臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第四庭111年度訴字第192號
113年5月9日辯論終結原 告 李成吉
李萬吉
許李成美許耀輝共 同訴訟代理人 郭瓔滿 律師複代 理 人 洪瑋彤 律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 陳平軒
陳依盈陳彥宏上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴後，被告代表人由柯文哲變更為蔣萬安，茲據其聲明承受訴訟(見本院卷一第425頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺灣省水利局檢具含原告李成吉、李萬吉所有重測前臺北市士林區溪洲底段溪洲底小段871、871-3、958-5、883-4、884-4、884-5地號土地(下稱甲土地)、原告許李成美、許耀輝之被繼承人許秋淋所有重測前臺北市士林區社子段三角埔小段157地號土地(下稱乙土地，與甲土地合稱系爭土地)等防洪工程用地囑託登記清冊等資料，囑託陽明山管理局以收購為登記原因，辦理系爭土地所有權移轉登記。陽明山管理局據以民國58年9月30日陽明地用字第24635號令(下稱58年9月30日令)所屬地政事務所辦理產權登記。經通知補正相關文件後，陽明山管理局地政事務所分別於62年12月11日就甲土地、同年月14日就乙土地，辦理變更登記為臺灣省所有，管理機關為臺灣省水利局。原告不服58年9月30日令，為此提起本件確認訴訟。
三、原告主張略以：國家因公共事業需要而取得私有土地之方式，並無「收購」相關規定，臺北市政府地政局已確認內政部並無訂定相關「收購」之法令依據及作業程序，「堤防用地」僅係土地使用類別之註記名稱，「興建堤防」係土地法施行法第50條第3、4款所定土地法第224條規定徵收土地計畫書應記明之「興辦事業」，不能作為登記原因，58年9月30日令不符當時土地登記規則「囑託登記」之規定。陽明山管理局未依當時土地法第208條、第223條、第224條、第227條、土地法施行法第56條規定及行政法院24年判字第82號判決、最高法院57年台上字第3050號民事判決意旨，循土地徵收程序辦理公用徵收取得臺灣省水利局需用土地，臺灣省水利局亦未與私有土地所有權人成立協議，故無契約、承諾書或他項證明附卷，逕以「囑託登記」、「興建堤防」、「收購」等非屬公用徵收人民土地之名目，作成58年9月30日令，強取系爭土地，致原告喪失系爭土地所有權，58年9月30日令以違法手段取得人民私有土地，自屬違法之行政處分，且陽明山管理局地政事務所依58年9月30日令辦竣系爭土地產權登記後，因系爭土地迭經分割、合併、重測、逕為分割等事由，已無法回復原本權利狀況，是58年9月30日令乃屬已執行而無回復原狀可能之行政處分。倘確認58年9月30日令為違法行政處分，原告權利即可回復，是原告有即受確認判決之法律上利益等語。為此聲明求為判決：確認58年9月30日令囑託辦理移轉登記關於許秋淋及原告李成吉、李萬吉部分違法。
四、被告則略以：依行政訴訟法第4條第1項、行政程序法第92條、第159條規定，得提起行政救濟之客體須為違法之行政處分。本件係由需地機關臺灣省政府與原告李成吉、李萬吉及原告許李成美、許耀輝之被繼承人完成系爭土地收購程序後，由管理機關臺灣省水利局依當時土地登記規則相關規定囑託陽明山管理局辦理土地所有權移轉登記，陽明山管理局依業務權管乃以58年9月30日令請該局轄下地政事務所辦理，係屬機關內部組織、業務之分配，非屬對外發生法律效果之單方行政行為，並非行政程序法所定之行政處分，自非屬確認訴訟之合法標的等語資為抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」我國目前以國家為訴訟當事人而起訴或應訴之有關法律尚未制定，乃以主管各該業務之中央或地方機關為當事人，故被告機關如經裁撤或改組者，承受其業務之機關，當然成為主管各該業務之機關，自應以該承受機關為被告機關。如無承受其業務之機關者，則應以其直接上級機關為被告機關(本條立法理由參照)。又57年5月29日頒布之台北市陽明山管理局設置辦法第1條規定：「戡亂期間台北市政府依據台北市各級組織及實施地方自治綱要第卅八條之規定，設置台北市陽明山管理局(以下簡稱管理局)。」、第2條規定：「管理局隸屬於台北市政府，受市長監督指揮，辦理上級交辦事項。該轄區內地方自治事項，由市政府授權管理局辦理之。」、第3條規定：「管理局之行政區域為士林、北投兩區，管轄士林、北投兩區公所。」、第4條規定：「管理局組織規程另訂之。」(見本院卷一第469頁)。準此，陽明山管理局自57年間改隸被告，並有辦理士林、北投兩區地方行政及自治事項之權限。嗣被告於63年1月1日改組陽明山管理局，並去除其地方行政權限及業務，則士林、北投兩區地方行政及自治事項之業務，自應由被告承受，先予敘明。
㈡、行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件。」是可知，行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係存在與否以及其內容請求行政法院予以確認的訴訟。行政訴訟法規範得提起確認訴訟的訴訟類型有「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」三種，依行政訴訟法第2條規定，除法律別有規定，而依其規定處理外，如依行政訴訟法規定提起確認訴訟，即應遵守「本法(行政訴訟法)」之規定，受其列舉的確認訴訟種類限制。準此，對於已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分，固得提起確認行政處分違法訴訟，惟提起確認行政處分違法訴訟，必須求為確認違法的對象為行政處分，若對非行政處分提起確認違法訴訟，即應認其起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。又行政處分之目的，在於對行政主體與人民間的法律關係，作成實體的規制，而規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利義務，或對權利義務為有拘束力之確認。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定即明。
至行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行職務上指揮監督之指示，既非對人民所為之行政行為，更不因而直接對人民發生具體的法律效果，核非屬行政處分，自不得以之為標的，提起確認行政處分違法訴訟。
㈢、44年3月19日修正公布之土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」、第39條規定：「土地登記由市縣主管地政機關辦理之，……」、第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」、第72條規定：「土地總登記後，土地權利有移轉分割合併增減或消滅時，應為變更登記。」、第73條第1項規定：「土地權利變更登記，應由所有權人聲請，……」、第75條第1項規定：「聲請為土地權利變更登記之件，經該管市縣地政機關審查證明無誤，應即登記於登記總簿，發給土地所有權狀或土地他項權利證明書，並將原發土地權利書狀註銷，或就該書狀內加以註明。」、35年10月2日訂定發布之土地登記規則第1條規定：「各省市辦理土地登記，除依土地法土地法施行法規定外，依本規則辦理之。」、第13條規定：「登記簿所有權人索引簿、共有人名簿、收件簿、土地所有權狀及土地他項權利證明書之存根，永久保存之。」、第14條規定：「登記聲請書及他項權利清摺，自接收之日起，應保存十年。」、第23條規定：「官署或法定自治機關自為權利人，而為土地權利之登記時，應取得義務人之承諾書或他項證據，囑託地政機關登記之。」、第107條規定：「官署或法定自治機關自為權利人，而為土地權利之登記，發給權利書狀時，應於權利書狀中，首尾所列所有權人欄或權利人欄填寫管理機關，並註明國有或省有或市縣有或鄉鎮有。」、行政院57年6月24日人政貳字第8680號令核定之台北市陽明山管理局組織規程第1條規定：「本規程依台北市政府組織規程第十八條及台北市陽明山管理局設置辦法第四條規定訂定之。」、第3條第8款規定：「本局設左列各處科室：八、地政科：掌理地籍、地價、地權、地用及重劃等事項。」、第8條規定：「本局設……地政事務所……，其組織規程另定之。」(見本院卷一第475-477頁)。綜上可知，陽明山管理局於57年至62年12月31日間，有辦理臺北市士林、北投區地方行政及自治事項之權限，該局轄下設有地政事務所，據以辦理上開二區土地登記等地籍業務，此有該局組織系統表在本院卷一第472頁可參，而行政機關或法定自治機關自為權利人申辦土地權利登記時，應囑託地政機關辦理登記，經地政機關依法所為之土地登記，有絕對效力。
㈣、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地沿革(本院卷一第181-189頁)、土地沿革圖及登記資料(答辯卷第1-42頁)、甲土地登記謄本(本院卷一第73-83頁)、乙土地登記謄本(本院卷一第85-87頁)、財政部臺北國稅局遺產稅核定通知書(本院卷一第69頁)、戶籍資料(本院卷一第379-387頁)、58年9月30日令及相關資料(本院卷一第71、503-560頁)、甲土地登記資料(本院卷一第93-131頁)、乙土地登記資料(本院卷一第133-135頁)等在卷可稽，堪認為真。原告固主張58年9月30日令係屬已執行且無回復原狀可能之行政處分，為此確認其違法云云，然觀諸前開卷附58年9月30日令，其受文者係陽明山管理局地政事務所，所載事由為「為令辦理產權登記。」，內容則敘明「一、茲檢發防洪工程用地囑託登記清冊計32冊及免稅證明書乙冊希速予辦理登記。二、令希知照。三、副本抄送水利局。」等語，並檢附載明內含系爭土地地號、地目、使用面積等內容之囑託登記清冊。又58年9月30日令為機關內部間之發文，並令所屬地政事務所辦理包含系爭土地在內之所有權變更登記，並未對外發文，亦未發生土地登記之效力乙節，原告並不爭執(見本院卷一第319頁)。是依上規定及說明，58年9月30日令之受文對象為行政機關，且係陽明山管理局為辦理地籍囑託登記事項，本於上級機關之職權，對下級機關即所屬地政事務所所為土地登記處理之單純指示，尚無直接就系爭土地之登記事項有何設定、變更或廢棄之意思或效力，此與行政處分乃行政機關就公法上具體事件所為之決定或措施而對外直接發生法律效果者，要屬有間。況且，主管地政機關依法辦理之土地登記有絕對效力，在陽明山管理局地政事務所實際辦竣系爭土地權利變更登記前，系爭土地相關權利義務關係，並未因58年9月30日令而直接受有任何影響，足認58年9月30日令並未對原告之權利義務產生任何規制作用，自非屬行政處分。從而，原告於本件訴請確認58年9月30日令違法，核與前述確認行政處分違法訴訟之法定要件不合，為起訴不備要件且無從補正，應予裁定駁回。至本件實體上之爭執，本院無從審究，原告其餘主張及聲請，即無調查之必要，附此敘明。
六、結論，本件原告起訴並不合法，應予駁回。依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 28 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 5 月 28 日
書記官 黃品蓉