臺北高等行政法院判決111年度訴字第167號112年2月1日辯論終結原 告 吳錦宗訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 陳俊言
李重慶 律師石振勛 律師上列當事人間解除職務事件，原告不服行政院中華民國110年12月15日院臺訴字第1100189170號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係雲林縣斗南鎮農會（下稱斗南鎮農會）第19屆理事，被告於民國110年4月15日接獲民眾檢舉原告於第19屆理事登記候選人期間疑涉賄選，亦為該屆斗南鎮農會會員代表之候選人徐金枝(下稱徐君)之夫，原告為求徐君能順利當選該屆斗南鎮農會之會員代表，對有選舉權之人，交付財物而約為選舉權一定行使，經臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）110年度選偵字第20、21、22、23、24號起訴書(下稱系爭起訴書)提起公訴且經原告認罪在案。被告函詢雲林地檢署，經該署以110年4月22日雲檢原清110選偵20字第1109011291號函回覆略以，該署110年度選偵字第20、21、22、23、24號違反農會法案件，原告確有認罪，經以涉農會投票行賄罪提起公訴(就此部分，原告經臺灣雲林地方法院【下稱雲林地院】認定與他人共同犯農會法第47條之1第1項第2款之交付財物罪，處有期徒刑伍月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日。緩刑參年，緩刑期間付保護管束，並應於本判決確定後壹年內，向公庫支付新臺幣陸萬元，及接受法治教育課程參場次。）並提供相關起訴書。被告乃據上開檢察官起訴書相關資料，依農會法第46條規定，以110年5月4日農輔字第1100022892號函（下稱原處分）解除原告斗南鎮農會理事職務。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以原告因涉犯賄選案而在未經判決確定前即依農會法第4
6條將原告解職，不僅史無前例，且與農會法第46條文義解釋、構成要件及歷來實務見解認為應適用同法第46條之1第2項、第47條之4第4項規定均不符，明顯違反農會法之立法體系。是以，被告對原告涉及賄選乙案，在檢察官提起公訴而判決尚未確定，即依農會法46條規定解除理事職務，顯然違反該法文之構成要件，蓋因行為時，原告並非理事，且農會並無具體受損或受到危害，故被告顯然濫用農會法第46條，作成違法處分。
㈡農會法第46條於63年增訂後迄今未修改，由該次之立法總說
明可知之所以增訂農會法第46條，是因為63年以前的農會法缺乏監督農會職員的規定，故立法者才增訂本條規定，使行政機關能夠對於違反農會法規定的農會職員，命其停止職權或解除職務。然農會法第46條不足以規範農會選舉賄選問題，乃在74年1月立法增訂第47條之1、第47條之2、第47條之3、第47條之4等有關農會選舉賄選等涉及刑責及當選無效、撤銷聘任等相關規定；是以，從農會法立法沿革看農會選舉賄選是否解除職務，應適用第47條之4第4項及第46條之1第2項，而非第46條；後因農會法第47條之4有關觸犯賄選刑責之行為，是否起訴後就喪失資格，或者需判決確定並未明文規定，而造成爭議，因此在77年修正增訂第46條之1，處理農會選任人員及聘、僱人員涉及刑事案件是否停止職權或解除職務之規定，是以，依農會法第46條之1之立法背景及沿革可知，其為農會法第46條的特別規定，凡農會職員涉及刑案，即應優先適用農會法第46條之1而非農會法第46條。又因第46條之1是第47條之4的後法，也是補充規定。基於後法優於前法，當然應適用第46條之1，以判決確定為基礎點。
基此，原告經判決確定處以緩刑或易科罰金，依據農會法第46條之1第2項之規定，無須解職。再者，觀諸被告提供的檢舉函、原處分，以及後續所發出的公文及新聞稿，均引用錯誤的立法理由即實際上是農會法第47條之1至第47條之4的立法理由，可見被告正是因為錯誤的立法理由，才確信農會法第46條係賦予主管機關處理賄選案件的權力，進而作出原處分。
㈢依農會法第20條之2、第15條之1第1項第6款但書的規定，即
便涉犯賄選罪，只要受緩刑宣告或易科罰金執行完畢者，仍然具有登記成為農會理監事候選人的資格。是以，若遵被告於本件處分之作法，將形成「涉犯賄選而受緩刑宣告的農會理事候選人可以登記，但選上之後將被解職」的矛盾現象。故從農會法的體系觀之，農委會以第46條作出解職處分，具有違法性。
㈣原處分經原告向法院聲請停止執行後，經最高行政法院111年
度抗字第332號裁定以原處分合法性顯有疑義為由，裁定停止執行。然被告於上開停止執行裁定作成後，竟另以農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條之1第4款之規定，於111年1月11日以農輔字第1110022051號函（下稱111年1月11日處分）作出另一解職處分，再次解除原告理事職務，益證本件以農會法第46條解除原告的職務，為違法之行政處分。再者，被告111年1月11日處分之目的在於再次解除原告理事職務，然原告的理事職務，早因本件原處分而遭到解除，111年1月11日處分應認不具法律效果；是以，本件應以被告作成原處分的時間點，作為本件撤銷訴訟的判斷基準時，故111年1月11日處分並不影響本件撤銷訴訟的判斷。㈤本件沒有法律漏洞存在，即無從由被告援引相關司法實務見
解，逕自將農會法第46條之「理事」擴張解釋為「理事候選人」。再者，被告提出之第三方法律意見書，既係以最高法院90年度第6次刑事庭會議決議為基礎，當亦不足採等語。
並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告為違法賄選行為（110年2月19日）時，已登記且經審查
通過公告為合格之理事候選人，其配偶徐君已登記為合格會員代表候選人，又原告認罪遭起訴(110年4月6日）時，原告業已當選為斗南鎮農會理事(原告與其配偶徐君分別於110年3月2日及同年2月21日當選理事與會員代表）。又農會理事倘由會員代表間接選舉產生時，實務上1席農會會員代表之選票即可對理事選舉結果產生重大影響，或僅1席農會會員代表之選票即可為農會候補理事，故原告為求其妻當選斗南鎮農會會員代表之賄選行為，與其當選農會理事顯有目的上之相關性，當認屬為理事違反法令之犯罪行為內容，並無身分不適格問題。而我國司法實務，對賄選者於犯意範圍內之提前賄選行為，應認為其犯罪行為內容之一部，並不以其賄選在先，當選在後，而影響其犯行之成立；亦即，行賄罪得適用於尚未當選之提前賄選者，俾遏止提前賄選之行為。鑒此，農會理事、監事及總幹事之賄選行為，自得比照目前司法對賄選行為判斷之實務見解，即原告於合格之理事候選人期間之賄選行為，應認為其違反法令之犯罪行為內容之一部，具農會法第46條之適用，此方符合該法條之立法宗旨，並避免斗南鎮農會名聲及業務正常運作，因賄選者在位而持續受損。
㈡由農會法第46條增訂時之立法總說明，可知其目的即係要加
強主管機關監督權之行使，以求農會人事之健全，並對違法且危害農會的重要決策幹部（理事、監事及總幹事），授權主管機關依法整頓，並藉由停止職權或解除職務之處分，避免該等不良人士繼續對農會產生危害。而農會法第46條及第46條之1係本於不同之立法目的與構成要件，兩者屬性不同，適用對象亦不盡相同，自無從互相補充或限制，立法者同時保留上開兩條，主管機關即得為適法之處理，自無原告所稱賄選之行為僅能適用46條之1第2項，排除第46條規定適用之理。再者，農會選舉賄選既違反農會法且為衍生農會不良人事之肇因，被告認屬嚴重危害農會情事，乃依農會法第46條規定解除原告之斗南鎮農會理事職務，並非原告所稱之當選無效，既無涉農會法第47條之4第1項後段所定「當選無效」情事，自無原告訴稱之第47條之4第4項之適用。
㈢至原告所稱農會法第46條之1、第47條之1及第47條之4等條文
已定有賄選者相關規定，並無立法疏漏一節；惟農會法第47條之1雖對賄選定有刑事處罰之條文，惟其刑度，罰則確有過低，且大部分賄選者亦透過認罪協商，換取緩刑，而致農會法第47條之4前3項所定當選無效、廢止候聘或不得再為候選(聘)人之條文，因第47條之4第4項之但書規定(即有第46條之1第2項後段受緩刑宣告或經判處6個月以下有期徒刑得易科罰金者，不在此限之但書），而淪為空白具文，喪失遏止賄選之效果，此由歷屆農會選舉賄選案件接連不斷及立法院郭國文及蘇治芬等委員所提出農會法修正案內容可明。鑒於農會法第47條之4實務上已淪為具文，當屬現實上之立法疏漏，又刑事與民事之司法實務就賄選案件均有擴張解釋之判決，故就原告此等賄選行為時雖不具農會理事身分，惟事後當選理事者，依農會法第46條規定，解除其職務，以消滅賄選者所求利益標的，實係完善農會法遏止賄選之精神。
㈣原告經雲林地院處有期徒刑5月，緩刑3年，期間付保護管束
，故原告已有農會法第20條第2款所定有同法第15條之1第4款後段「受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢者。」情形，而另有同法第46條之1第5項應予解職之事由，被告乃再以111年1月11日處分作成解除原告理事職務之處分。此係因本件原處分經最高行政法院110年12月30日裁定停止執行，將使原告之理事身分暫時得以恢復，而得以行使農會理事職權；惟農會理事任職期間，應維持其候選資格不得中斷，喪失理事候選資格者，主管機關依法應予以解除職務，並自其喪失候選資格之日起生效(農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法第9條參照），故原告於上揭雲林地院刑事判決確定之日即000年0月00日即依法喪失農會理事候選資格，不得再行使理事職權，被告為避免喪失理事候選資格者，再行使理事職權，方以111年1月11日處分解除原告之理事職務，並溯自000年0月00日生效，俾符農會法制。基上，本件原處分與前揭111年1月11日處分，係各依不同法律條文及構成要件所為之不同處分，各有不同之解職時點，故本件原處分仍具解職時點之訴訟利益等語，資為抗辯。並聲明:駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，關於原告原係斗南鎮農會第19屆理事，因原告於該屆理事候選人階段，經雲林地檢署提起公訴且經原告認罪在案(嗣後經雲林地院認定原告與他人共同犯農會法第47條之1第1項第2款之交付財物罪，處有期徒刑伍月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日。緩刑參年，緩刑期間付保護管束，並應於本判決確定後壹年內，向公庫支付新臺幣陸萬元，及接受法治教育課程參場次)。被告依照檢察官起訴書相關資料，依農會法第46條規定，解除原告斗南鎮農會理事職務等情，為兩造所不爭執，並有民眾110年4月13日檢舉函（本院卷1第259-260頁）、雲林地檢署110年4月22日函、公訴起訴書（本院卷1第263-267頁）、雲林地院110選易字第2號刑事判決/雲林地院110年8月3日函記載於110年7月28日判決確定（本院卷1第355-365頁）、法務部110年6月29日法檢字第11000104770號函（本院卷1第379-381頁)、被告111年1月11日處分（本院卷1第415-416頁)、原處分（本院卷1第231-232頁）、訴願決定（本院卷1第233-257頁）附卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：被告得否以原告僅為理事候選人階段之賄選行為，事後依照農會法第46條解除原告農會理事職務？
五、本院得判斷之心證㈠本件原告之行為並不符合農會法第46條規定：
1.自農會法第46條、第47條之1至47條之4、第46條之1制定緣由觀之，現行農會法第46條係63年6月12日增訂，適用迄今，未再修正。查農會法自37年12月修正公布後20餘年未修正，由於農村生產結構及經營技術與社會經濟演變，無法適應需要，確有全盤修正之必要，內政部於62年函送「農會法修正草案」（下稱62年版修正草案），請行政院核轉立法院審議。修正草案增訂第45條（即現行農會法第46條）：「農會理、監事及總幹事如有違反法令、章程，嚴重危害農會之情事，主管機關得報經上級主管機關之核准，或逕由上級主管機關予以停止職權或解除職務。」修正草案說明略稱：「主管機關對於所屬農會之監督，分為人與事兩類。…… 但對『人』之處分，則乏可資依據之明文，為加強主管機關監督權之行使，以求農會人事之健全，本修正案增訂主管機關對違反『本法』規定之理、監事或總幹事，可以命予停止其職權或解除職務，以資改進」等語（見本院卷1第187頁以下62年版修正草案說明）。上開修正草案增訂之第45條於農會法63年6月12日修正時增訂移列為第46條，迄今未再修正，即現行農會法第46條係為切實整頓農會不良人事，加強主管機關監督權之行使，增訂之規定，是針對違反農會法規定之理、監事或總幹事所為。據此草案說明、立法理由及法律文義，不具理、監事或總幹事身分者，違反法令，核非農會法第46條適用對象。又農會法於63年6月12日修正時，尚無賄選字樣或相關規定。嗣內政部於73年提出「農會法部分條文修正草案」（下稱73年版草案說明），經立法院審議，於74年1月14日增訂第47條之
1、47條之2、47條之3、47條之4。經查，內政部於農會法73年版草案說明略稱：「臺灣地區各級農會深入農村，其任務多元而複雜、會員人數眾多，歷屆選舉競爭激烈，間有金錢暴力等不法行為介入，影響選舉風氣，且對於撤銷候選人或總幹事應聘資格亦付闕如，不足以戢頹風，…… 。」(本院卷1第139頁以下)故擬具73年版修正草案，增訂農會法第47條之1，對於農會會員代表、農會理、監事之選舉及賄選行為，明定科以刑罰；增訂農會法第47條之4，候選人或遴選合格之總幹事候選人員涉入賄選或以強暴、脅迫或其他非法之行為妨害選舉或應聘者，訂定撤銷其資格並不得為農會選舉之候選人或總幹事候聘人員。增訂之農會法第47條之1第1項第2款規定：「農會之選舉有下列行為之一者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣9萬元以下罰金：
二、對於有選舉權之人，行求、期約或交付財物或其他不正利益，而約其不行使選舉權或為一定之行使。」農會法又於77年6月24日修正農會法第46條之1，歷經數次修正，現行農會法第46條之1第2項、第5項規定：「（第2項）農會選任及聘、僱人員，受有期徒刑以上刑之判決確定者，應解除其職務。但農會選任及聘、僱人員受緩刑宣告或經判處6個月以下有期徒刑得易科罰金者，不在此限。（第5項）農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」上開第2項係因應地方制度法第79條第1項第4款規定而制定(參照96年6月20日修正理由)，以免農會選、聘、僱人員若因刑事案件被起訴，不論是否判決有罪確定即予處分，顯有侵害憲法保障人民之精神，甚有未審先罰之不公平對待；上開第5項則係90年1月20增訂，規範農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，可由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。
2.經查，原處分適用之理由違法：⑴原處分引用之立法理由有誤原處分以原告「因本屆次農會選舉賄選，經雲林地檢署函表示確有認罪在案，足以認定為嚴重危害農會之情事。」依農會法第46條規定，解除原告斗南鎮農會理事職務，原處分說明二、㈢稱「農會法第46條規定，…… 。查該條文立法理由，即為端正選風，遏止金錢暴力等不法行為介入農會選舉。」惟依原處分二、㈢之說明可知，被告原處分說明所述之農會法第46條立法理由是農會法74年增訂第47條之1、47條之2、47條之3、47條之4條文的理由，並非63年修訂時之立法理由(觀諸前揭整理之農會法62年版修正草案、74年及77年修正說明)，原處分說明二、㈢引用之立法理由已經有錯誤，被告據以作成原處分，原處分之合法性已有疑義。
⑵原處分擴張適用農會法第46條
依照雲林地院之判決以及相關事證可知，原告所涉上開賄選案件，經系爭刑事判決以原告為斗南鎮農會理事之候選人，亦為該屆斗南鎮農會會員代表之候選人徐君之夫，原告為求徐君能順利當選該屆斗南鎮農會之會員代表，對有選舉權之人，交付財物而約為選舉權一定行使，認定原告觸犯農會法第47條之1第1項第2款之交付財物罪，處有期徒刑5月，如易科罰金，以1,000元折算壹日，緩刑3年等情，堪以認定(本院卷1第355頁以下)。從而，原告之賄選行為係為求配偶能順利當選該屆斗南鎮農會會員代表而為，然而當時原告為理事候選人並非理事，其賄選行為並非於擔任理事期間所為等情，亦如前述。因此，依照上述事實情節以及農會法第46條之立法理由可知，原告賄選時既不具農會理事身分，違法行為與理、監事及總幹事職務無關，顯與農會法第46條農會理、監事及總幹事如有違反法令、章程，嚴重危害農會之情事的要件不合。被告主張原告將農會法第46條農會理事之文義擴張解釋至「農會理事候選人」，顯然誤解該條立法緣由，更與上開要件文義解釋不符。
⑶至於被告主張可比照最高法院90年度第6次刑事庭會議決議
擴張解釋云云，然而，觀諸上開刑事庭會議決議可知，係因刑法第143條、第144條有關投票行賄、受賄處罰之規定，旨在防止金錢之介入選舉，以維護選舉之公平與純正。
惟近年來選風惡化，候選人為求當選，乃競相提早賄選活動，尤其縣市議會正副議長之選舉，正副議長候選人每提前於縣市議員選舉之前，即對於有意參選之人預為賄賂或資助競選經費，並均約定於其等當選後投票選其為正副議長，甚為常見。類此提前賄選行徑，敗壞選風尤甚，亟待依刑法相關之規定加以規範。若猶拘泥於狹隘之字義解釋，謂刑法第143條、第144條所謂之「有投票權之人」，須一律以行賄、受賄時已現實具有「有投票權人」之資格者為限，而排除其中於行賄、受賄當時尚未取得投票權，惟事後已取得投票權之人於其外，則類此提前賄選之行為，法律即無從予以約制處罰，無異鼓勵賄選者提前為之，以為脫法，顯非立法本意。而上述正副議長選舉之賄選情形，其提前賄選之雙方，於行賄、受賄當時，均預期以行賄之對象或受賄之主體將來當選縣市議員取得投票權時，再履行投票選舉行賄者(或特定之人)為正副議長，始達成雙方約定之條件，而完成其犯罪行為。故於行賄、受賄時，雖尚未當選議員，非屬現實的「有投票權之人」，惟此係著手賄選之實施，待日後果當選縣市議員而取得投票權時，犯罪構成要件即屬成就，而成為現實的「有投票權之人」。此原在賄選者之預期及其犯意之範圍內，均為其犯罪行為內容之一部，並不以其賄選在先，當選在後，而影響其犯之成立。準此，縣市議會正副議長之選舉，於行賄受賄當時，其行賄之對象或受賄之主體，雖尚未當選縣市議員，但於事後選舉揭曉結果，其已當選為縣市議會議員而取得投票權者即與刑法第143條、第144條規定「有投票權之人」之要件該當等語。上開刑事庭決議乃是適用刑法第143條之「有投票權之人」過於狹隘而有討論擴張解釋與否問題，但本件農會法第46條制定緣由既係為加強主管機關監督權對『人』之處分之行使，且已經限定「農會理、監事及總幹事」以及「如有違反法令、章程，嚴重危害農會之情事」，文義上並無擴張至農會理、監事及總幹事「候選人」階段之行為同有適用空間，否則也無需後續於74年1月14日針對農會選舉賄選行為階段增訂第47條之1刑罰以及77年6月24日相應修正農會法第46條之1(包含該條歷次修正)第2項、第5項之規定。先不論行政案件之判決本不受刑事判決理由拘束，刑法第143條與農會法第46條，兩者更無可以比附援引之處。
3.此外，本件原告由於經雲林地院處有期徒刑5月，緩刑3年，期間付保護管束，故原告亦符合農會法第20條之2第2款所定有同法第15條之1第4款後段「受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢者。」情形，而另有同法第46條之1第5項：「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務」應予解職之事由，故經被告以111年1月11日處分另為解職處分。因本件原處分與前揭111年1月11日處分之時間點已有所不同，且原處分適用之法規依據乃農會法第46條，而111年1月11日處分則為農會法第46條之1第5項，彼此間係各依不同法律條文及構成要件所為之不同處分(相關立法理由參照本院前述整理，也知適用階段不同)，故111年1月11日處分應與原處分間彼此互為獨立之行政處分，並無前後處分取代之問題，併此敘明。
㈡結論
綜上所述，本件被告作成原處分既有如上違法，原應撤銷，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告執前詞予以指摘，非無理由，應由本院將原處分及訴願決定一併撤銷，以符法制。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 2 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 2 月 24 日
書記官 徐 偉 倫