解。
⑶再者，行政院100年10月5日院台訴字第0000000000號「
有限責任臺北市仁光照顧服務勞動合作社因勞動保險及就業保險罰鍰事件訴願決定書」，其撤銷理由中亦載有：「…惟合作社係依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟利益與生活改善之團體，徵諸合作法第1條規定甚明。而勞動合作社係以提供社員勞作及技術性勞務為組成目的，其藉由合作社之組織力量共同向外承攬勞務，以提供社員勞作機會，並分配集體報酬，故社員為勞動合作社所承攬之勞務契約提供勞務並領取報酬，乃其參與組織合作社之目的及必然之結果，此與一般受僱人為雇主提供勞務獲致工資者，本質似屬有別，且勞動合作社為維持承攬契約之勞務品質，對從事勞作之社員施以監督管理，尚屬承攬人 必要之作為，於上述合作社由社員共同經營之特性下，究應憑何事證判斷勞動合作社與社員間具有僱傭關係？仍不無疑義。況原處分機關並未詳論訴願人與其從事勞作之社員間如何符合人格之從屬、勞務之對償報酬等判定標準，僅憑勞務採購共同供應契約及薪資印領清冊，即斷定其間具有僱傭關係，顯未對勞動合作社之特性而論，自難驟予採據。再者，訴願人主張其與社員間係 對等關係，已付費為社員加入看護工職業工會保險符合勞委會87年7月6日台87勞動1字第0264610號及91年10月14日勞保1字第0000000000號函示內容云云，倘其基於信賴勞委會員有函釋，另付費予社員於職業工會加保，並無規避加保之意，得否認其具備行政處罰之責任條件，亦不無待酌之處」。由上可知，行政院訴願委員會就勞動合作社與社員間不具有僱傭關係，應深究勞動合作社之特性而論，不應徒憑表象驟然認定。另外，行政院訴願委員會針對「有限責任屏東縣第一照顧服務勞動合作社」與屏東縣政府長期照護管理中心簽訂「屏東縣長期照顧-到宅提供身體照顧服務、日常生活照顧服務及家事服務（居家服務）契約」，於提供勞務期間，卻遭屏東縣政府認定違反勞動基準法第36條第1項，而依同法第79條第1項規定裁處罰鍰2萬元整一案中，行政院訴願委員會最終亦採取相同見解，認定勞動合作社與社員間並不成立勞雇關係，要難據勞動基準法規定予以裁處罰鍰。⑷臺灣高雄地方法院93年度重勞訴字第8號民事判決針對原
告與臺灣糖業股份有限公司及有限責任高雄市糖業勞動合作社就請求資遣費事件中，亦明確闡述：「…按合作社係依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體，合作社法第1條定有明文。本件原告雖主張其等係受僱於被告糖勞社，惟原告10人於加入被告糖勞社時，均簽有入社願書，其上已載明：『本人瞭解合作社是一種自助互助的民主經濟組織，也是社員基於生活上或事業上共同需要而組織的團體組織，其設立的目的，是為了增進社員的經濟利益和改善生活。因此，本人願加入貴社為社員，認繳股金壹股，計100元，分壹次繳納，並願遵守法令及貴社章程履行各項權利義務』，並記載社員之權利包括選舉、被選 舉及罷免權、議事權和決議取消權、大會召集請求權、書類查閱權、盈餘分配權及退股請求權，義務則包括認股繳納股金之義務、合作社財產不足清償債務時履行一定責任的義務、與合作社忠實交易的義務、參加社務活的義務、遵守法令章程及大會決議的義務，故依上開入社願書，原告10人所享包括選舉、被選舉及罷免權等權利，與其等所自包括合作社財產不足清償債務時需以自身財產清償債務之義務，與一般受僱者顯有不同。再參以本件除上開入社願書外，並無其他關於被告糖勞社僱用原告等人之人事資料，被告糖勞社對原告亦係處以退社處分，與一般受僱員工所受包括警告、申誡、記過等處分不同，則原告10人與被告糖勞社，自非雇主輿員工之 勞僱關係。」上開判決之見解亦與內政部及勞動部所為之函釋見解相同，均從合作社之組織特性上觀察社員與合作社間之實質關係。
⑸又針對勞動合作社之組織體制下，社員所應具備之勞動
權益內涵為何乙節，行政院內政部於111年5月11日召集勞動部、衛生福利部（下簡稱衛福部）、國防部等單位，召開「勞動合作社社員勞動權益及合作關係之指導原則研商會議」進行討論，會中對於社員工時、休假，均應係按「社員公約」自行約定，而就勞基法所規定之加班費、特休等規定，則認此並不適用於勞動合作社與會員間，足證勞動合作社與社員間之關係，與一般勞資關係不同，不可全然套用勞動基準法之規定。從而，勞動合作社係勞動者自主事業，由一群勞動者共同出資，建立一個事業體，由社員共同選舉理監事組成理事會負責執行社員大會之決議事項（章程、業務計晝、預算），並共同承擔合作社經營之成敗責任。再者，社員共同決議章程與辦事細則，為運作之規範，乃組織運作之必然。若謂社員須遵守其共同制定之工作規則，以確保合作社承攬勞務之品質，即認定有指揮監督關係存在，亦違反事理，指揮監督關係乃命令服從關係，存在於上司與下屬間，然合作社社員依人格平等原則，其間並無上下階級之分，社員是否提供勞務從其自願，合作社無從強制，無從構成指揮監督關係，社員是否提供勞務，具有選擇之自由，惟若其已同意提供勞務，前往勞作場所，則其執行過程及結果自應符合承攬契約之要求，否則合作社當無法依其透過组織力量所爭取到的承攬契約所能取得之報酬，社員亦將無法取得勞動報酬之分配，如此豈非影響社員權益？若強將之解讀為具有命令服從關係，顯然已曲解合作社之「入社自願、退社自由」之本質。
⑹另有值得注意者係社員對於勞動報酬之分配權限，亦應
自勞動合作社之本質特性加以研析，勞動合作社社員乃依自主體，每位社員對於是否願意提供勞務有其自由，合作社不得強制，然合作社依照承攬契約所能報領之報酬，一經取得後，亦僅能依據每位勞動者依其自願所提供之勞務進行公平分配，做得越多領得越多，而非如同公司行號般係依照認股份額進行盈餘之分配。又者，合作社盈餘之分配，應先彌補歷年虧損，提撥公積金、公益金與酬勞金後，再有盈餘者，按照社員交易量（勞動量）多寡進行分配，即多勞多得，少勞少得，不勞不得之公平原則分配，並非按股進行分配，此部分亦可參照合作社法第23條規定，「合作社結餘， 除彌補累積短絀及付息外，應提撥百分之10以上為公積金、百分之5以上為公益金與百分之10以下為理事、監事、事務員及技術員酬勞金。前項公積金，已超過股金總額2倍時，合作社得自定每年應提之數。社員對於公積金，不得請求分配。第1項公益金為第36條第1項資產負債表項下之負債科目，應供社會福利、公益事業及合作事業教育訓練與宣導用途使用，不得移為他用；合作社解散後，亦同」；同法第24條亦規定，「合作社結餘， 除依前條規定提撥外，其餘額按社員交易額比例分配。前項餘額，經提出社員大會決議不予分配時，得移充社員增認股金或撥作公積金」。質言之，當某位社員不願提供之勞務，則對於其他社員努力提供勞務所賺取報酬及每年之盈餘即無從獲取，此亦與一般公司行號之認股股東所能享受之毋庸提供勞務即可按股盈餘分配權益之情形有所迥異。
⑺茲再提供勞動部勞動及職業安全衛生研究所委託陳○霖與
李○春教授共同研究之「勞動合作社與社員間法律關係之探討」之報告文節錄：「縱使社員具有高度自主性，但在提供勞務過程中並非如同自營作業者擁有完全自由判断餘地，而仍處於勞動合作社這個團體之內並受到團體之拘束，與其他社員進行分工合作，因而社員工作過程不可能完全不存在從屬性。但這也並不代表社員 勞動就必定是從屬勞動，蓋從屬性係以就各判斷基準之強弱予以綜合分析判斷，而非全有或全無之概括性認定」、「本研究認為，在考察勞動合作社與其社員就工作過程中是否具備高度控制－從屬關係，應當考量勞動合作社組織及運作特性，而適度調整過往適用於一般事業單位之判斷基準。在工作過程控制上，亦即人格從屬性判斷方面，勞動合作社本於其內部規範或業主之指示，當然對於社員提供勞務過程，例如工作時間、地點、品質等具有 一定程度之控制，若工作時間、地點、品質為業主需求或是該項業務本身之特性（例如承接清潔業務，必然是至業主指定處所從事清潔工作），則此種狀況就不宜作為判斷從屬性之主要依據。」、 「蓋勞動合作社本應由社員平等管理控制，亦即其參與合作社活動應有高度自主性，如果社員接案與否之自由受到相當程度限縮，即應認為具有高度從屬性而應當偏向認定為僱傭關係。其餘諸如經濟從屬性上所謂『為他人之目的而勞動』，或是組織從屬性上『分工合作』等，實際上都因為勞動合作社作為社員所有之組織， 以及其組織特殊性質，確實難以作為判斷之主要依據。」上開報告亦指出不應以製造業之工廠勞工思維所發展出之「從屬性」檢視標準，繼續作為檢視不同屬性行業之標準。現行實務見解多採「具有部分從屬性」即應認定為僱傭契約而適用勞動基準法之判斷基準，然以勞務供給契約多具有部分從屬性之特性觀之，諸如： 律師與訴訟當事人間係屬委任契約，惟有時受任人也須依照委任人之指示處理事務，似具有部分之從屬性，是否因此即認定具有勞雇關係不無疑問？抑或是醫院志工，其提供勞務雖未獲取工資，然與醫院間仍有濃厚之指揮監督關係(排班、身著制服、工作位置、考評…等），足見判斷「指揮監督」(人格從屬性）時應依「程度」高低區分，而非一概以「有無」而定，否則恐將導致全部勞務供給契約皆納入勞動基準法之適用，而喪失雙方合意選擇契約形式之權利，失去契約自由原則之意義。
⑻綜上所述，實務運作及學說大多認可勞動合作社與社員
間並非僱傭關係。且照顧服務勞動合作社與一般僱傭公司間之差異，亦經內政部於111年5月11日召集勞動部、衛福部、國防部等單位，召開「勞動合作社社員勞動權益及合作關係之指導原則研商會議」共同研議，並得出社員工時、休假，均應係按『社員公約』自行約定，而就勞基法所規定之加班費、特休等規定，並不適用於 勞動合作社與會員間」等結論。近期之監察委員新聞稿中亦提及：「3位監察委員指出」因為勞動合作社和社員並沒有僱用關係， 不適用勞基法等勞動法令，以致引發二照合作社勞健保費用等履約的爭議。勞動合作社承攬政府機關（構）業務由來已久，但是相關的制度尚未健全，內政部應該建立合作社相關輔導機制，加強宣導合作制度，並且與相關機關共同辦理合作教育訓練。尤其，勞動合作社和社員非有僱用關係，勞動部宜與內政部及衛福部等相關主管機關、專家、學者，以及利害關係人（如勞動合作社）共同研議適用勞動合作社之勞動契約認定標準與檢核項目、勞動檢查及評鑑之指標。內政部委託研究適用勞動合作社之勞動檢查指標等完成後，儘速提供勞動部參考。工程會已增訂合作社社員權益保障條款之勞務採購契約範本，允宜積極推動使用…」，均再度肯認並重申勞動合作社與社員並非僱傭關係。⒊因原告與國防部間簽有採購契約，依採購契約之規定原告
需提供所有照顧服務員名冊予桃園醫院，以確保原告提供
之照顧服務員勞務給付符合契約本旨。然依程○美勞動檢查時所述「…當日至醫院查無名單」，及桃園醫院醫勤組參謀王○喬之陳述「因程員非本院團體照顧服務合約名單內人員」。足證程○美根本不存在於原告向桃園醫院陳報之照顧服務員名冊內。再參何○軒勞動檢查之陳述，照顧服務員幹部派工予社員後，須在手機Line群組回報相關派工情況，然經幹部於該群組內回報上下工情況之照顧服務員名單亦未見程○美之姓名，足見程○美並非原告派任之照顧服務員。另參刁○華、李○雪、楊○、呂○薰之勞動檢查訪談紀錄，原告社員於桃園醫院擔任照顧服務員時，均需身著原告所派發之制服或配戴識別證，此係基於原告與國防部間勞務採購契約之規定，然程○美自承其於桃園醫院擔任照顧服務員時均未穿著制服或配戴識別證，顯不符合原告與國防部間勞動採購契約對照顧服務員之要求及規定。
且原告從未要求程○美需身著原告制服及配帶識別證，更不曾因程○美未著制服及識別證之行為予以懲處，足以證明程○美僅係以個人身分擔任照顧服務員，與原告無涉，更不存在任何從屬關係。
㈢再者，依程○美自述，其係透過何黃○英私下之聯繫後擔任民
眾自聘一對一照顧服務員。則何黃○英與程○美聯繫之過程為何？何黃○英是否有向程○美表示其係代表原告合作社向程○美洽談？抑或僅因何黃○英與程○美熟識，而以個人身分介紹照顧服務員之工作予程○美？此攸關程○美與原告間是否存有僱傭關係之重大爭點，卻未見被告於做成原處分時查明，原處分卷內亦未存有何黃○英之訪談紀錄，原處分顯未盡調查義務，有調查證據不備之違誤等語，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。②確認原處分關於公布原告名稱、負責人姓名部分為違法。
四、被告則以：㈠本件原告於得知程○美接受住院治療時起8小時内「未」通報
勞動檢査機構，違反職安法第37條第2項第3款規定，系爭原處分、訴願決定並無違誤，應予維持：
⒈按勞動契約當事人之勞工，通常具有下列特徵：⑴人格從屬
性，即受雇人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。⑵親自履行，不得使用代理人。⑶經濟上從屬性，即受雇人非為自己之營業勞動，而係從屬於他人，為該他人勞動。⑷納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態。又基於保護勞工之立場，一般就勞動契約關係之成立，均從寬認定，只要有部分從屬性，即足成立（最高法院92年度台上字第2361號判決意旨參照）。
⒉本件佐以原告所開立之照顧服務員收費證明單，明確記載
：「服務員簽名：程○美」、「服務病患姓名： 陳○琴」、「服務時間天數：自111年3月12日至111年3月13日計1天7小時」、「收取費用、新臺幣參仟參佰肆拾元」，並蓋有有限責任台灣禾意照顧服務勞動合作社之圓戳章、國軍桃園總醫院附設民眾診療服務處111年3月16日診斷證明書，揭示程○美於同年3月13日因左側雙踝骨折急診入院進行手術，於同年月16日出院，參諸通訊軟體LINE對話紀錄，可見本件程○美係接受原告所屬何黃○英、刁○華督導之指揮監督，於111年3月13日提供勞務時發生跌倒受傷之職業災害，此亦有程○美111年5月10日勞動條件檢查訪談紀錄：「（問：請問臺端在桃總提供勞務，例如：111/3/2-3/7照顧林○崑、111/3/12-3/13照顧陳○琴，係接受何人指派工作（受其指揮監督）？）黃○英（陳○琴）、刁○華（林○崑）。刁○華」、「（問：請問臺端簡述在桃總提供勞務過程中，現場禾意主管係何人？（受其指揮監督者），臺端或其他同事若要請假，要向何人提出？提出方式為何？）刁○華為現場禾意主管，請假向刁○華口頭方式提出。」所示陳述内容，以及程○美於111年4月19日勞動條件檢查訪談紀錄陳稱：「（問：請臺端簡述會在國軍桃園醫院提供勞務原因為何？（何人介紹、介紹方式、時間、地點）我之前在國軍桃園醫院急診室照顧婆婆，經向何黃○英LINE聯络（111年3月8日），後續由刁○華督導LINE聯络，介紹至國軍桃園醫院提供照顧服務員勞務。」、「（問：
請說明與何黃○英的關係？她的職稱為何？）我本人認知何黃○英代表台灣禾意照顧服務勞動合作社（禾意）僱用本人提供勞務；何黃○英在禾意職稱為督導。」、(問：請簡述在國軍桃園醫院提供勞務過程是否有簽到簽退情形？有無排班表？職稱為何？）在國軍桃園醫院3樓護理站簽804照服員簽到簿，病人若離院，須通知刁○華與本人收看護日數（1日250元）班費；無排班表；照顧服務員。」、「（問：請簡述在國軍桃園醫院提供勞務過程中，現場主管係何人【受其指揮監督】？臺端或其他同事若要請假，要向何人提出？）答：現場主管為刁○華。若現場有情形反映，向刁○華提出。」、「（問：請簡述在國軍桃園醫院提供勞務過程中，提供勞務內容為何（照顧對象姓名、時間起迄、所在病房樓層及病房編號、同病房有幾層、同病房其他臨床是否有照顧服務員照顧病患）？）照顧對象為陳○琴，時間為111月3月12日至3月13日，計1日7小時，在醫療大樓3樓3房12床(312)，同病房有3床，有2位同事，其中1位為李○雪，另一位為呂○薰。」、「（問：請簡述在國軍桃園醫院提供勞務過程發生滑倒骨折之過程？）111年3月13日晚間9時，於國軍桃園醫院3樓3房浴室，自己沐浴因廁所地上濕滑，導致意外滑倒在地，無法起身，呼叫李○雪，李○雪及呂○薰推輪椅扶起本人坐下，李○雪及呂○薰因任務在身無法離開，另以LINE聯繫另1位5病房同事楊○推輪椅至國軍桃園醫院急診室就醫。」、「（問：
請說明所附照顧服務員收費證明單內容 (內容係何人填寫、禾意之圓戳章係何人蓋印、禾意之圓戳章係何人保管、費用3340元由何人收受？向病患收費標準為何？）由刁○華督導填寫内容。何○軒 (何黃○英兒子）保管圓戳章及蓋印，費用3,340元，由刁○華督導收受，經扣班費300元，請同事楊○轉 交3,040元予本人。禾意與服務病患約定收費標準1日24小時2500元，該次照顧服務員收費證明單正本係病患陳○琴女兒透過我先生王○舜轉交我本人，照例應由病患保存（為確認我本人有無收到費用）。」、「（問：請簡述在國軍桃園醫院提供勞務過程是否須向原告繳交任何費用？繳費用途為何？）完成照病患1次案件，須向禾意繳交班費1日250元（10%)。用途繳團體保險費用。」、「（問：臺端發生滑倒骨折受傷，在急診、住院、出院在家療養過程中，有任何人前來關懷或慰問？可否說明給付臺端慰問金詳細情形（何人交付、時間、地點、何人收受、是否有簽收）？）本人出院當日（111年3月16日上）刁玥華督導現場交付予本人1,000元紅包（記載內容：祝你早日康復刁君）包括住院期間，以個人名義關懷3次。
有關新聞報導慰問金5,000元，本人及家屬皆未收到該筆款項。」等語，顯見程○美確實受僱於原告，並於111年3月13日勞動場所病房從事照顧服務工作，而在浴室跌倒受傷並住院治療之職業災害，原告卻未於8小時內通報勞動檢查機構，顯有違反違反職安法第37條第2項第3款規定，洵堪認定。⒊承上，再參諸刁玥華於111年4月21日勞動條件檢查訪談錄陳稱：「（問：臺端是否知悉程○美在國軍桃園醫院提供勞務過程，在浴室滑倒骨折發生職業災害？）是。同事李○雪事發隔天告知，是楊○幫忙掛急診，李○雪及楊○及呂○薰都是同事。」、「（問：程○美發生職業災害，臺端是否曾關懷或慰問程○美？）程○美開完刀隔天
（14)，請楊○同事轉交1,000元紅包給程○美。」、「（問：請問開立給病患的照顧服務員收費證明單，是由何○軒開立並蓋禾意的印章是否正確？）否。陳○琴的收費證明係本人開立，禾意的章是由何○軒事先蓋好。」、「（問：請問臺端在國軍桃園醫院提供勞務是否需繳交班費（1日250元給禾意？）否。組長不用交，其他照顧服務員要交。」、「（問：國軍桃園醫院的住院病患要找看護，是否只能透過何○軒、何黃○英找禾意勞動合作社員工，不可找其他廠商？）對。不能找其他廠商，因為醫院有規定只能找合約廠商。」、「（問：請問程○美、李○雪、呂○薰是否為同一病房？）是。」、「（問：111年3月14日在護理站口何政軒要包5,000元給程○美的先生（王○舜），他不要收，是否正確？）是。楊○、本人、王○舜、何○軒皆在現場」等語，勾稽何○軒111年5月10日勞動條件檢查訪談紀錄，以及李○雪、楊○、呂○薰111年4月21日勞動條件檢查訪談紀錄，足徵勞工程○美於111年3月13日21時在勞動場所國軍桃園醫院發生跌倒受傷並需住院治療之職業災害，原告於隔日即111年3月14日已知悉程○美住院治療，而未於8小時內通報勞動檢查機構，原告確有違反職安法第37條第2項第3款規定之事實，系爭原處分、訴願決定應屬適法有據。
⒋被告依循行政調查程序，確實勾稽程○美、刁○華、何○軒、
李○雪、楊○、呂○薰等人之勞動條件檢查訪談紀錄，以及原告所開立之照顧服務員收費證明單、桃園醫院附設民眾診療服務處111年3月16日診斷證明書、通訊軟體LINE對話紀錄等卷證資料，原告確有違反職安法第37條第2項第3款規定之事實，業如上述，系爭原處分、訴願決定應屬適法有據，被告顯「未」如原告所稱單方採信程淑美之供述逕自對原告為不利之認定，原告狀稱顯非實在。
㈡再者，依照改制前行政院勞工委員會98年4月3日勞保2字第09
80006307號函：「僱傭關係有無判定標準，向以『人格之從屬』、『勞務之對價』及『其他法令之規定』為依據，故勞動合作社與社員之法律關係，應就其契約與勞務給付型態，依上述標準個案事實判定。」意旨，僱傭關係之存否向來係以從屬性之有無進行判斷，原告耗費大量篇幅屢稱勞動合作社與社員並非僱傭關係，顯有誤會。等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、程○美因於111年3月13日在桃園醫院從事照顧服務時，跌倒受傷住院，經被告所屬勞檢處實施勞動檢查後，認原告未於所雇用勞工程○美發生前述職業災害8小時內通報，遂以原處分裁處罰鍰與公布名稱及姓名，原告經訴願駁回後提起本件行政訴訟之事實，有勞檢處111年4月15日、4月21日及5月10日一般安全衛生檢查會談紀錄（原處分卷第17頁至第22頁）、勞檢處111年4月15日、4月19日、4月21日及5月10日勞動條件檢查紀錄表、訪談紀錄（原處分卷第23頁至第63頁）、原處分（本院卷一第35頁至第36頁）、訴願決定（本院卷一第39頁至第50頁）等在卷可稽，兩造就此部分事實復為相同之陳述，可採為裁判基礎事實。原告主張程○美並非其所雇用勞工，訴請撤銷原處分關於罰鍰部分，並確認公告稱及姓名部分為違法，被告則認程○美與原告間存有僱傭關係，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者，乃原告與程○美間是否具有僱傭關係？被告認原告未於其所雇用勞工發生職業災害8小時內通報，而以原處分裁處，於法是否違誤?
六、本院之判斷：㈠相關法令：
⒈憲法第153條第1項規定：「國家為改良勞工及農民之生活
，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」勞動基準法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」同法第2條第1、2、3、6款分別規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主僱用從事工作獲致工資者。二、雇主：指僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。三、工資：指勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。……六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。」同法第21條第1項規定：「工資由勞雇雙方議定之。……」⒉職安法第37條第2項第3款規定：「事業單位勞動場所發生
下列職業災害之一者，雇主應於8小時內通報勞動檢查機構：……三、發生災害之罹災人數在一人以上，且需住院治療。」第43條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反……第37條……第2項之規定……。」第49條第1款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：一、發生第37條第2項之災害。」⒊職安法施行細則第47條第1項規定：「本法第37條第2項規
定雇主應於8小時內通報勞動檢查機構，所稱雇主，指罹災勞工之雇主或受工作場所負責人指揮監督從事勞動之罹災工作者工作場所之雇主；所稱應於8小時內通報勞動檢查機構，指事業單位明知或可得而知已發生規定之職業災害事實起8小時內，應向其事業單位所在轄區之勞動檢查機構通報。」第48條第2項規定：「本法第37條第2項第3款所稱發生災害之罹災人數在一人以上，且需住院治療者，指於勞動場所發生工作者罹災在一人以上，且經醫療機構診斷需住院治療者。」㈡原告與程○美間具有勞動契約關係：
⒈依司法院釋字第740號解釋理由書：「勞動契約之主要給付
，在於勞務提供與報酬給付。惟民法上以有償方式提供勞務之契約，未必皆屬勞動契約。是應就勞務給付之性質，按個案事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為系爭規定一（即勞動基準法第2條第6款）所稱勞動契約。」⒉再依最高行政法院110年度上字第488號判決判決意旨：「
參照司法院釋字第740號解釋理由意旨，可知勞動基準法第2條第6款所稱勞動契約之主要給付，在於勞務提供與報酬給付，應就勞務給付之性質，按個案事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為勞動契約。換言之，當事人訂定之契約實質關係是否為勞動契約，應就個案事實及整體契約內容，按勞務契約之類型特徵，依勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低判斷之，即應視勞務提供者得否自由決定給付方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險以為斷。而契約當事人關於勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及業務風險負擔等事項之從屬性內涵，其層面可區分：⑴人格上從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主之指揮、命令、調度等，且有受懲戒等不利益處置的可能。⑵親自履行，不得使用代理人。⑶經濟上從屬性，即受僱人不是為自己的營業而勞動，而是依附於他人的生產資料，為他人之目的而勞動，薪資等勞動條件亦受制於他方。⑷組織上從屬性，即納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態，受團隊、組織的內部規範、程序等制約。又勞動基準法之立法目的在於強制規定勞動條件之最低標準，故從勞雇關係觀之，提供勞務者在從事職務上非如委任契約之受任人或承攬契約之承攬人一般享有獨立性，而對於所屬事業已顯現相當程度之勞雇關係特徵者，雖未具足上開從屬性之全部內涵，仍應定性雙方間之契約關係為勞動契約，依勞動基準法予以規範，俾能落實憲法保護勞工權益之意旨。」雖然從屬性可能因為外在表現的差異，在概念上可以區分為人格上從屬性、經濟上從屬性、組織上從屬性與親自履行，但是勞動基準法其實只規定了從屬性的要件，並沒有明文區分為人格、經濟、組織等不同分類的從屬性或親自履行，更沒有要求必須人格、經濟、組織上從屬性或親自履行兼具時，才能認定是勞雇關係，因此，在解釋從屬性時，不應以必須同時兼具人格、經濟、組織上從屬性與親自履行為要件，而是應探究從屬性的程度是否已經達到需要認定為勞動關係而給予勞動相關法令的保護程度，所以不宜以某項從屬性的特徵較不明顯，就全盤否定有勞雇關係的存在。且在實際勞雇關係認定上，有可能某項特徵同時符合上述4個判斷標準的全部或其中一部分，因此，雖然從屬性在分類上可以從人格、經濟、組織、親自履行等不同角度予以說明，但是仍不宜忽略某個單一特徵或綜合評價數個特徵，可能可以符合上述數個分類標準，且縱其部分職務內容具若干獨立性，仍應從寬認定為勞動基準法規範之勞雇關係。
⒊勞動部也認為應從實質上認定勞動契約，依勞動部108年11
月19日勞動關2字第1080128698號函所發布的「勞動契約認定指導原則」規定：「……二、事業單位與勞務提供者雖得本於契約自由原則，約定勞務契約類型，但其法律關係是否為勞動契約，應就個案事實及整體契約內容，依從屬性之高低實質認定，不受契約之形式或名稱拘束。三、個案事實及整體契約內容具有下列要素之全部或一部，經綜合判斷後，足以認定勞務提供者係在相當程度或一定程度之從屬關係下提供勞務者……，其與事業單位間之法律關係應屬勞動契約：㈠具人格從屬性之判斷：1.勞務提供者之工作時間受到事業單位之指揮或管制約束。2.勞務提供者給付勞務之方法須受事業單位之指揮或管制約束。但該方法係提供該勞務所必須者，不在此限。3.勞務提供者給付勞務之地點受到事業單位之指揮或管制約束。但該地點係提供該勞務所必須者，不在此限。4.勞務提供者不得拒絕事業單位指派之工作。5.勞務提供者須接受事業單位考核其給付勞務之品質，或就其給付勞務之表現予以評價。6.勞務提供者須遵守事業單位之服務紀律，並須接受事業單位之懲處。但遵守該服務紀律係提供該勞務所必須者，不在此限。7.勞務提供者須親自提供勞務，且未經事業單位同意，不得使用代理人。8.勞務提供者不得以自己名義，提供勞務。㈡具經濟從屬性之判斷：1.勞務提供者依所提供之勞務，向事業單位領取報酬，而非依勞務成果計酬，無需自行負擔業務風險。2.勞務提供者所需之設備、機器、材料或工具等業務成本，非由勞務提供者自行備置、管理或維護。3.勞務提供者並非為自己之營業目的，提供勞務。4.事業單位以事先預定之定型化契約，規範勞務提供者僅能按事業單位所訂立或片面變更之標準獲取報酬。5.事業單位規範勞務提供者，僅得透過事業單位提供勞務，不得與第三人私下交易。㈢具組織從屬性之判斷：勞務提供者納入事業單位之組織體系，而須透過同僚分工始得完成工作。……。」被告108年5月30日勞職授字第1080201743號令發布「加強職業安全衛生法第二十六條及第二十七條檢查注意事項」第2條第4款規定：「以計件為要件，且受管理、指揮、監督，訂定之勞動契約不視為承攬。」核其內容為行政程序法第159條所規定協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，在符合司法院解釋、法律規定範圍內，亦得予以適用。
⒋經查：
⑴程○美111年3月13日在桃園醫院跌倒受傷時，乃擔任陳○
琴看護從事照顧服務工作，此為程○美於勞檢處訪談時陳述甚明（原處分卷第54頁），並有桃園醫院病房看護（訪客）資料紀錄表（原處分卷第27頁、第69頁）、照顧服務員收費證明單（原處分卷第15頁）等卷內可稽，事證應屬明確。
⑵關於程○美所以在桃園醫院擔任看護緣由，其於勞檢處訪
談時陳稱：「我之前在桃總（即桃園醫院，下同）急診室照顧婆婆，經何黃○英Line聯絡（111年3月8日）及後續由刁○華督導Line聯絡，介紹至桃總提供照顧服務員勞務。」（原處分卷第53頁），嗣於本院審理時證稱「本來之前是我婆婆在桃醫住院，我在桃醫急診室那裡照顧我婆婆，何黃○英有幫我，還叫我去桃醫工作，我說我沒有看護證，沒有辦法，後來我才去考看護證。」等語（本院卷一第528頁）。經核與證人何黃○英於本院審理所證述「她（指程○美）一直在跑單幫，都自己做，沒有固定的老闆，她是作醫院的照顧服務員。」、「我也是作照顧服務員工作的，與程○美是在醫院照顧病患時認識的。」（本院卷一第522頁）等語大致相符。另參酌擔任原告看護組長之刁○華於勞檢處訪談時亦稱程○美係受何黃○英指派工作（原處分卷第29頁），以及何黃○英於111年1月24日以手機社群軟體Line發送「白天12小時2011元，夜班12小時2100元，聯絡人0000000000何先生（指何黃○英之子何○軒）」，另於111年3月9日發送「吳小姐阿嬤住院腳指頭黑掉，星期六住院，星期五採檢，星期四報名，阿嬤瘦的」等訊息（原處分卷第93頁、第95頁），堪認程○美確有經由何黃○英而在桃園醫院擔任照顧服務員之事實。
⑶綜觀勞檢處對原告相關人員之訪談，刁○華陳稱程○美照
顧病患陳○琴係由何黃○英指派，另於111年3月2日至3月7日照顧林○崑，則係由其所指派；因前開期間為Covid-19疫情期間，程○美為進入桃園醫院接受PCR核酸檢驗係由公費支付；派工後係經Line群組回報；至病患家屬聘僱照服員流程係由外科護理站助理提供病患家屬聯絡方式，由刁○華聯絡病患家屬確認照顧服務時間、地點、照服員姓名、收費標準等；照顧服務費則係由病患家屬給付照服員全額費用後，再由照服員以每日250元交付班費；程○美不可以自行找代理人從事照顧服務工作，並與其他照服員李○雪、呂○薰、楊○合力搬運病患，買東西，互相支援，協助鋪床，且程○美受傷期間，其原照顧的陳○琴係由李○雪、呂○薰分攤照顧等語（原處分卷第29頁、第30頁）。照服員呂○薰陳稱與程○美、楊○、李○雪均為在原告的同事（原處分卷第46頁），且呂○薰、楊○、李○雪、程○美關於在桃園醫院提供照服勞務時，如要請假或反映問題須向刁○華提出，開給病患的照服員收費證明單係由刁○華、何○軒開立、蓋印，班費為每日250元等情，均為一致陳述（原處分卷第42頁、第44頁、第46頁、第28頁、第54頁）。程○美依刁○華或何黃○英所指派之時間、病床照顧特定病患，程○美須親自從事照服工作；照顧病患之報酬係依原告所定價目決定，程○美收取費用後再交由擔任原告督導之刁○華或何○軒扣除班費；而照服員彼此間相互支援協助，程○美因受傷未能完成照顧之病患陳○琴亦係由李○雪、呂○薰分攤接續照顧等情，均可認定，揆諸前揭勞動契約之判斷標準，程○美對於原告乃具人格上、經濟上、組織上從屬性，且須親自履行勞務，足認原告與程○美間具有勞動契約關係。
⑷原告主張程○美並非合作社員，亦不在原告向桃園醫院提
供之照顧服務員名單中，固提出不同時期之社員名冊4份（本院卷一第61頁至第128頁）為佐；桃園醫院回覆本院詢問之112年6月12日醫桃企管字第0000000000號函所附原告依約提出之照顧服務員名冊（另裝袋附卷）中，亦查無程○美在內；程○美且自陳未曾加入原告成為社員（本院卷一第530頁），原告此部分主張可認屬實。
然是否屬僱傭之勞動契約關係，應依從屬性、是否親自履行等要件而為判斷，而程○美在照顧服務勞務之提供上，對原告確實具有人格上、經濟上、組織上從屬性，且須親自履行提供勞務，均如前述，程○美是否曾加入原告成為社員，並不影響其與原告間勞動契約關係之認定。
七、綜上所述，原告與程○美間具有勞動契約關係，已堪認定。原告之勞工程○美於111年3月13日勞動場所病房從事照顧服務工作時，因在浴室沐浴跌倒受傷住院治療而生職業災害，依職安法第37條第2項第3款之規定，雇主原告負有於8小時內通報勞動檢查機構之行政法上義務，乃原告並未通報，則被告以其違反前揭規定，而依同法第43條第2款及第49條第1款規定，以原處分裁處原告罰鍰3萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，尚無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分關於罰鍰部分，並確認公布名稱姓名部分為違法，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及調查證據之請求，均與本件判決結果不生影響，乃認無調查之必要，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 11 月 9 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 11 月 9 日
書記官 何閣梅