臺北高等行政法院判決111年度訴字第198號111年7月14日辯論終結原 告 鄭聰明被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 黃國峰（局長）訴訟代理人 王柏棠
劉乃瑄彭介山上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國110年11月2日新北府訴決字第1101512264號（案號：1109050862號）訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院行政訴訟庭移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國106年11月6日遭查獲於新北市坪林區大粗坑段虎潭小段67-1、38-1100、38-12地號土地（下稱系爭土地），經營露營場地，其上有建物數間（門牌號碼：新北市○○區○○○0○0號）、棚屋、小木屋及水泥鋪面等，因系爭土地位處70年8月21日發布臺北水源集水區特定區計畫案（下稱系爭水源特定區計畫）之保安保護區，故其前開行為已違反系爭水源特定區計畫（100年12月5日通盤檢討變更）之土地使用分區管制要點第7點關於保安保護區之規定，前經被告以107年3月12日新北城開字第1070415099號函勸導限期2個月內停止違規使用行為並恢復原狀在案。嗣於109年12月23日新北市政府公共安全聯合稽查小組進行露營場聯合稽查時，再查獲該址前揭違規使用情形仍存在，亦違反系爭水源特定區計畫（109年11月10日第2次通盤檢討）之土地使用分區管制要點第3點關於保安保護區之規定，被告遂依行為時都市計畫法第79條第1項及新北市政府處理違反都市計畫事件統一裁罰基準等規定，以110年1月11日新北城開字第1100019755號函併附同文號處分書裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰、限期1個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。嗣經被告於110年3月22日再次聯合稽查發現系爭土地上仍存有建物、鐵皮棚架、柏油路面，碎石鋪面及水泥鋪面等，被告遂再以110年5月10日新北城開字第1100861406號函併附同文號處分書(下稱原處分)，裁處原告9萬元罰鍰、限期1個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院以110年度簡字第163號行政訴訟裁定移送前來本院。
二、本件原告主張略以：㈠原處分違反不溯及既往原則：
1.原告在系爭土地上有建物並設籍居住已有40年以上、經營餐飲已30餘年，是依規定申請經被告核准設立，斯時並無制定系爭水源特定區計畫土地使用分區管制要點，再觀諸系爭管制要點遲至109年11月10日始發布第3點規定，依「舉重以明輕」法理，原告土地存在及使用在先，被告欲以之後始發布實施之管制要點裁處原告，已有未洽。原告從事餐飲核准設立日期為101年6月20日，反觀被告發布實施變更系爭水源特定區計畫係於109年11月10日，依法律不溯既往原則，並無適用都市計畫法第79條第1項規定處罰之餘地，否則即有適用法規不當之違誤，甚且嚴重侵害原告權益。
2.被告以都市計畫法第79條第1項及系爭水源特定區計畫土地使用分區管制要點第3點等規定，先後處以原告6萬元、9萬元罰緩。並限期1個月内停止違規行為或恢復原狀。凡此被告行為，已嚴重損及原告生活及活動權益，並有連續處罰之不當違誤。觀諸都市計畫法第79條第1項後段所指「得按次罰鍰」，觀諸89年1月26日該條修正之立法理由「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰」之意旨，係對於已依該條第1項前段規定「勒令停止使用」者，於受處罰人未依限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰人未依命為改善時，始得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行為人改善。故主管機關依該條第1項前段規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加以判斷（最高行政法院103年度判字第259號判決意旨可資參照）。何況被告第2次處罰竟未通知原告遽逕移送法務部行政執行署強制執行，已有未洽。綜上，被告未慮及原告對系爭土地早存在利用之事實，遽為處罰即屬違法，爰起訴請求撤銷訴願決定及原處分。
㈡爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以： ㈢㈠本案原告所有之臺北水源特定區範圍內保安保護區土地非作
農業使用，系爭土地前經被告106年11月6日新北市都市計畫土地使用分區現場稽查紀錄表、現場彩色照片現場確認土地經營露營場地(有建物數間、設置棚屋、小木屋、鋪設水泥鋪面)，被告遂以107年3月12日新北城開字第1070415099號函勸導改善 (被證8)，復經新北市政府露營場聯合稽查小組於109年12月23日至轄內嚴重違法及有災害潛勢之露營場進行聯合稽查，依紀錄表及現場彩色照片所示，現況具建物、柏油鋪面、碎石鋪面及鐵皮棚架，非作農業使用(被證9)，被告遂以110年1月11日新北城開字第1100019755號函併附同文號處分書對原告處以6萬元罰鍰及限期於處分書送達之次日起1個月內停止一切違規行為並恢復原狀(被證10)，惟於110年3月22日辦理露營場地公共安全聯合稽查時，依紀錄表及現場彩色照片所示，現況仍具建物、柏油鋪面、碎石鋪面及鐵皮棚架，非作農業使用，被告遂以110年5月10日原處分對原告處以9萬元罰鍰及限期於處分書送達之次日起1個月內停止一切違規行為並恢復原狀，應無不妥。
㈡又商業登記係採準則登記主義，並採「登記與管理分離精神
」，凡申請商業登記書件符合法定程序者即應准為登記，惟實際經營場所仍須符合土地使用分區及建築物使用管理等相關法令規定。再查，系爭都市計畫最早已於70年8月21日發布實施系爭水源特定區計畫案，為延續性都市計畫（被證11），原告於101年6月20日商業登記，實際經營場所仍須符合土地使用分區法令規定，不生法律溯既往之問題。系爭土地經110年3月22日露營場地公共安全聯合稽查案件現場會勘（被證12），現況仍存有建物、碎石鋪面及鐵皮棚架等，且土地上存有之建物非屬合法建物（被證13），原告顯已違反依系爭水源特定區計畫發布實施之土地使用分區管制要點第3點及都市計畫法第79條之規定，爰被告所為原處分應無不妥，原告之主張核非可採。
㈢並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分及送達證書（本院卷第37至40頁）、訴願決定書（本院卷第41頁至48頁）、系爭土地所有權狀（地院卷第17頁至21頁）、原告經營餐館業商業登記抄本（地院卷第25頁）、系爭土地登記謄本、新北市○○○○○區圖（本院卷第149至200頁、第35頁至36頁）、新北市政府109年11月10日發布實施「變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點第二次通盤檢討）書（本院卷第49頁至66頁）、106年11月6日新北市都市計畫土地使用分區現場稽查紀錄表及稽查現場採證彩色照片（本院卷第73頁至80頁）、被告107年3月12日新北城開字第1070415099號函（本院卷第81頁至83頁）、新北市政府露營場聯合稽查小組109年12月23日轄內嚴重違法及有災害潛勢之露營場聯合稽查紀錄表及現場彩色照片（本院卷第87頁至93頁）、被告110年1月11日新北城開字第1100019755號函附同文號處分書及送達證書（本院卷第95頁至99頁）、都市計畫案清單及70年8月21日發布實施系爭水源特定區計畫書（本院卷第101頁至112頁）、110年3月22日新北市露營場地公共安全聯合稽查紀錄表及現場採證照片（本院卷第114頁至117頁）、新北市新店地政事務所109年10月7日新北店地測字第1096075411號函（本院卷第121頁），及原告提供之系爭土地68年7月20日、87年7月16日、106年8月7日空照圖各1紙（本院卷第144至148頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分認定原告違反系爭水源特定區計畫土地使用分區管制要點第3點規定，有無違反法不溯及既往原則？
五、本院之判斷：㈠㈠本件應適用之法令：
1.按行為時都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣 (市) (局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」（都市計畫法於110年5月26日修正時因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，爰刪除前揭部分條文「局」相關文字，惟不影響規範之實質內容。）依上規定可知，都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件，主管機關得對違反規定之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰。
2.次依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準（下稱系爭統一裁罰基準）附表項次9規定：「事件種類屬其他之違規使用事件，第1次查獲：勸導改善；第2次查獲：依都市計畫法第79條第1項規定處違規人6萬元及命為一定行為；第3次查獲：依都市計畫法第79條第1項規定處違規人9萬元，按次累計加處3萬元，最高上限30萬元及命為一定行為。
」經核系爭統一裁罰基準符合都市計畫法立法之目的及比例原則，主管機關係透過此等細節性、技術性之裁罰標準，俾為一致性處理，未牴觸逾越母法，於本件自得予以援用，合先敘明。
㈡經查，原告前於106年11月6日遭查獲於其所有之系爭土地經
營露營場地，其上有建物數間（門牌號碼：新北市○○區○○○0○0號）、棚屋、小木屋及水泥鋪面等，因系爭土地位處70年8月21日公告發布實施之系爭水源特定區計畫案保安保護區內，依當時系爭水源特定區計畫（100年12月5日通盤檢討變更）之土地使用分區管制要點第7點關於保安保護區容許使用內容之規定明訂：「保安保護區內之土地，以供涵養水源，防止砂土崩塌等為主，其土地使用應依下列規定：1.本區內土地經臺北水源特定區管理局轉送新北市政府核准者，得為下列之使用：⑴國防所需之各種設施。⑵警衛、保安、消防設施。⑶公用事業所必需之設施，但該設施使用保安林地時，應經林業主管機關之同意。⑷造林及水土保持設施。⑸為保護區內地形、地物所為之工程設施。⑹為維護水源、水質、水量所必需之設施。⑺為水庫運作需要之水文氣象觀測站及通訊必要設施。⑻原有合法建築物之增、改建及拆除後新建應依下列規定辦理：……2.本區內之土地禁止下列行為，但前項各款所列各項設施所必需者不在此限：1、砍伐竹木，但撫育更新、造林、障礙木之採伐，經臺北水源特定區管理局轉送新北市政府核准者，不在此限。2、破壞地形或改變地貌。」（本院卷第247至250頁）迄新北市政府於109年11月10日進行系爭水源特定區計畫土地使用分區管制要點第2次通盤檢討，修訂管制要點之部分規定，且將前揭條文移列為第3點（本院卷第59至60頁），惟關於系爭土地，應遵守保安保護區以供涵養水源，防止砂土崩塌等為主，經申請核准始得為有限之使用限制等規定均仍維持不變。惟系爭土地於70年8月21日公告納入系爭水源特定區計畫案保安保護區後，原告自78年起始陸續購買取得系爭土地，並於79年間未經核准即在其上搭蓋有建物數間（門牌號碼：新北市○○區○○○0○0號）、棚屋、小木屋及水泥鋪面等情，有系爭土地登記謄本、新北市土地使用分區及計畫圖及原告提供之空照圖3紙（本院卷第149至200頁、第35頁至36頁、第217頁、第223頁、第238頁、第144至148頁）在卷可稽，且為原告於本院準備程序中所是認（見本院卷第137至138頁），依此堪認原告自購買系爭土地時起即未經核准，在保安保護區上搭蓋建物、棚屋、小木屋及施作水泥鋪面等，已破壞地形、改變地貌，有礙保護區土地供涵養水源、防止砂土崩塌之目的，明顯與被告發布前開都市計畫管制要點第7點關於系爭土地所在土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於行為時都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。
㈢再者，本件原告為系爭土地之所有權人，本負有不得違反被
告所發布之系爭水源特定區計畫土地使用分區管制要點中關於保安保護區經申請核准始得作有限度使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭土地任意作經營露營場地之用，嗣經被告以107年3月12日新北城開字第1070415099號函通知原告所為之行為已違反系爭水源特定區計畫管制要點規定後，勸導限期2個月內停止違規使用行為並恢復原狀在案（本院卷第81至83頁），詎原告已明知其行為違法，卻無正當理由之情事下，仍使該違法狀態繼續，嗣於109年12月23日新北市政府公共安全聯合稽查小組進行露營場聯合稽查時，再查獲該址前揭違規使用情形仍存在，亦違反系爭水源特定區計畫（109年11月10日第2次通盤檢討）之土地使用分區管制要點第3點關於保安保護區之規定，被告遂依行為時都市計畫法第79條第1項及系爭統一裁罰基準等規定，以110年1月11日新北城開字第1100019755號函併附同文號處分書裁處6萬元罰鍰、限期1個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（本院卷第85至97頁）。嗣經被告於110年3月22日再次聯合稽查發現系爭土地現場仍存有建物、鐵皮棚架、柏油路面，碎石鋪面及水泥鋪面等（本院卷第113至117頁），依此各情堪認原告構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用系爭統一裁罰基準附表項次9規定（本院卷第71頁），因採三階段之裁罰處理方式，依該裁罰基準第1次查獲乃勸導改善，第2次查獲處以6萬元罰鍰及命為一定行為，第3次以後查獲，始處違規人9萬元，按次累計加處3萬元，最高上限30萬元及命為一定行為。是原處分斟酌原告已為第3次遭查獲等情狀，而裁處其9萬元罰鍰、限期1個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，已給予原告充分之機會與時間，促其依限改善，於法並無不合，且無裁量恣意之違法。原告空言主張：被告未調查受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀，嚴重損及其生活之權益，有連續處罰不當之違誤云云，要非可採。
㈣原告另主張：原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。
2.依系爭土地所適用70年8月21日公告發布實施之系爭水源特定區計畫及其管制要點規定，關於土地及建築物之使用早已明訂係屬保安保護區，為供涵養水源、防止砂土崩塌等目的，以申請核准為前提僅得作有限度之土地使用（本院卷第110頁），並非可供經營露營場地之用。迄新北市政府於100年12月5日、109年11月10日公告系爭水源特定區計畫通盤檢討案變更修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬保安保護區，經核准始得作有限度之土地使用等規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同。依此可見，原告自79年間起，在系爭土地上興建建物數間、棚屋、小木屋及水泥鋪面時，已違反70年8月21日公告發布實施之系爭水源特定區計畫及其管制要點規定，經主管機關多次依法函知其限期改善，卻仍消極怠為因應措施，而使前揭違法狀態持續，並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，從而，原告起訴主張：原告土地存在及使用在先，被告欲以之後始發布實施之土地使用分區管制要點裁處原告，已有未洽。且原告從事餐飲核准設立日期為101年6月20日，反觀被告發布實施變更臺北水源特定區計畫係於109年11月10日，依法律不溯既往原則，並無適用都市計畫法第79條第1項規定處罰之餘地云云，容有誤會。至原告於本院言詞辯論時雖又主張：基於公平處罰原則，一罪不能二罰，觀光旅遊局5年前已有處罰在先云云，惟查，新北市政府觀光旅遊局以原告違反發展觀光條例之裁罰事實與原告因違反系爭水源特定區計畫土地使用分區管制規定之行政法上義務而遭被告裁罰，核屬二事，此為原告於本院準備程序中所是認（見本院卷第140頁筆錄），又況，原告所受行政罰裁罰機關及牽涉法令規範之立法目的亦屬有別，為達成各自立法之目的，自無礙主管機關依法分別裁罰之。因此，原告主張本件有一事二罰問題，被告不應再為裁罰等情，亦難認有據，併此敘明。
六、綜上所述，本件被告查認原告所有之系爭土地，未經核准即逕自在其上搭蓋有建物數間、棚屋、小木屋及施作水泥鋪面等，以經營露營場地之用，已違反系爭水源特定區計畫與其土地使用分區管制要點，依行為時都市計畫法第79條第1項前段及系爭統一裁罰基準附表項次9等規定，以原處分處原告9萬元罰鍰、限期1個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
書記官 吳 芳 靜