臺北高等行政法院判決111年度訴字第1047號
111年12月15日辯論終結原 告 吳碧玉被 告 臺北市建築管理工程處代 表 人 劉美秀（處長）訴訟代理人 陳榮祥
梁建智鍾必偉上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國111年6月27日府訴二字第1116082966號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告接獲民眾反映臺北市○○區○○○道0段00巷00號建築物（下稱系爭建物）疑涉有違章建築，乃以民國110年10月27日北市都建字第1103088671號函回復處理情形（下稱系爭函）。
嗣原告主張其為系爭建物之所有權人，於另案民事訴訟中獲悉系爭函，委由其夫張易華以111年3月9日閱卷申請書（下稱系爭申請書）向被告申請閱覽系爭函有關民眾反映違章建築案卷全文（下稱系爭申請案），經被告以111年3月23日北市都建違字第1116023529號函復原告略以：「……按『違章建築處理辦法』，人民檢舉違章建築，檢舉人資料應予以保密；故臺端閱卷申請事項依上開規定歉難同意。」予以否准（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以111年6月27日府訴二字第1116082966號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
系爭建物係原告於75年6月16日向訴外人顧伊購買其於45年間所建造，屬於82年12月31日以前既存在之未保存登記舊有房屋，並向財政部國有財產署北區分署承租所坐落之臺北市○○區○○段0○段729-1地號國有土地（下稱系爭國有土地）合法使用，卻遭楊詠喬、劉闊（下合稱檢舉人）以110年10月18日文件（下稱系爭文件）惡意檢舉，誣指系爭建物係原告未經申請擅自搭建之違建，以遂其等侵占原告承租系爭國有土地新建違建之目的。原告基於受害者與檢舉人楊詠喬、劉闊具有「被害人與加害人之利害關係人身分」，為排除侵害並保原告財產權益，訴究檢舉人依法應負之誣告刑事罪責，而依行政程序法第46條第1項、政府資訊公開法第9條第1項等規定，向被告申請提供系爭文件，並無礙應予保密之檢舉人個人資料，被告即應提供不得拒絕。惟被告就原告之系爭申請案，未區分有無保密必要，並將系爭文件内須保密之資訊予以遮敝，而將其他部分提供，而概以事涉檢舉人之檢舉為由予以否准，顯有違法。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告之系爭申請案，應作成准予提供原告閱覽及複印
系爭文件之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
依違章建築處理規則第9條及行政程序法第46條第2項第2、34款、第170條第2項規定，原告聲請閱覽之系爭文件係屬違章建築檢舉文件，且涉及檢舉人個人隱私，故除本案涉及違建查報處分部分為應公開上網之資料，其餘涉及當事人個人資訊之資料，依規定應予保密，不予提供閱覽。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：原告依行政程序法第46條第1項及政府資訊公開法第9條第1項規定，向被告申請閱覽及複印系爭文件，是否於法有據：
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭申請書及檢附之系爭函（甲證3）、原處分（甲證1）、訴願決定（甲證2）可查，堪信為真。
㈡原告依行政程序法第46條第1項，向被告申請閱覽及複印系爭文件，不應准許：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴行政程序法第46條第1項、第2項及第3項規定：「（第1項）
當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。（第3項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。」考其立法理由係特定行政程序之當事人或利害關係人於該行政程序進行中，為適時主張權益，必須對程序之進行有所了解，爰規定當事人有請求閱覽卷宗之權；但若當事人或利害關係人所申請閱覽之資料涉及第三人之個人隱私，而依法規規定有保密之必要，又無法分離無保密必要之部分者，即應豁免公開，以兼顧第三人之隱私權。
⑵建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公
共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市) 政府。……」第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第9條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：……。二、增建：……。三、改建：……。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第86條規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。……」第97條之2規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」又內政部依上開授權規定，訂定之違章建築處理辦法第2條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第3條規定：「（第1項）違章建築之拆除，由直轄市、縣（市）主管建築機關執行之。（第2項）直轄市、縣（市）主管建築機關應視實際需要置違章建築查報人員在轄區執行違章建築查報事項。鄉（鎮、市、區）公所得指定人員辦理違章建築之查報工作。（第3項）第1項拆除工作及前項查報工作，直轄市、縣（市）主管建築機關得視實際需要委託辦理。」第5條規定：「直轄市、縣 (市) 主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣 (市) 主管建築機關應拆除之。」第9條規定：「人民檢舉違章建築，檢舉人姓名應予保密。」綜上規定可知，未經主管建築機關審查許可並發給執照，不得擅自建造建築物，違反者，經地方主管建築機關設置或委託之建築查報人員查報，地方主管建築機關派員實施勘查認定後，除其情節僅係程序上未申辦執照，而有補正可能，給予限期補照之機會外，否則應予拆除，以貫徹建築法對建築行為之管理，避免危及周遭公共安全、交通、衛生或影響市容觀瞻之立法意旨。而人民向主管機關陳情、檢舉違章建築，僅使主管機關得以發動勘查並決定拆除與否之權限，非謂賦予人民有申請主管機關作成拆除決定之公法上權利，但為保護檢舉人之身分，對於檢舉人之個人資料應予保密。⒉系爭建物之屋頂構造物因違反建築法第25條、第86條規定，
前經臺北市政府都市發展局（為臺北市政府二級機關，臺北市政府都市發展局組織規程第8條、臺北市建築管理工程處第2條規定參照，下稱都發局，被告隸屬於該局）以98年5月26日北市都建字第09860495600號函認定在案（下稱前處分），另以108年10月23日北市都建字第1083248183號函請原告自行配合拆除（下稱108年10月23日函），繼以109年5月7日北市都建字第1093171314號函通知原告將於109年5月25日執行拆除（下稱109年5月7日函），再以109年5月22日北市都建字第1093175498號函更正上開通知函改於109年6月10日執行拆除（下稱109年5月22日函），嗣因原告循序提起行政訴訟，而停止執行。案經本院109年度訴字第365號建築法事件於109年7月21日準備程序時，因系爭建物違建查報案已逾10年未執行，經該案被告都發局及原告同意，不再依系爭處分作為執行名義，原告乃撤回其訴，但都發局當庭亦陳明，系爭建物之違建標的即屋頂構造物尚未拆除，可再重新查認是否仍有違建並為命拆除之行政處分。其後，都發局續依前處分辦理，並以110年10月29日北市都建字第1106199485號函告誡原告應於110年11月25日前自行改善拆除報驗，否則將由被告依法處理（下稱110年11月25日函），原告因於另案民事事件獲悉檢舉人曾提出系爭文件，遂以系爭申請書向被告申請閱覽及複印系爭文件，遭被告以原處分否准，而目前系爭建物違建案尚未獲原告通知已自行拆除，被告亦尚未執行強制拆除結案等情，為兩造所無異詞（本院卷第187頁），並有前處分（被告書證4）、都發局108年10月23日函、109年5月7日函、109年5月22日函（被告書證5、8、9）、本院109年度訴字第365號109年7月21日準備程序筆錄（被告書證10）、都發局110年11月25日函（訴願卷第28頁）、系爭申請書及檢附之系爭函（甲證3）、原處分（甲證1）可稽。
足見本件原告係申請提供行政程序仍在進行中之系爭建物違建案中之系爭文件，自有行政程序法第46條第1項、第2項及第3項規定之適用。
⒊細觀檢舉人之系爭文件（卷末證物袋被告書證11），顯係檢
舉人就其建物遭都發局另案認定為違章建築之行政救濟程序中，針對被告之答辯書所陳，檢舉人就都發局不拆除前處分違建等陳述，與該另案無涉，爰不予回復部分，以及被告就檢舉人陳述願配合相關單位開會及說明其違建不應拆除之原因未予回應部分，再予以詳加說明其違建事件之脈絡。縱其內容反映前處分迄未執行，被告亦未予答復，被告乃以系爭函予以正式函復，都發局並據前處分，再以110年10月29日函告誡並限期原告自行改善系爭建物並報驗，否則被告將依法處理之法律效果，然此並未改變系爭建物前業經都發局以前處分認定為應予拆除之違建的法律效果，此亦不因有無系爭文件而有所不同，自難認原告就系爭建物之財產權益，係因檢舉人之系爭文件而遭受侵害；況且，依前述建築法令之相關規定可知，違章建築之認定及拆除，屬地方建築主管機關之權限，非法令賦予人民有申請主管機關作成拆除決定之公法上權利，且違章建築僅關涉行政罰及行政強制執行程序而已，與刑事或懲戒處分無關，民眾縱誣指他人之建物為違建，亦與刑法第169條誣告罪「意圖他人受刑事或懲戒處分」之構成要件有間，而不成立誣告罪之刑事犯罪。是原告如欲排除系爭違建之強制執行，當就其違建案之相關函文提起行政救濟，故原告之系爭申請案，已難謂係為主張或維護其法律上利益所必要；更何況，系爭文件核其性質為檢舉人就其另案行政救濟具體理由之陳述書，事涉檢舉人之個人隱私，其內容又無法採「分離原則」，明確區分關於其違建部分與系爭建物部分，倘強予析離，反割裂成隻字片語，有失檢舉人整體陳述之原意，而淪為斷章取義，亦有未妥；再者，原告既已明確指出其由另案民事訴訟所獲悉系爭文件為檢舉人所提出及檢舉人姓名，則徒遮蔽檢舉人之姓名，而將系爭文件內容提供原告，顯無法達到違章建築處理辦法第9條所定去識別化，以保護檢舉人身分之立法目的，亦應認系爭文件應有行政程序法第46條第2項第3款豁免公開規定之適用。
是以，原告依行政程序法第46條第1項規定，向被告申請閱覽及複印系爭文件，因不符合同條項但書規定，且有同條第2項第3款規定應豁免公開之情形，其系爭申請案，不應准許。
㈢原告依政府資訊公開法第9條第1項規定，向被告申請閱覽及複印系爭文件，亦屬無據：
⒈政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便
利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。……」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……」可知，政府資訊公開法係保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊之一般性資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於受請求時應被動公開。惟人民申請提供政府資訊之情形，倘係發生於行政事件進行中，當事人或利害關係人向該管行政機關申請閱覽卷宗者，應優先適用行政程序法第46條規定，此際，上開規定屬政府資訊公開法之特別規定（最高行政法院102年度判字第807號判決意旨參照）。
⒉承前所述，系爭建物違建案之行政程序尚在進行中，原告又
屬系爭建物違建案之當事人，原告之系爭申請案顯係向被告請求該特定行政程序之個案性資訊的公開，依前開說明，行政程序法第46條規定自屬特別規定，應優先適用，政府資訊公開法之相關規定，即無再予適用之餘地。是原告依政府資訊公開法第9條第1項規定，向被告申請閱覽及複印系爭文件，亦屬無據。
㈣至於原告另引據個人資料保護法第5條、檔案法第18條之規定
作為其系爭申請案之請求依據（本院卷第214、217、218頁），經核個人資料保護法第5條僅揭示蒐集、利用或處理個人資料之基本原則，明定應尊重當事人權益及依誠實信用方法為之，且不得超越目的明確化及比例原則之範圍，並應與蒐集之目的有正當合理之關聯，不得與其他目的作不當之聯結，顯未賦予人民有請求政府機關提供第三人個人資訊之公法上權利；至於檔案法第18條則係明定各機關得不允檔案申請閱覽、抄錄或複製之事由，而本件行政程序仍在進行中，尚未結案歸檔，已如前述，故亦無檔案法相關規定之適用。㈤綜上所述，原告指摘原處分違法之各項主張，均不可採，原
處分洵屬適法，訴願決定遞予維持，尚無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分撤銷，並命被告就其系爭申請案，應作成准予提供其閱覽及複印系爭文件之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予敘明。
中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
書記官 李虹儒