臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭111年度訴字第1017號112年11月15日辯論終結原 告 楊王春被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 白麗真（局長）訴訟代理人 徐錦岳
黃奕瑋被告參加人 新北市平溪區農會代 表 人 胡正吉(理事長)訴訟代理人 陳雅婕被告參加人 農業部代 表 人 陳駿季（代理部長）訴訟代理人 張錦明
談虹均上列當事人間農保事件，原告不服改制前行政院農業委員會中華民國111年6月15日農訴字第1110707964號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認原告與被告間農民健康保險契約關係存在。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告代表人原為陳琄，於訴訟進行中變更為白麗真，茲其具
狀聲明承受訴訟（本院卷1第189頁），核無不合，應予准許。
㈡被告參加人農業部原為行政院農業委員會，於民國112年8月1
日改制，其代表人原為陳吉仲，於訴訟進行中變更為陳駿季，茲其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第5-6頁），核無不合，應予准許。
㈢按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於111年8月15日起訴時，原係聲明：訴請判決撤銷執行退除原告農保之處分，並無間斷的恢復原告之農保及原應享有之所有權益（見本院卷1第10頁）。嗣於111年12月6日準備程序期日，經更正為：⒈訴願決定、原處分（被告受理新北市平溪區農會申報原告自110年9月22日農保退保、含爭議審定）均撤銷。⒉被告應賠償原告自被退農保日起所受損害（見本院卷1第160頁）。復於112年5月31日言詞辯論期日，變更為：確認兩造間農民健康保險契約關係存在。（見本院卷1第454頁），核其請求之基礎事實不變，另考量本案原告實際爭議之緣由在於新北市平溪區農會(下稱平溪區農會)本於90年10月19日申報原告以非農會會員自耕農資格參加農民健康保險，卻嗣後又認定原告不具農民身分，報請被告後，被告即予以退保，爭執重點始終在於兩造間農民健康保險契約關係是否經被告退保而不存在。換言之，本件既然與原告即被保險人與被告即保險人間基於農保契約有關，被告所為退保應與終止之單方行為（意思表示）相涉，訴訟類型應以確認訴訟始為妥當(比照公立學校解聘、停聘或不續聘教師之訴訟類型，如111年7月29日作成111年度憲判字第11號判決、最高行政法院110年度上字第429號判決、110年度上字第263號判決意旨)，且被告於原告訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，依據前開規定，其訴之變更，應予准許。
二、事實概要：原告前經平溪區農會於90年10月19日申報以非農會會員自耕農資格參加農保，97年4月8日變更其資格別為會員自耕農。
嗣經平溪區農會辦理農保被保險人資格清查，發現原告105年5月26日至110年6月間，為百順立國際股份有限公司(下稱百順立公司)之董事，為具農業以外專任職業，認定其不符109年11月12日（下同）修正之從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法(下稱農保審查辦法)第2條第1項第3款規定之資格條件，爰依農民健康保險條例(下稱農保條例)第9條規定，於110年9月22日申報原告農保退保，並經被告受理在案。原告不服，申請爭議審議，未獲變更，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告為真正實際從事農業之農民，經年在新北市平溪區東勢
里竿蓁坑21號從事農作，有農產品收成及銷售，並以此謀生，符合農保審查辦法第2條第1項第2款「每年實際從事農業工作時間合計達90日以上」規定。原告長年為農會正會員，亦為農會組織下家政班班員，屢屢參與農會舉辦之作物種植推廣、技術講習、作物品質競賽並受獎，並參與綠色環境給付計畫，而由新北市平溪區公所111年綠色環境給付計畫實地勘查結果書函內容，可證原告確實實際從事農業工作；甚至，112年度輔導平溪區農會舉辦茶農製茶競技，尚安排原告帶領學生製茶傳承經驗，再再證明原告實際從事農業多年。至於農業部執其112年9月12日書狀附件2之現地照片，稱原告之加保農地為雜木林，並無農業生產，確未作栽植茶樹使用云云；然拍攝照片之人分明站在加保農地上柚子樹旁之位置，卻刻意不照兩旁茶樹，剛好從茶樹上方切過往別人土地拍攝，刻意隱瞞加保農地上大片茶園存在之事實，立意影響法院之判斷，違反行政程序法第1條、第4條、第9條第36條之有利不利一律注意原則、依法行政原則。㈡原告加入百順立公司是要解決自產茶業銷路問題，營業項目
登記第一順位就是「茶批發」，雖有部分屬其他項目，是公司登記一般普遍的現象，但公司設立登記所營事業項目，僅係用以表明該公司所得營業項目，並非得一定要實際經營項目，復因公司法有人數規定，乃湊人數登記，然公司並無實際營運，從106年12月7日起即每年辦理停業迄今，並未辦理復業，並無被告所稱法人格未消滅之情，況且原告未曾領過公司任何薪水報酬，此掛名亦在農保退保前即已撤換，顯不符合「職業」之定義。被告竟僅以此形式上之掛名，即率爾以公司之公示登記資料認定原告具專任職業身分，而未依改制前行政院農業委員會(下稱農委會)109年9月15日農輔字第1090024130號函「不宜以其為工商登記負責人而逕予認定有農業以外專任職業」之見解，就原告是否實際從事農業生產工作進行實質審查，該認定顯與原告現實上以務農為生之事實不符，應予撤銷，並維持、恢復其農保資格，以維護原告從事農事風險之最低保障㈢原告於90年10月19加保系爭農保，百順立公司於106年12月7
日辦理停業，被告平溪區農會於110年9月22日始依農委會109年9月15日函文指示，申報原告農保退保，違反行政法不溯及既往及信賴保護原則。
㈣農保審查辦法第2條第1項第3款「無農業以外『專任職業』者」
之規定，已逾越法律授權範圍，增加母法所無之限制，違反法律優位及保留原則，應為無效之法規而不得適用等語。並聲明：確認兩造間農保契約關係存在。
四、被告則以：㈠本案據平溪區農會110年12月6日函及所附審查資料略以，該
會辦理清查具農業以外專任職業之被保險人資格，原告於加保期間為百順立公司之董事，而該公司登記營業項目有茶葉批發業、醫療器材批發業、衛浴設備批發業、食品、飲料零售業、皮包、手提袋、皮箱，部分屬農業生產性質，部分非屬農業範疇，仍具農業以外專任職業，該公司雖已依規定辦理停業登記，惟仍可經由申請復業獲准後繼續經營，停業期間之法人人格仍屬存在，並未消滅。又該公司營業項目包括多項零售業項目，非屬農業生產性質。據此，原告既具有農業以外專任職業，平溪區農會依相關法令及農委會109年9月15日農輔字第1090024130號函釋規定，申報其農保退保，被告依農保條例第9條規定受理其退保，並無違誤。
㈡有關農保被保險人應符合「無農業以外專任職業」之制定緣
由部分，經本院111年12月9日函詢農委會，依該會於111年12月28日函復說明略以，農保係農業職域性社會保險，實際從事農業生產工作之農民，始得申請參加，此於農保條例第5條第1項及第2項已有明定。而農保審查辦法係依農保條例第5條第6項規定授權由中央主管機關定之。農保係屬「職域性保險」，被保險人依法應以農為業，至農保被保險人如從事農業以外專任工作，自與農保條例第5條第1項及第2項規定未合，依法應不得參加農保，是以農保審查辦法第2條第1項第3款明定，無農業以外之專任職業，為參加農保資格條件之一。另依104年12月30日修正之農保條例第5條第6項規定，不論以農會會員或非會員身分申請參加農保者，均一體適用農保審查辦法。故原告以農會會員身分參加農保，自105年1月1日起須符合無農業以外專任職業之規定，始得繼續參加農保。
㈢自78年6月30日訂定之農保審查辦法即規定「無農業以外專任
職業者」為農民參加農保必要條件之一；且農民須符合農保審查辦法第2條各款之資格條件，並須經所屬基層農會審查符合加保資格後，始得依農保條例第9條規定向被告申報加保成為農保被保險人，惟被保險人如因喪失本辦法第2條所定資格條件者，依農保審查辦法第8條第2項規定當然喪失其被保險人資格。是原告除須每年實際從農工作時間達90日以上，尚須符合第2條其他各款之資格條件，始得參加農保。然原告係於90年10月19日以非會員自耕農資格參加農保，以切結無具農業以外專任職業，97年4月8日變更其資格別為會員自耕農，因其於擔任百順立公司之董事時，農保加保資格即有異動，於經農會審查不符合資格，自應退保。原告雖主張其每年實際從事農業工作達90日以上並附相關資料，惟依前開農保審查辦法規定，原告除須每年實際從農工作時間達90日以上，仍尚須符合該辦法第2條無農業以外專任職業者等其他各款資格條件，始得參加農保。
㈣原告已於90年10月9日領取勞保老年給付，其農保經農會審查
不合格退保後，雖不符合農保條例第5條第1項及第2項再申請加入農保規定，惟其如仍實際從事農業工作，仍得依「農民職業災害保險試辦辦法」第4條第1項第2款規定，以具有實際從事農業工作之全民健康保險第3類被保險人身分且已領取相關社會保險老年給付者，參加農民職業災害保險（下稱農職保），如經戶籍所在地之基層農會審查符合參加農職保並申報加保，其從農仍可獲得農職保之保障等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、被告參加人農業部則以：㈠原告任職百順立公司之董事，即屬公司法第8條第1項所稱之
公司負責人，又該公司營業項目涵蓋醫療器材批發業、衛浴設備批發業、食品、飲料零售業、皮包手提袋皮箱零售業、家具零售業、裝設品零售業、日常用品零售業、水器材料零售業、清潔用品零售業、化粧品零售業、書籍文具零售業、運動器材零售業、鐘錶零售業、眼鏡零售業、建材零售業、國際貿易業等，顯非屬農業生產性質範疇，是原告有農業以外專任職業之情形，未符農保審查辦法第2條第1項第3款所定「無農業以外專任職業」之資格條件，故被告所為原核定，並無不當。
㈡據國土測繪圖資服務雲查詢之航照圖及現地照片顯示，原告
之加保農地（新北市平溪區石底段竿蓁坑小段第0127-0006地號土地）為雜木林，並無農業生產，確未作栽植茶樹使用，與原告稱為解決其自產茶葉銷售問題而加入公司等情不符。是原告亦非農保條例第5條第1項、第2項、農保審查辦法第2條第1項所稱「從事農業工作農民」等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
六、被告參加人新北市平溪區農會未提出書狀，其於112年11月15日言詞辯論期日之陳述略以：
審查小組審查當時並未去現地勘查，而係因調取書面資料發現原告是公司負責人，就予以退保。嗣收受本院裁定參加本件訴訟後，始至現場拍攝照片，拍攝地點即為原告加保土地，並以國土測繪圖資服務雲網站定位，拍攝地點周遭為茶園，但無法確定茶園是否屬原告名下等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
七、上開事實概要欄所述之事實經過，原告前經平溪區農會於90年10月19日申報以非農會會員自耕農資格參加農保，97年4月8日變更其資格別為會員自耕農。嗣經平溪區農會辦理農保被保險人資格清查，認定原告不符109年11月12日修正之農保審查辦法第2條第1項第3款規定之農民資格條件，爰依農保條例第9條規定，於110年9月22日申報原告農保退保，並經被告受理在案等情，為兩造所不爭執，並有平溪區農會所附商工登記公示資料查詢、公司變更登記資料（原處分卷第53-55、44-52、77-80頁）、平溪區農會110年9月22日審查小組資格審查會議紀錄、新北市政府110年10月13日同意備查函（原處分卷第81-82、89頁）、平溪區農會110年9月24日函（原處分卷第83頁）、原處分即被告受理之平溪區農會110年9月22日農保退保案（原處分卷第1-4、83頁）、農委會111年2月21日審定書（原處分卷第98-103頁）、訴願決定（本院卷1第51-57頁）附卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：被告對原告退保是否有理由？
八、本院得判斷之心證㈠農保條例第5條第1項、第2項、第6項規定：「（第1項）農會
法第12條所定之農會會員從事農業工作，未領取相 關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並 以其所屬基層農會為投保單位（第2項）非前項農會會員，年滿15歲以上從事農業工作之農民，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。……（第6項）第1項及第2項從事農業工作農民之認定標準及資格審查辦法，由中央主管機關定之。」第9條前段規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。……。」又農保條例第5條第6項授權訂立之農保審查辦法第2條第1項第3款規定：「（第1項）從事農業工作之農民(以下簡稱農民)申請參加農民健康保險(以下簡稱本保險)，應具備下列各款資格條件：……三、無農業以外之專任職業者。」109年11月12日修正之第8條第1項、第2項、第6項及第7項規定：「（第1項）被保險人於本辦法所定資格條件異動或喪失時，應向戶籍所在地之基層農會申報。（第2項）被保險人因死亡、遷出農會組織區域或喪失第2條所定之資格條件者，當然喪失其被保險人資格；其於第2條所定之資格條件有異動者，應重行提出申請參加本保險。……（第6項）農會應辦理被保險人資格清查工作，清查時應以書面通知當事人於通知送達7日內提出相關證明文件或書面意見，逾期不提出者，逕送審查小組審查。（第7項）農會應將被保險人資格條件異動或喪失案登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統，並列印審查表送審查小組審查，審查結果以書面通知當事人，當事人如有異議，應於通知送達7日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理，申請復審以1次為限。……。」又依農保條例第4條第3項及第44條之2第1項準用第4條第3項規定授權訂立之農民健康保險及農民職業災害保險爭議事項審議辦法第2條第1款規定，被保險人對於保險人核定其資格發生爭議時得依該辦法規定經由被告向農民健康保險及農民職業災害保險監理委員會（以下簡稱農監會）申請審議。準此，如若被保險人乃農會會員須未領取相關社會保險老年給付者；而非農會會員，年滿15歲以上而符合農保審查辦法第2條規定資格條件之從事農業工作農民，未領取相關社會保險老年給付，始得以其戶籍所在地之基層農會為投保單位，參加農保。而其中依農審辦法第2條第1項第4款第1目規定投保者，必須於加保農地上有實際從事農業工作之事實，始符合農保加保資格，如資格條件異動或喪失時，被保險人應向戶籍所在地之基層農會申報，並當然喪失其被保險人資格，而農會應辦理被保險人資格清查工作，經農會審查小組認定所屬農民喪失資格退保當日，即列表通知保險人即被告，其保險效力之停止即自通知之當日起算，並通知被保險人，被保險人如有異議，得向農會申請復審，且得經由被告向農監會申請審議。
㈡被告並未能證明原告不符合農業審查辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任職業者」之要件：
1.原告為百順立公司之董事，該公司所營事業資料則為：茶批發業(F102050)、醫療器材批發業(F108031)、衛浴設備批發業(F111060)、食品、飲料零售業(F203010)、皮包、手提袋、皮箱零售業(F204040)、家具零售業(F205010)、裝設品零售業(F205020)、日常用品零售業(F206020)、水器材料零售業(F206040)、清潔用品零售業(F207030)、化粧品零售業(F208040)、書籍、文具零售業(F209010)、運動器材零售業(F209020)、鐘錶零售業(F210010)、眼鏡零售業(F210020)、建材零售業(F211010)、國際貿易業(F401010)等項目，而百順立公司自106年12月7日則處於暫時停業狀態迄今並未復業等情，為兩造所不爭執，並有原告提供之百順立公司停業等相關資料（本院卷1第314-316、318頁）、平溪區農會所附商工登記公示資料查詢、公司變更登記資料（原處分卷第53-55、44-52、77-80頁）在卷足憑，原告為百順立公司之董事，然該公司多年前已然停業等情無誤。
2.被告認為原告具有農業以外之專任職業者一事，無非以平溪區農會110年9月22日審查小組資格審查會議紀錄、新北市政府110年10月13日同意備查函（原處分卷第81-82、89頁）、平溪區農會110年9月24日函（原處分卷第83頁）為由。另觀諸平溪區農會110年9月24日函之理由：原告因具農業以外專任職業(工商負責人)，經審查後資格不符等語，另據被告補充上開判斷標準來自於農委會109年9月15日農輔字第1090024130號函，該函略以，農會辦理具有工商負責人身分之農保被保險人資格補正作業，不宜以其為工商登記負責人而逕予認定有農業以外專任職業，而逕予退保。應就其營業項目審認：1、登記項目屬農業生產性質，且自產自銷，符合規定者得繼續加保；2、登記項目全非農業生產性質，不符規定，應予退保。3、登記項目部分屬農業生產性質，部分非屬農業範疇，因仍具農業以外專任職業，應予退保等語。換言之，被告應係依照平溪區農會110年9月24日函，認為由於原告為公司負責人，且該公司部分屬農業生產性質，部分非屬農業範疇，故不符合農保農民之身分。
3.然而，依照農保條例第5條第1項、第2項、第6項規定，以及農保條例第5條第6項授權訂立之農保審查辦法第2條第1項第3款等規定，甚而上述農委會109年9月15日函，均在於協助被告可以確認當事人是否乃從事農業工作農民，進而得參加本保險為被保險人。換言之，重點仍應回歸母法即農保條例第5條第1項、第2項、第6項規定「農民是否實際從事農業工作」；又其中農民之身分，參照農委會112年3月9日農輔字第1120208077號函表示：農保屬於職域性保險，因而被保險人依法應以農為業，如果從事農業以外專任工作，依法不得參加農保(本院卷1第239-240頁)。因此，本院以為，農民是否確實以農為業，以及是否以他項職業為專任職業，而不符農保條例第1條：為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定之立法初衷，始為判斷重點，本更難僅以上述農委會109年9月15日函即可全面涵蓋本件被告退保要件即農業審查辦法第2條第1項第3款「無農業以外之『專任』職業者」，故而，被告倘以上述平溪區農會110年9月24日函等為認定標準，本院以為尚屬有疑。
4.況本件原告固然同時具有董事身分，然而，其公司業已於106年12月7日停業，依公司法第387條第1項授權訂定之公司登記辦法第3條第1項本文規定：「公司暫停營業1個月以上者，應於停止營業前或停止營業之日起15日內申請為停業之登記，並於復業前或復業後15日內申請為復業之登記。」（按：107年11月8日修正前名稱為「公司之登記及認許辦法」，該修正前辦法第10條第1項本文規定亦同此旨）可知，依照卷內事證，迄今原告均未予以申請復業，則原告至少106年12月7日後尚難以此為專任職業。又依照原告提供財政部臺北國稅局松山分局112年5月19日財北國稅松山綜所字第1121705478號函，原告自101年起，並未自百順立公司領取報酬(本院卷1第407頁以下)，從而，自難認為原告有以百順立公司董事為其「專任職業」，被告自難徒以商工登記公示資料查詢、公司變更登記資料認定原告乃具備「農業以外之『專任』職業」，則原告符合農保審查辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任職業者」要件之情形，堪可認定。
5.更遑論，原告陸續提出其實際從事農業相關資料、照片（本院卷1第299-312、335-366、382、385、393-397頁、本院卷2第159-162、201-206頁）以及里長及平溪區農會理事長、總幹事等人出具之陳述狀(說明原告實際從事農業，本院卷1第444-448頁），至少均可得知原告確實長期從事農業工作，甚而得到平溪區農會之獲獎記錄(本院卷1第301-304頁)，相較於被告提出上述未能證明原告符合農保審查辦法第2條第1項第3款無農業以外之專任職業者之證據，則原告辯稱：
其主要以農業為主，並未有其他專任職業等語，尚應可採。㈢綜上所述，平溪區農會辦理農保被保險人資格清查，認為原
告從事農業以外專任職業，認定其不符109年11月12日修正之農保審查辦法第2條第1項第3款規定之資格條件，並以之向被告申報，被告並以上開理由退保，因被告並未能提出原告不符合農保審查辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任職業者」要件，經核於法無據，則原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。
九、綜上所述，原告與被告間之農保契約關係存在。是原告主張為有理由。
十、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
書記官 徐偉倫