臺北高等行政法院判決111年度訴字第1044號
112年2月16日辯論終結原 告 蔡國檔訴訟代理人 陳益軒 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 劉杰勳
周玲妃劉俊祥上列當事人間漁業法事件，原告不服中華民國111年6月22日院臺訴字第1110178478號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為永福鮽16號漁船(編號CT4002235，下稱系爭漁船)之所有人，領有漁業執照（高市海拖（109）第0000010641號），且為漁業人。系爭漁船於民國110年12月17日在高雄市蚵子寮漁港(下稱蚵子寮漁港)安檢所，經海洋委員會海巡署（下稱海巡署)南部分署第一一岸巡隊（下稱岸巡隊)查獲509箱未稅菸品(下稱系爭未稅菸品)，並移送被告處理。被告以系爭漁船走私系爭未稅菸品，影響國家稅收及國人健康，時值國際間嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，原告身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為事證明確，且違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，以111年1月11日農授漁字第1101239745號行政處分書(下稱原處分)撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如處分書送達時漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。
原告不服系爭漁船漁業執照被撤銷，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告並非走私行為人，原處分違反平等原則及比例原則：
1.本件訴外人（船長）曾榮正利用系爭漁船走私未稅菸品之完稅價格未逾50萬，且原告對於曾榮正利用系爭漁船走私未稅菸品之犯罪行為並不知情，非曾榮正之共犯，並未經檢察官起訴。縱原告對於僱用之船長曾榮正縱有管理監督之過失而應受裁罰，依被告訂定之行為時「漁船及船員涉案走私處分原則」（下稱處分原則。處分原則嗣於111年12月14日行政院農業委員會修正發布名稱及全文4 點；並自即日生效。新名稱：漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則），應予以行政指導處分，尚非必須撤銷漁業執照，然被告以曾榮正於COVID-19疫情期間走私系爭未稅菸品，將會造成國內防疫負擔，處以撤銷漁業執照之最嚴厲處分，有「責罰不相當」情形，存有違反比例原則之裁量瑕疵。
2.被告並未就疫情期間從事走私行為，對於疫情之危害程度，訂定「情節輕重」態樣之認定標準及相對應之裁罰基準，即排除前項附表裁罰基準之適用，已違反平等原則（行政自我拘束原則）。再以被告認定原告應受裁罰之違規情節言，曾榮正走私未稅私菸之過程，並未違反中央流行疫情指揮中心發布之防疫規定，且無發生危害防疫政策執行之情事，焉能認曾榮正走私未稅私菸情節，存在造成國內防疫負擔之事實？再者，原告對於曾榮正利縱有未盡船東對於船長、船員管理監督責任之過失，其過失情節與共同參與走私之故意犯罪情節有別，可責性亦有不同，被告未區別違反行政法上義務之過失或故意情節，以疫情期間從事走私行為，將造成國內防疫負擔之空泛事實，為認定被告違法性情節重大之理由，對原告未盡船東對於曾榮正管理監督責任之過失行為，處以撤銷漁業證照之最嚴厲處分，已超出行使行政裁量權之內部限制，應予撤銷。
㈡聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原告違規行為情節重大，被告衡酌其違規情節輕重，撤銷其漁業執照，未逾越漁業法所規定之處罰：
1.行為時處分原則第3點第2項所稱「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間」，係自中央流行疫情指揮中心於109年3月21日宣布提升全球旅遊疫情建議等級至第3級警告起，至全球旅遊疫情建議等級第3級警告解除為止，爰該期間皆適用前開修正規定，排除第3點第1項附表之適用。此乃為嚇阻船員於疫情期間從事不法行為，而漁船從事走私、偷渡行為時，漁船人員恐於海上或國外接觸未經檢疫之境外人士，造成自身染疫風險，進入社區後恐亦將造成防疫破口，爰修正前開處分原則，於疫情期間排除處分原則第3點第1項附表之適用，走私、偷渡之違規行為，由被告依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定核處。
2.系爭漁船屬沿近海漁船，一般在我國經濟海域作業，返港後無需進入檢疫專區採檢、隔離及消毒等，與遠洋漁船返港必須依「遠洋漁船船員隨船返港後入境防疫措施」進行檢疫有所差別。再者，海洋委員會海巡署曾於110年9月5日在臺南外海查獲沿近海漁船，從事外國商（貨）船之補給及接駁境外船員工作，該船船長明知國外COVID-19疫情擴散，船上人員接觸外籍船舶可能導致染疫風險，卻仍貪圖不法利益，與不明船舶靠泊、接觸、載運不明人士及貨品，而該船船上共有1名船長、1名台籍船員、1名印尼籍船員，以及8名境外船員，先後經檢測有7人確診COVID-19（下稱臺南漁船案例），足認漁船於海上或國外接觸未經檢疫之境外人士，確實存在染疫並將疫情擴散至我國境內之高度風險，進而造成防疫破口甚明。
3.系爭漁船於110年12月15日出港至同月17日進港，該船出港後直接前往高雄外海30至40浬處來回航行及停泊，其與外國船舶接駁時間點落在中央流行疫情指揮中心宣布提升全球旅遊疫情建議等級至第3級警告期間，參諸前揭臺南漁船案例，亦存有使COVID-19疫情進入我國社區之高度風險，倘未經查獲，系爭漁船船員接觸境外人士，返港後如直接進入社區，將造成國內防疫風險，應依行為時處分原則第3點第2項規定，依本案事實情節輕重予以裁處。
4.本件幸經海巡機關即時查獲，惟系爭漁船與境外船舶從事走私行為，仍造成國內防疫負擔、我國人員染疫高度風險，損害漁業形象等因素，其違規行為情節重大，被告衡酌其違規情節輕重，依漁業法第10條第1項規定，撤銷其漁業執照，既非剝奪被告作為行政機關之裁量權限，亦非於COVID-19疫情期間另定特別處罰規定，且原處分也未逾越漁業法所規定之處罰，原告主張違反平等原則云云，尚非可採。
㈡本件並無違反比例原則：
1.漁船乃為漁民從事漁業行為之工具，並非供走私之用，依漁業法規定漁民利用漁船於海上，僅能使用漁業執照所載之漁具，於核准經營期間內，在核准作業海域內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項，只要利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，即應受漁業法第10條之規範。依漁業法及同法施行細則第33條規定，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海為限，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，漁業人亦應受漁業法之規範，原告自不能以事前並不知情，或未能及時察覺防止為由，卸免其責。又依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告主張船長從事運輸未稅私菸不知情部分，應負推定之故意、過失責任，原告既未能舉證推翻該項推定，則被告核認原告利用系爭漁船作業時，違法從事非漁業行為，該當漁業法第10條第1項及漁業法施行細則第33條第1款規定之處罰要件，即屬有據。原告身為船主，僱用船長及船員為渠服勞務並授其營業所生利益為報酬，因此原告即負有選任監督船長、船員之責，依司法院釋字第275號解釋，原告違反法律上之義務而應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己已善盡選任、監督、管理之責時，即應受處罰。
2.綜上，系爭漁船走私未稅菸品高達509箱，且該批走私未稅菸品藏匿在船體右側密艙內，顯屬有意從事走私行為，該批未稅菸品倘上岸販售圖利，除侵蝕國家稅收外，該批菸品來源不明，亦將危害國人健康，付出之社會成本龐大。被告考量其行為嚴重違反漁業執照核發之目的，於國際COVID-19疫情嚴峻之時，於海上從事走私行為造成國內防疫負擔；該批走私未稅菸品，影響國家稅收及國人健康，損害漁業形象等因素，被告衡酌其違規情節重大，爰依漁業法第10條第1項規定，撤銷其漁業執照，尚符比例原則。
㈢被告認定情節重大之理由：原告於嚴重特殊傳染性肺炎（COV
ID-19）疫情期間從事走私行為，貪圖一己之利，陷國人於高度染疫風險；系爭漁船為達走私菸品目的，非法改造，破壞船體結構，無意從事漁業；系爭漁船走私大量成份不之「白牌菸」，危害國民健康，亦損害漁業形象；私菸集團利用漁船走私未稅菸品，影響稅收，破壞經濟失序，每包走私之「白牌菸」售價新臺幣（下同）60元至80元之間，規避關稅約5.4元、菸稅約31.8元、健康福利捐20元及營業稅約3.8元，合計61元，依系爭漁船走私數量509箱，一旦走私成功，政府財政損失高達1,505萬元。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第13頁至15頁）、訴願決定書（本院卷第17頁至23頁）、岸巡隊110年12月28日函及查扣物品目錄及現場照片（原處分卷第4頁至10頁）、系爭漁船航程紀錄圖（原處分卷第11頁）等資料影本，附卷可稽，為可確認之事實。爰就被告以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，是否適法有據？爰判斷如下。
五、本院之判斷：㈠㈠漁業法第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發
布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」漁業法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」準此，漁業人如有違法從事非漁業行為者，中央主管機關得處以限制或停止其漁業經營，或收回其漁業證照1 年以下之處分，而情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。
㈡被告為漁業法中央主管機關，為齊一各級漁政主管機關處理
漁船及船員從事走私或偷渡之非漁業行為案件，特訂定處分原則。處分原則第3點原規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。嗣於110年8月16日增訂第3點第2項規定：「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」處分原則為行政程序法第159條之行政規則，係為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒，被告在母法（漁業法第10條）所規定處分方式之範圍內，考量行為人所犯罪名、情節輕重、犯罪次數、是否於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間違規等因素，所為細節性、技術性之規定，未逾漁業法之立法本旨，自得援用。
㈢漁業法第3條第1項規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖
水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」同法第4條第1
項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」原告為系爭漁船船主，為經營漁業之人，有系爭漁船動力漁船生命史重點管理資訊報表（原處分卷第14頁）可稽。原告為漁業人自應受為漁業法規範，且系爭漁船係從事捕魚之船隻，不得從事經營非漁業行為。
次按漁業法施行細則第33條第1款既規定：漁業人於「出海」或「作業」時，不得違法從事非漁業行為，所稱「作業」，自係指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為所稱「作業」，自係指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為( 最高行政法院91年度判字第2280號判決參照）。又漁船船長係有船主報備，船主負有選任監督船長及漁船管理之責，且審諸漁業法及同法施行細則第33條規定，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海為限，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，漁業人亦應受漁業法之規範；再者，漁船乃為漁民從事漁業行為之工具，並非供走私之用，依漁業法規定漁民利用漁船於海上，僅能使用漁業執照所載之漁具，於核准經營期間內，在核准作業海域內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項，只要利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，即應受漁業法第10條之規範。且「民法第224 條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。……人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」有最高行政法院前100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。經查，原告為系爭漁船船主，報備曾榮正為系爭漁船船長（原處分卷第15頁），自負有選任監督船長及漁船管理之責。系爭漁船於110年12月17日在蚵子寮漁港安檢所，經海巡署岸巡隊查獲走私系爭未稅菸品，經臺灣橋頭地方法院111年度簡字第1539號簡易判決，有判決書影本附卷可稽，為兩造所不爭執。綜上說明，原告對其船長（使用人）曾榮正利用系爭漁船違法從事非漁業（走私）行為，至少應負推定過失責任，原告主張違法行為純屬船長曾榮正個人所為，原告對曾榮正之犯行並不知情，並非共犯，亦經檢察官起訴，原告並無任何違反漁業法之行為等語，尚未能舉證推翻該項推定。從而，被告以系爭漁船違法從事非漁業（走私）行為，依漁業法第10條第1項規定予以處罰，尚無不合。
㈣被告對原告核予裁罰，於法固無不合，惟被告以原告違規情節重大，撤銷系爭漁船漁業執照，則有違誤，理由如下：
1.依處分原則第3點規定可知，漁船於非嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間違法走私，經各級漁政主管機關認定者，被告將依漁業法第10條規定，按處分原則附表所列基準分別核予行政處分；若於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私者，並未規定必須經各級漁政主管機關認定，而係由被告依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予處分，且不適用處分原則第3點第1項附表所列基準核予處分。是依處分原則規定，漁船不論是否於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間違規走私，被告核予撤銷漁業經營之核准或撤銷其漁業證照者，以違規情節重大者為限。
2.按「情節重大」係不確定法律概念，個案情節是否重大，應視個案具體情節，審酌一切情狀判斷之，此非屬行政機關裁量範圍，行政機關之決定應受行政法院全面性審查。查處分原則第3點第1項附表就「走私物品類別四、一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品）」之「涉案漁船」部分，漁業機關的裁罰如下：「1.漁船經沒收或沒入者，以違反漁業法施行細則第33條，依漁業法第10條第1項規定，撤銷漁業證照。2. 漁船經檢察機關於偵查中扣押後，依刑事訴訟法及相關法律，完成變價（賣），船主以違反漁業法施行細則第33條，依漁業法第10條第1項規定，核處收回漁業證照六個月。3.漁船未經檢察機關變價（賣）或未經沒收、沒入，有下列情形之一者，以違反漁業法施行細則第33條，依漁業法第10條第1項規定核處：（1）走私物品完稅價格超過50萬元以上者，第1次收回漁業證照3個月，第2次收回漁業證照6個月，第3次以上收回漁業證照1年。（2）走私物品完稅價格未滿50萬元，船主經判決有罪者，每次收回漁業證照2個月。（3）走私物品完稅價格未滿50萬元，船主未經判決有罪者，第1次予以行政指導，其後每次違規依個案收回漁業證照2個月以下。」可知撤銷漁業證照限於漁船經沒收或沒入之情形。查系爭漁船違規行為發生於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間，不適用上開附表規定，應由被告依個案事實情節輕重，核予裁罰。案經被告以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，被告自應說明其如何審酌本件違規事實，在系爭漁船於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間，走私系爭未稅菸品，該當違規情節重大的理由，被告判斷違規情節重大之具體情狀為何，否則難謂原處分無瑕疵，有裁量怠惰之違法。又可供判斷個案違規事實是否情節重大之具體情狀有：1.漁船經沒收或沒入。2.漁船經檢察機關於偵查中扣押後，是否依刑事訴訟法及相關法律，完成變價（賣）。3.走私物品完稅價格是否超過50萬元以上及違規走私次數。4.船主是否未經判決有罪等因素。5.於嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間發生之違規行為對疫情的影響，如何造成防疫的破口等。
3.查原處分記載違法事實及處分理由為：「㈠受處分人（即原告，下同）所有系爭漁船，於110年12月17日在高雄市蚵子寮漁港安檢所，經海巡署岸巡隊查獲509箱未稅菸品（24萬6,900包，原處分誤載為24萬9,600包），從事走私未稅菸品之非漁業行為屬實。㈡……受處分人竟不思以漁船從事漁業行為獲取利益，却以該船走私大批未稅菸品，影響國家稅收及國人健康。㈢次查，目前國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情嚴峻，漁船從在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，原告身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，然其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以該漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為。……㈤受處分人為系爭漁船漁業人，該漁船於出海時違法從事非漁業行為事證明確，……」等語。茲走私未稅菸品影響國家稅收及國人健康固無疑問，但走私數量及完稅價格多少，侵害法益程度不同，原處分並未說明系爭漁船走私509箱未稅菸品如何認定達到情節重大；又漁船從在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，但系爭漁船在海上與境外人士如何接觸情形（例如：接觸時間、人數）？系爭漁船船長及船員是否因在海上與境外人士接觸情形而染疫？及其返港後成為防疫破口之情形為何？被告復未就系爭漁船是否業經沒收、沒入？或有無經檢察機關於偵查中扣押並依法完成變價(賣)，如未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之該走私系爭未稅菸品完稅價格為何？船主是否經判決有罪？系爭漁船是否曾被收回漁業證照及次數？均未提及，被告顯未就本件具體情節，審酌一切情狀，於原處分具體載明理由，自難原告違規行為該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件，被告以原處分作成最嚴格管制之撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，原處分難謂無瑕疵，被告有裁量怠惰之違法。
㈤綜上，原告所訴，主張原處分處以撤銷漁業證照最嚴厲處分
於法有違，為可採信。從而，原處分於法不合，應予撤銷，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，應由被告重為適法之裁罰處分。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 鄭 凱 文法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
書記官 李 建 德