臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭111年度訴字第1079號
112年8月17日辯論終結原 告 陳秀珍訴訟代理人 包盛顥 律師被 告 臺北市交通管制工程處代 表 人 劉瑞麟訴訟代理人 劉仁閔 律師
趙翊婷 律師邱柏越 律師上列當事人間因獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國111年6月21日111公審決字第236號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係被告所屬薦任科員，被告審認原告於民國110年任職被告工務科期間，辦理被告「110-111年度臺北市交通監控系統工程(軟體工程)(案號：te110049)」標案(下稱系爭標案)招標更正公告，對上級交辦事項，執行不力，核有疏失之情事，依臺北市政府及所屬各機關公務人員平時獎懲標準表(下稱平時獎懲表)第5點第5款規定，以111年2月8日北市交工人字第1113015186號令(下稱原處分)核予原告申誡1次之懲處。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、被告於111年1月26日召開111年第1次甄審暨考績委員會(下稱系爭考績會)，該日與會委員7人，有數名原告上級人員對原告處理公務就事論事之態度素有成見，且多人與本案事實有利害關係，除對原告於110年12月9日提出疑義及意見簽陳請被告所屬交通控制中心(下稱交控中心)說明視而不見外，有超過半數之考績委員更早於同日另案受會公文延遲簽收案(即本院111年度訴字第1080號案件)之甄審暨考績委員會出席，並為對原告(歷次書狀載為被告，應屬誤繕)不利之處分，殊難想像渠等於本案調查程序，能避免片面專斷之弊，而系爭考績會委員更納入曾縱容室內科員接受採購人員業務外服務之政風室主任陳燕珍及曾於本部公然在辦公廳陳述穢言之主任秘書施文周，又主席紀勝源身為被告副處長，無視被告處室違法辦理採購，視原告為麻煩，委員劉嘉祐為總工程司，歷次會議對原告態度偏頗，擅改往例，委員郭惠娥身為人事室主任，處理機關霸凌事件不當，對本件行使職權偏頗、預斷，委員賴怡婷為系爭標案之承辦股長，早已將原告視為眼中釘，委員李薇婷曾不分青紅皂白質問原告，顯示渠有未具體查證事實即隨意冤枉別人的事證，無從期待上述考績委員得對原告此懲罰「涉及渠等利益本身之事項」，能不為偏頗、預斷，公正地行使職權，即屬執行職務存有偏頗之可能，而有應廻避事由，渠等卻未依法自行廻避，已違反考績委員會組織規程(下稱考績會規程)第8條第1項規定，構成應廻避之考績委員參與決議之瑕疵，此破壞程序公信之瑕疵無從補正，即有違正當法律程序，原處分應予撤銷。
㈡、原處分及復審決定雖稱被告會前已給原告7日準備陳述意見之時間，原告表示不列席會議說明，已給予原告答辯之機會，惟被告111年1月19日檢附之開會通知及案由摘要，就基礎事實記載並不明確，基礎原因事實之說明及問題亦甚為粗略，原告無從確知被告所憑依據何在，原告於1月20日再次向人事室要求提供系爭考績會相關資料，仍遭被告視而不見，是被告從無明列擬處分之具體內容，會前並未提供足夠資訊讓原告得以詳予答辯，與行政程序法第5條所定之行政行為內容應明確之意旨不合。又系爭考績會當天，原告先因另案公文延不簽收案與會，赴會後方發覺與會考績委員部分有應廻避之事，且會議中主委紀勝源更不讓原告於與會時間開口發言，原告無法充分陳述，遑論提出為自己申辯之言詞、法規及資料，原告眼見事已至此，僅得於該次會議表示其意見已於前案提出，不在列席說明等語。被告略過所有細節，更未向原告揭露行政調查之經過及所得資料，遽稱原告辦理系爭標案更正招標公告，屬對上級交辦事項執行不力而不附舉證及說明，該程序自有瑕疵，與正當法律程序有違，難認原處分適法，且侵害原告權益甚鉅，應予撤銷。
㈢、政府採購更正公告之作業及時程規定於110年下半年有變更，原告辦理系爭標案時，察覺上級長官未依臺北市政府府授工採字第1100135814號函意旨辦理公告業務，而有違法疑慮，上級指令可能導致更長之決標期，使決標之日期延宕，對於採購品質更有惡劣影響，是於長官交辦交控中心欲修改系爭標案招標公告時，認該公告案有諸多疑義，乃基於本職，以110年12月9日簽提出疑義及意見，陳請交控中心說明，但工務科股長王秋景因對處室業務不甚熟稔，拒不聽勸，仍跳過交控中心，直接要求原告儘速更正，原告再次提出疑義及意見簽陳請交控中心說明，但工務科仍跳過交控中心，退文要求原告儘速更正，原告僅得無奈於同年月15日完成系爭標案限制性招標之更正公告，因當天公告核決已近17時30分之下班時間，原告為免招標延宕生變，方基於本職將招標起日訂於同年月16日。另於12月10日，交控中心又欲修改系爭標案之勞務規範，並簽請被告核可，然該勞務規範之修正已近開標時間，有牴觸法律之疑慮，且未會辦會計室及政風室，原告礙難辦理，交控中心方將該函送陳會計室、政風室，並於12月15日經被告總工程司決行，原告為免招標不利，方將上開勞務規範更改意旨照登公告，且因當日修正公告時間已近下班，原告方更改開標時間，而將其訂於110年12月22日15時30分。原告以上作為全係依法規辦理，並具體指出被告行為之瑕疵，被告不察，仍以上述情事懲處原告申誡1次，原告難以甘服。
㈣、原處分以平時獎懲表內「對上級交辦事項，執行不力，情節輕微者」為由懲處原告，惟本案事實係起因被告未依法辦理採購業務，經原告依採購人員倫理準則第10條以書面向有關單位陳述意見後，仍不採取必要之導正或防範措施，甚是更正後，仍違反相關規定。原告承辦採購業務盡心盡力，遵守採購人員倫理準則第3條等相關規定，並基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定，更在上級單位顯著違法時，第一時間提出疑義及具體意見，簽陳請被告部室或長官說明，原告對上級交辦事項，並無執行不力。又系爭標案若辦理情節違反法令，因該案涉及年度預算之執行率，屬情節重大之違失，懲處層級上至市府，原告為免被告違法，方為被告所指之違法行為，系爭標案最後亦順利決標，被告並未因原告當時與主官溝通過程有不融洽或不愉快而受有法律上之不利益，未依長官提醒的時間辦理與執行不力係屬二事，被告竟以此予以原告申誡，顯有錯誤。再者，以現今採購法實務，招標公告上網日期與開標日期有重大關聯，招標系統亦設有防呆機制阻止不當之更正，原告將開標日期往後延1日，係考量損害最少之處置及結果，原告基於本職提出專業意見，於情勢急迫下，對機關及廠商有利及不利之情形均仔細查察，方刊登更正公告，認事用法允妥，並無情節違失，主觀上實係因有「正當理由」，並非故意或有過失對上級交辦事項執行不力，被告無視原告所提出之所有疑義及意見，更未告知被告堅持己見之理由，忽略自身辦理招標業務之瑕疵已影響行政效率及公正性，一意孤行，原告無從知悉究竟要改善什麼問題，亦未見被告就原告違紀之主觀要件有所舉證，原處分有應調查事項未盡調查之違誤。被告迄今仍僅空泛言稱原告有「對上級交辦事項執行不力」，但未檢附自身有理之憑據，更忽略其一再修改前揭公告之事實，其於本件懲處原告之行為，顯與法條規範意旨相佐，應予撤銷。
㈤、姑不論原處分有前揭認事用法之錯誤，被告迄今未待舉證，更未從嚴斟酌各項情事，與法律授權意旨相違，蓋行政裁量應屬合義務性之裁量，而非行政機關得任意為之，且行政裁量講究個案正義，裁量基準若未能充分衡酌個案情節，自應回歸立法意旨，審酌具體個案，作成決定，遑論原處分並未具體說明被告是否針對個別之違法態樣，審酌實際情況，反僅係機械性、例行性操作裁量基準，已逾越處罰之必要程度，縱認原告所為確屬違紀行為，本件該公告最後一日為12月31日，為國定假日，而假日依法無法公告，是原告所為根本未影響國家行政效率，且原處分對任官數十年，一向遵守命令、認真負責、表現優異之原告課處申誡，顯已逾越處罰之必要程度，自屬裁量瑕疵之違法，其手段亦造成原告不可回復之損害，與欲達成之目的間顯然無關，已違反比例原則之要求，難認原處分為合法。再者，原告於111年1月7日向臺北市政府勞動局提出職場霸凌申訴，該案調查期間即受原處分之不利處分，要難排除被告先射箭再畫靶，先下手為強對原告為懲罰性處分，已與公務人員保障法第6條規定不合。又被告之組織人員常因不諳法令，而有行政程序或處理上之錯誤，原告數次提出具體方法解決，惟均未獲被告置理，於原告發生本案情節後，被告甚且因系爭標案更正招標公告又與上開函釋內容牴觸，而自行再次修改該招標公告之內容，顯見被告辦理系爭標案業務確有錯誤。原告合理懷疑被告係因原告上列作為，而無的放矢作成原處分，非僅針對原告本件違紀情節，且單就原告違紀情節與所受損害考量，亦屬過當，是原處分有違法及裁量之瑕疵等語。
㈥、為此聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則略以：
㈠、原處分所憑原告兩次修改系爭標案招標公告案執行不力之事實，經系爭考績會審議通過，並依平時獎懲表第5點第5款規定作成，並無違誤，且屬適法，原告並未具體指明原處分作成有何違法或濫權之情，基於機關就人事管評之判斷餘地，原處分應予維持。而依考績會規程第8條第1項所稱應自行迴避之事項，係指討論商議之議案涉及委員自身之考績獎懲案而言，始有自行迴避之適用。系爭考績會之議程案由五、六分別為「有關工務科陳秀珍科員對所承辦公文延不簽收逾2日之情事」、「有關工務科陳秀珍科員於辦理系爭標案更正招標公告案，對上級交辦事項執行不力以及執行職務疏失等情形」作為討論案由，上述議案均非針對系爭考績會與會委員本身相關之獎懲案由，而非屬涉及各委員自身之事項，是系爭考績會審議事項，並非涉及當日審議委員之獎懲議案，自無須依考績會規程第8條規定自行迴避，原告據以指摘當日審議過程及結果有違反廻避規定之程序瑕疵，實屬有誤。原告主張系爭考績會成員應自行迴避之事由，為其單方空泛之主張，而非法定迴避事由，且原告亦未於會議過程中依行政程序法相關規定，提出具體事證請求迴避或主張有應廻避之事由。
㈡、被告確定系爭考績會召開日期後，人事室即以111年1月19日便箋檢送開會通知予原告列席陳述意見或提供書面報告，另檢附擬予懲處案之案由摘要供參，經原告於同日14時簽收。
被告已給原告7日時間準備陳述意見，惟遲至系爭考績會召開時，原告仍未表明是否出席，亦無出具個人書面意見。直至系爭考績會會議進行中，主席裁示人事室人員至工務科當面詢問原告是否列席說明，原告表示其意見已於前一案列席時提出，不再列席說明。且被告檢附之案由摘要已載明有關辦理系爭標案招標公告更正未於交辦期限前完成，以及未依原定開標時間刊登招標公告，已提供足夠資訊及給予其詳細答辯之機會。
㈢、交控中心於110年11月30日簽辦系爭標案修改招標公告附加說明事宜，相關修正內容於110年12月6日簽經權責長官核可，交控中心承辦人員當日將簽准文件以電子郵件方式傳送予原告辦理後續更正公告事宜。原告檢視前開文件後，於110年12月9日簽擬意見陳核，工務科梁筠翎科長於110年12月10日批示決行以：為避免影響等標期，請於110年12月10日17時30分前依交控中心110年12月6日簽奉核准文字更正公告。本案更正公告完成後，本案所提疑義事項，請續辦再陳等語。並於原告另創簽之意見欄中，該科科長亦特別要求原告應於110年12月10日15時即核准決行要求原告應依前述期限完成公告更正作業，並就原告提出之相關疑義，於完成修改更正後再行辦理，原告於當日15時18分即簽收該公文。上開公文決行後，工務科長官除多次告知原告儘速辦理更正公告外，並多次於12月9日、10日及13日工務科發包股LINE群組中提醒原告，戮力優先執行更正公告，不得延誤，惟原告仍遲至110年12月15日始完成更正公告(更正公告日為110年12月16日)，已對上級交辦事項執行不力。交控中心另於110年12月10日簽辦系爭標案修改勞務規範(即第2次更正招標公告)事宜，依招標期限標準第7條第2項規定，審認非屬重大變更，於原定截止日前5日公告或書面通知各廠商者，得免延長等標期，故仍維持110年12月21日開標，並經權責長官同年月15日簽准決行。原告所屬工務科長官亦於110年12月15日13時55分(即上級長官簽准後)，透過LINE群組通知原告應於當日下班以前完成公告作業。惟原告於更正招標公告時，竟將原核准決行之開標時間「110年12月21日」，擅自延長開標時間至「110年12月22日」。且系爭標案自更正公告日110年12月16日至原定開標時間110年12月21日15時30分，符合招標期限標準及政府採購法施行細則第43條第3項所定之日數要求，原告並無理由於更正公告作業時，擅自延長等標期，為其執行職務之疏失，其對上級交辦事項有執行不力之情形，足以影響被告業務之推展，被告核予其申誡1次之懲處，於法有據。
㈣、依公務員服務法第3條規定，原告對於長官交辦之事項如有不同意見，得循正當程序反映，然經長官瞭解業務狀況並做合宜之指示後，原告即應服從辦理，以符合機關行政倫理及公務紀律，如仍堅持己見，致延宕採購案辦理時程，即違反公務人員應服從命令及切實執行職務之義務。原告主張系爭標案之更正公告有相關疑義，純屬個人主觀上之認知，且由其經手會辦兩次修正簽呈，其他簽辦人員均未認有違反相關採購流程規定，卻仍堅持己見而未依照上級長官之指示辦理，甚而逕自變更開標日期，已違反公務員服務法第3條第1項及公務人員保障法第17條第1項所定服從上級指示決策之義務，違失情節甚為明確。
㈤、被告工務科針對原告就交辦修改系爭標案招標公告執行不力案簽請議處，係於111年1月6日經處長核可提交被告甄審暨考績委員會審議，而原告係於111年1月7日向臺北市政府勞動局提出霸凌申訴書，被告另依臺北市政府交通局111年1月17日函處理其霸凌申訴，是懲處案件成立在前，原告霸凌申訴提出於後，並無原告所稱於提起職場霸凌申訴期間復遭不利處分。且原告另案霸凌申訴案與其本件遭懲處之事由無涉，尚不影響系爭考績會召開及原處分作成之適法性，況該霸凌申訴案於被告組成調查小組認定結果非屬事實外，其後續亦經公務人員保障暨培訓委員會再申訴駁回在案，可徵被告並無任何不當霸凌原告之情事，原告顯係為刻意推延懲處程序之進行，而以子虛烏有之指摘提出另案申訴，更不影響原處分之適法性。原處分係依平時獎懲表之規定作成，已屬平時獎懲表中最輕微程度之懲處，而被告係以原告有兩次辦事不力之違失行為，審酌其兩次行為之本質相同，併案考量給予申誡1次之處分，原處分並無任何違反比例原則等價值判斷、逾越裁量權限或權力濫用之情等語。
㈥、為此聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院查：
㈠、行為時公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」(111年6月22日修正為第3條：「公務員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面署名下達時，公務員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務員無服從之義務。前項情形，該管長官非以書面署名下達命令者，公務員得請求其以書面署名為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。」)、第3條規定：「公務員對於兩級長官同時所發命令，以上級長官之命令為準；……」、第7條規定：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。」、第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處；……」、公務人員保障法第17條規定：「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面署名下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。前項情形，該管長官非以書面署名下達命令者，公務人員得請求其以書面署名為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。」其92年5月28日立法理由謂：「一、本條新增。二、公務員服從義務，因公務員服務法第2條與刑法第21條第2項規定內涵並不一致，使判斷責任歸屬時發生疑義。為保障公務人員權益，爰參照德國、奧地利之立法例及立法院審議中之『公務人員基準法草案』第28條之規定，明定公務人員認為長官所發之命令，有違法情事者，應隨時報告，陳述其意見，並得請求該長官以書面命令下達，該長官以書面下達命令時，公務人員即應服從，其因此所生之責任，則由該長官負之，以兼顧公務人員服從義務與所負責任之衡平，保障其權益。」、106年6月14日修正理由謂：「公務人員有正當理由認長官之命令違法，而提出報告者，受報告之長官如堅持其命令未違法，以書面再次下達時，公務人員即應無異議服從。惟現行法對於長官以書面下達之命令，並未明定應否署名，致生該命令是否確由該管長官所下達之認定疑義。為保障公務人員權益，爰於第1項明定該管長官應以書面署名下達命令，始得課予公務人員應服從之義務。如該管長官非以書面署名下達命令，公務人員亦得請求其以書面署名為之，爰修正第2項。」而公務員服務法111年6月22日第3條修正理由謂：「(一)公務員對長官所發命令有服從義務，如有意見得以口頭或書面報告等形式隨時陳述；惟個案執行如遇責任歸屬爭議時，現行雖有公務人員保障法(以下簡稱保障法)第17條規定可資依循，然該法與本法適用對象未盡一致(按：如政務人員、公立學校兼任行政職務教師、民選地方行政首長等均非保障法適用範圍)，是為釐清長官與屬員間之責任，參照保障法第17條規定，於第1項規定公務員對長官監督範圍內所發之命令有服從之義務。
公務員有正當理由認為長官命令違法者，應負報告之義務。受報告之長官如堅持其命令未違法時，以書面署名再次下達，公務員即應無異議服從，以期命令得以貫徹執行，惟此時責任係歸屬於長官。……(三)茲以保障法與本法雖均有公務員服從義務之規範，惟二法規範內容一致，故不生同為二法適用對象人員遇案爭議時，究應優先適用何法或有無法規扞格疑義。(四)所稱『書面』，鑑於現行電子通訊普及，是除傳統實體紙本外，長官以電子郵件或通訊軟體等形式下達足資表達命令內容之各種型態，均屬之。(五)又長官如以電子郵件或通訊軟體等非傳統紙本形式下達命令，雖未經長官以其他方式簽具，惟透過電子郵件或通訊軟體等電子通訊仍得知悉係由何人下達，例如透過通訊軟體之帳號名稱或電子郵件顯示之郵件地址及寄件人等即可得知，是無論以何種形式下達之命令，倘已得足資辨識下達者，均可認定為本條所稱之『署名』範圍。」。
㈡、公務人員考績法(下稱考績法)第1條規定：「公務人員之考績，依本法行之。」、第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」、第3條規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績。……三、專案考績：係指各官等人員，平時有重大功過時，隨時辦理之考績。」、第5條規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。前項考核之細目，由銓敘機關訂定。但性質特殊職務之考核得視各職務需要，由各機關訂定，並送銓敘機關備查。」、第7條第1項第4款規定：「年終考績獎懲依左列規定︰四、丁等︰免職。」、第12條規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：(一)一次記二大功者，晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之獎金；……(二)一次記二大過者，免職。前項第二款一次記二大功之標準，應於施行細則中明定之。專案考績不得與平時考核功過相抵銷。非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：……」、第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」、第24條規定：「本法施行細則，由考試院定之。」考試院據此授權訂定發布考績法施行細則第13條規定：「(第1項)本法第十二條第一項第一款所稱平時考核記大功、記大過之標準如下：一、有下列情形之一，一次記一大功：……二、有下列情形之一，一次記一大過：……(第2項)各主管機關得依業務特殊需要，另訂記一大功、一大過之標準，報送銓敘部核備。(第3項)嘉獎、記功或申誡、記過之標準，由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查。」、第14條第1項規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記二大功，以有下列情形之一且為主要貢獻者為限：……」、第16條規定：「公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡一次者，考績時增減其分數一分；……前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」、第17條第2項規定：「各機關單位主管對其屬員之平時考核應依規定確實辦理，其辦理情形列入該單位主管年終考績參考。」是可知，考績法中平時考核之獎懲，一次記二大過處分因涉及公務人員之免職處分，已限制憲法保障人民服公職之權利，故由考績法明文規定其事由，而一次記二大功之標準，則授權考績法主管機關以施行細則為補充規定，平時考核記大功、大過之標準，亦以施行細則為原則性規定，各主管機關得依業務特殊需要另訂記一大功、一大過之標準，並報送銓敘部核備，至嘉獎、記功或申誡、記過之標準，則由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查。據此，臺北市政府訂頒，並經行政院以87年8月24日臺人政考字第020640號函備查之平時獎懲表第1點規定：「本標準表依公務人員考績法施行細則第十三條第三項規定訂定之。」、第2點規定：「臺北市政府及所屬各機關公務人員之獎懲，除法令另有規定外，依本標準表之規定辦理。」、第5點第5款規定：「有左列情形之一者，申誡：(五)對上級交辦事項，執行不力，情節輕微者。」、第7點規定：「本表所列之嘉獎、記功或申誡、記過之標準，得視事實發生之原因、動機及影響程度等因素核予一次或二次之獎懲。」乃屬臺北市政府為達人事行政管理之目的，參照上開公務員服務法、公務人員保障法規定之本旨，依其職權為規範機關內部秩序及運作所必要而頒定之行政規則，核與考績法前述規範與目的尚無不符，未違反法律保留原則，自得為被告所適用。
㈢、考績法第15條規定：「各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。」、考績法施行細則第13條規定：「(第4項)各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定。(第5項)機關長官對公務人員平時考核獎懲結果有意見時，得簽註意見，交考績委員會復議。機關長官對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之。」、考績會規程第1條規定：「本規程依公務人員考績法第十五條規定訂定之。」、第2條規定：「(第1項)考績委員會委員之任期一年，期滿得連任。(第2項)考績委員會置委員五人至二十三人，除本機關人事主管人員為當然委員及第六項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機關人員中指定之，並指定一人為主席。主席因故未能出席會議者，得由主席就委員中指定一人代理會議主席。(第3項)考績委員會組成時，委員任一性別比例不得低於三分之一。但受考人任一性別比例未達三分之一，委員任一性別人數以委員總人數乘以該性別受考人占機關受考人比例計算，計算結果均予以進整，該性別受考人人數在二十人以上者，至少二人。(第4項)第二項當然委員得由組織法規所定兼任人事主管人員擔任；指定委員得由機關首長就組織法規所定本機關兼任之副首長及一級單位主管指定之。(第6項)第二項委員，每滿四人應有二人由本機關受考人票選產生之。受考人得自行登記或經本職單位推薦為票選委員候選人。(第7項)前項票選委員之選舉，採普通、平等、直接及無記名投票法行之，並得採分組、間接、通訊等票選方式行之，辦理票選作業人員應嚴守秘密；其採分組、間接方式票選時，應嚴守公平、公正原則。」、第3條第1款規定：「考績委員會職掌如下：一、本機關職員及直屬機關首長年終考績、另予考績、專案考績及平時考核獎懲之初核或核議事項。」、第4條規定：「考績委員會應有全體委員過半數之出席，始得開會；出席委員半數以上同意，始得決議。可否均未達半數時，主席可加入任一方以達半數同意。前項出席委員應行迴避者，於決議時不計入該案件之出席人數。考績委員會初核或核議前條案件有疑義時，得調閱有關資料，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢，詢畢退席。」基此，有關公務人員之平時考核獎懲程序，原則上係遞送考績委員會初核，機關長官覆核，考績委員會應有全體委員過半數之出席，出席委員過半數同意議決通過送核，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢表示意見。又考績委員會係由機關首長指定一定性別比例、機關適當層級及受考人票選產生之委員5至23人組成，並由機關首長指定其中一人為主席，當事人對於考核獎懲結果不服，得依公務人員保障法提起復審。此應可謂已具正當法律程序之要件，如考績委員會委員之組成及會議程序均符合上開規定，即可認立場公正之考績委員會已踐行正當程序。
㈣、本件如事實概要欄所載之事實，及原告任職被告工務科第三股期間，自110年9月1日起承辦被告連續不可中斷業務彙辦、辦理被告各項工程財務勞務招標發包採購業務等工作，系爭標案招標文件於110年11月24日決行，110年12月1日上網公告，開標時間定為110年12月21日15時30分，交控中心認系爭標案為2年度連續性計畫，屬依計畫辦理期程年度開始即須執行之業務採購案件，乃以110年11月30日簽辦擬請工務科修改招標公告附加說明內容(下稱第1次修正)，經被告權責長官110年12月6日核可後，交控中心承辦人員同日以電子郵件通知原告系爭標案修改為有條件決標，請更正招標公告，原告認交控中心申辦更正招標公告附加說明事宜，存有諸多疑義，以110年12月9日簽陳請該中心說明，第三股王股長於同年月10日簽註「本案本科承辦所述說明各項無理由，擬請承辦掌握時效，儘速更正上網公告」之意見，經工務科梁科長同日批以「一、為避免影響等標期，請於110年12月10日17時30分前依交控中心110年12月6日簽奉核准文字更正公告。二、本案更正公告完成後，本案所提疑義事項，請續辦再陳」而決行，然原告並未依限於110年12月10日簽陳辦訖系爭標案招標更正公告，而係以原簽續提上開疑義事項，經工務科長官多次告知原告應儘速戮力優先執行更正公告，不得延誤，其遲至110年12月14日始依交控中心110年12月6日奉核文字簽陳更正招標公告公文，經被告權責長官於110年12月15日17時11分核可。另系爭標案因預投標廠商於110年12月9日提請規範規格釋疑，交控中心認招標文件規範設計與既有系統資料庫架構不符，以110年12月10日簽辦擬請工務科上傳修正後之勞務規範(下稱第2次修正)，以辦理招標公告更正事宜，經被告權責長官110年12月15日核可。嗣原告依第1次修正及第2次修正完成系爭標案招標更正公告，公告日為110年12月16日，並擅自決定延長等標期1日，將原定截止投標110年12月21日14時、開標時間110年12月21日15時30分，刊登時分別改為110年12月22日14時、110年12月22日15時30分等情，有簡歷表及職務說明書(復審卷第60-62頁)、110年度工程案工務科業務分工表(復審卷第173-174頁)、限制性招標公告(復審卷第148-152頁)、110年11月30日便簽及公文奉核流程(復審卷第79-82頁)、電子郵件(復審卷第83頁)、110年12月9日簽及公文簽核流程(復審卷第84-89、91頁)、LINE群組對話資料(復審卷第95-96頁)、第1次修正之公文奉核流程(復審卷第89-90、92-94頁)、110年12月10日簽及公文奉核流程(復審卷第103-106頁)、限制性招標更正公告(復審卷第97-102頁)、簽請開標便簽(復審卷第39頁)、原處分及簽收清冊(復審卷第40-41頁)、復審決定書(本院卷第44-49頁)及送達證書(復審卷第196頁)等在卷可稽，為可確認之事實。
㈤、行政法院就所有公法上爭議，除法律別有規定外，均得為合法性監督，而為法之控制(行政訴訟法第1條、第2條規定參照)，惟基於權力分立及事件性質之考量，於若干領域中，例如在具有高度專業性(如與環保、醫藥、電機、新興科技等有關之風險效率預估或價值取捨)，或因機關屬性係由專業人員或代表社會多元意見者所組成，具有高度正當性，或熟知事實真相且具有高度屬人性之價值判斷(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)等領域，承認行政機關享有自主之判斷餘地，行政法院行合法性審查時，對其判斷原則上應予尊重，而採取較低密度的審查。又公務人員之平時考核獎懲，用以維護工作紀律，增進公務績效，為維持主管長官指揮監督權所必要，屬於公務機關人事管理權之核心事項。類此考核獎懲核評事項因涉及受考人直屬長官之領導統御權限，而平時考核須與受考人日常有工作上密切之接觸往來，方能對其工作態度、能力與成果、品行操守等有所觀察、體驗，據以作成準確而客觀適切之屬人性評價，故具有高度屬人性及不可替代性。行政機關就受考人平日表現良窳之評價與決定，應有判斷餘地，法院原則上尊重其判斷並採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。系爭考績會係由7名委員組成，其中當然委員1名(人事主管)、指定委員4名、票選委員2名，任一性別委員至少3名，任期自111年1月1日起至111年12月31日止，並指定副處長為主席等情，有110年11月16日人事室簽及公文簽核流程(復審卷第63-66頁)、110年12月13日人事室簽及公文簽核流程(復審卷第74-78頁)等在卷可參，堪認為真。又原告未依工務科科長指示之期限簽陳辦訖系爭標案第1次修正招標更正公告，另擅自將系爭標案原定截止投標及開標時間延長等標期1日，已如上述，工務科因認原告辦理系爭標案招標更正公告，有對上級交辦事項執行不力、執行職務疏失，惟情節輕微之情事，依平時獎懲表第5點第5款、第7款規定，以111年1月4日簽擬各記申誡1次，經提系爭考績會初核，並通知原告到場陳述意見，由全體委員出席系爭考績會，並決議經出席委員半數以上同意，本案擬予懲處事由雖涉及2案公文之後續處理事宜，但本質相同，均屬原告對上級長官交辦事項，執行不力，爰併案考量，予以原告申誡1次，經被告首長覆核決行，此有111年1月4日工務科簽文(復審卷第111-114頁)、系爭考績會會議議程、會議紀錄及簽到表(復審卷第155-161頁)、111年1月26日人事室簽文(復審卷第154頁)等存卷可按，亦堪認為真實。準此，系爭考績會上開決議之作成，在組織上、程序上均已符合前揭規定，且非基於不正確之事實或錯誤資訊作成決議內容，並無違反一般公認之價值判斷標準、不當連結之禁止、比例原則，亦無逾越權限、權力濫用、裁量怠惰或其他重要事項漏未斟酌等違法情事，依上說明，本院自應予以尊重維持，被告援以作成原處分，自於法有據，並無違誤。
㈥、考績會規程第8條規定：「考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應自行迴避；對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。前項人員有應自行迴避之情事而不迴避者，得由與會其餘人員申請其迴避，或由主席依職權命其迴避。」其98年5月25日立法理由謂：「一、本條新增。二、本條第1項除由原第7條後段之迴避規定移列外，另明定考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員於討論其應迴避之案件時，該等人員應依法迴避，並俟案件討論完畢後，應復席繼續參與會議之進行。另審酌行政程序法第32條：『公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避：一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。
三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。』及公職人員利益衝突迴避法(以下簡稱迴避法)第6條：『公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。』等亦有相關迴避規定，為避免辦理考績人員因未諳法律而有所違誤，爰明定對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。三、至應迴避人員之迴避方式，除本規程原定之自行迴避規定外，另參考行政程序法第33條：『(第1項)公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避：一、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。……(第5項)公務員有前條所定情形不自行迴避，而未經當事人申請迴避者，應由該公務員所屬機關依職權命其迴避。』以及迴避法第10條第4項：『服務機關或上級機關知有應自行迴避而未迴避情事者，應命該公職人員迴避。』第12條：『公職人員有應自行迴避之情事而不迴避者，利害關係人得向下列機關申請其迴避：……』等規定，將申請迴避及強制迴避併予納入本條第2項規範。」而迴避制度，主要在確保決定的公正性，避免各種影響決定可信賴性的不客觀及偏頗行為出現。迴避事由的產生，可分為絕對與相對事由，絕對事由之應迴避之人，自始即不得參與決定之程序，伴隨的是自行迴避、申請迴避及依職權命迴避之順序；而相對事由，依行政程序法第33條第2項規定，基本上屬於申請迴避，原則上由申請者舉證在無迴避下，程序之進行或結果將產生偏頗之虞，至是否有偏頗，應依一般社會通念，合理判斷之。系爭考績會之議程案由六為本件原告辦理系爭標案更正招標公告案，對上級交辦事項執行不力以及執行職務疏失等情形作為討論案由，上開議案並非針對系爭考績會與會委員本身相關之獎懲事由，而非屬涉及各委員本身之事項，卷內亦查無各委員有法定應自行廻避之情事，且原告自陳其在系爭考績會召開當時，並未提出考績委員應予廻避之申請等語(見本院卷第256頁)，是系爭考績會與會委員審議本件獎懲議案，自無須依考績會規程第8條規定迴避。原告以考績委員與本案有利害關係，且素有成見，違反廻避規定為由，指摘原處分違法，自不可採。
㈦、行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」本條規定乃為落實負擔處分相對人在憲法上所應受保障之「聽審權」，是植基於憲法法治國原則對正當行政程序保障之要求，且其意義重在使處分相對人於處分機關作成決定前，能有表達其意見之機會，而受聆聽審酌，使負擔處分之作成或重新審查之維持，得以參酌處分相對人之意見陳述作為判斷基礎。因此，此等正當行政程序之內涵，並非將聽審權保障予以絕對化，仍容許立法者基於各種利益衡量結果，在有其他重要公益考量之正當情形，或如行政程序法第103條規定得不予其陳述意見之機會，或如同法第114條第1項第3款、第2項規定，得於訴願或相當於訴願之程序終結前，事後給予陳述意見機會而補正，並治癒其瑕疵。查被告業以111年1月19日便箋附開會通知及案由摘要提供予原告參閱，經原告於同日14時許簽收，原告於系爭考績會中，經主席裁示由人事室工作人員再次至工務科當面詢問原告是否列席陳述意見，原告表示其意見已於前一案由列席時提出，不再列席說明等情，有前揭會議紀錄(見復審卷第156頁)、111年1月19日人事室便箋(復審卷第45-47頁)、電子郵件(復審卷第180-185頁)、系爭考績會開會通知、案由摘要及簽收紀錄(復審卷第177-179頁)等在卷可參，足認被告於系爭考績會已然給予原告陳述意見之機會。況觀之卷附案由摘要(見復審卷第178頁)，已具體記載原告未依批示決行之期限完成系爭標案第1次修正招標更正公告，另未依系爭標案原定開標時間刊登，延長開標時間1日等語，客觀上明白足以確認，縱被告未予原告有充分、詳盡而完足之意見陳述，亦未違反正當法律程序。原告以被告檢附開會通知及案由摘要就事實記載與說明並不明確，會前資訊提供不完全，且未予充分陳述、答辯之機會，指摘原處分違反正當法律程序，實無可取。
㈧、依公務人員保障法及公務員服務法上開規定可知，公務員對長官監督範圍內所發之命令有服從義務，公務員有正當理由向長官報告命令違法者，受報告之長官如堅持其命令未違法，並以書面署名下達，公務員即應無異議服從。本件系爭標案經被告權責長官110年12月6日核可第1次修正後，交控中心承辦人員同日以電子郵件通知原告系爭標案修改為有條件決標，請更正招標公告，原告認交控中心申辦更正招標公告附加說明事宜，存有諸多疑義，以110年12月9日簽陳請該中心說明，經工務科梁科長同日批以「一、為避免影響等標期，請於110年12月10日17時30分前依交控中心110年12月6日簽奉核准文字更正公告。二、本案更正公告完成後，本案所提疑義事項，請續辦再陳」而決行，原告遲至110年12月14日始依交控中心110年12月6日奉核文字簽陳更正招標公告公文，經被告權責長官於110年12月15日核可，均如前述，足見原告長官早已為具體明確之職務指示，而原告仍執己見，所為即故意違反公務人員應服從命令及切實執行職務之義務。且此項公務員服從義務，目的在使長官命令得以貫徹執行，維護工作紀律，不以公務員服從義務之違反，須有足以影響行政效率或妨害公務績效之結果為必要。又被告作成之申誡1次處分，乃按平時獎懲表第5點、第7點所為之最輕微之懲處，其判斷並無違反比例原則或出於錯誤之事實認定等恣意違法情事。至被告工務科因認原告辦理系爭標案招標更正公告，有對上級交辦事項執行不力等情事，以111年1月4日簽擬予申誡，亦如上述，則原告於111年1月7日向臺北市政府勞動局提出職場霸凌申訴(見本院卷第162-171頁)，時間已然在後，且二者客觀上欠缺直接關連性，況原告就上開職場霸凌事件，提起再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會以111年12月6日111公申決字第68號再申訴決定書駁回(見本院卷第203-212頁)。原告主張長官指示違法，經反應未果始生公告遲誤，其依本職更改日期，悉依法辦理，且其為免被告觸法而有正當理由，並無違紀之故意過失云云，洵不足採；所持原告所為未影響行政效率，課處申誡屬裁量怠惰，不合比例原則，原告於提出職場霸凌申訴期間受原處分之不利對待，已違反公務人員保障法第6條規定，依上說明，亦不足為有利原告之認定。
㈨、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈩、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 25 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 25 日
書記官 黃品蓉