臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭111年度訴字第1106號112年9月7日辯論終結原 告 周菊妹被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 白麗真(局長)訴訟代理人 徐錦岳
黃奕瑋上列當事人間農保事件，原告不服改制前行政院農業委員會中華民國111年7月6日農訴字第1110710530號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件起訴時，被告代表人為陳琄，於訴訟進行中變更為白麗真，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷第163頁)，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：原告前於民國98年7月16日經訴外人新北市石碇區農會(下稱石碇農會)申報以農會會員自耕農資格參加農民健康保險(下稱農保)。嗣石碇農會辦理農保被保險人資格清查工作，發現原告為獨資商號「宏觀鑽食園」(下稱系爭商號)之負責人，審認原告具農業以外之專任職業，不符合農保相關規定，向被告申報原告自110年10月14日退保，經被告於同日受理在案(下稱原處分)，乃以110年10月18日新北市碇農保字第1100500014號函(下稱110年10月18日函)通知原告。原告不服，向改制前行政院農業委員會(下稱農委會)申請農保爭議審議，經農委會以111年3月14日農輔字第1100730216號農保及農民職業災害保險爭議審定書予以審定駁回(下稱爭議審定)。原告不服，提起訴願，再經訴願決定駁回，仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告自98年7月16日以農會會員之資格向石碇農會申請加入農
保迄今，石碇農會卻以新修正之「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」(下稱農審辦法)審認原告之農保資格不符合規定，違反誠信原則、信賴保護原則、法律不溯及既往及不當聯結禁止原則。
⒉原告原經營之系爭商號自97年8月1日向新北市政府經濟發展
局(下稱經發局)申辦停止營業(下稱停業)，未曾申請復業，原告加入農保時，已無實質經營系爭商號，原告參加農保之資格條件均未改變，僅因當時農保核准時空背景不同，未辦理歇業，但只要經由補正程序將停業改為歇業，即可除去商號，符合新修正之農保被保險人資格。石碇農會辦理農保被保險人資格清查工作，未依農委會109年9月15日農輔字第1090024130號函釋(下稱109年9月15日函釋)意旨，通知原告就農保被保險人具系爭商號負責人資格一事為補正，逕以石碇農會110年10月18日函通知原告退保結果，並於爭議審議程序時，誤導農委會認定被告已為通知補正程序，有違正當法律程序。
⒊依農委會109年9月15日函釋，辦理農保被保險人具工商負責
人資格補正作業，應實質審查，不宜僅以其為工商登記負責人，逕認其有農業以外專任職業而予以退保，應就營業登記項目為審認，於必要時得依個案情形，辦理現地勘查，如有自產自銷得為加保。系爭商號前於97年8月1日向經發局申辦停業迄今，現場已成廢墟，無實質經營行為，更無因營業登記項目不同而有所差別，原告僅為形式上商號負責人，與加保期間具有實質經營農業以外專任職業態樣有間，且原告有於加保林地，種植綠竹筍，並非無實際從事農業工作。
㈡聲明：
⒈訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應償還原告及依附眷屬遭退保後，每月自繳健保費新臺幣(下同)23,954元。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依農審辦法第2條第1項第3、4款規定、第8條第2項規定及農
委會109年9月15日函釋，從事農業工作之農民申請參加農保應具備無農業以外之專任職業、持有或承租一定農地面積從事農業生產等資格條件，農會應辦理被保險人資格清查工作，如農保被保險人喪失農審辦法第2條所定之資格條件，當然喪失其被保險人資格。
⒉石碇農會前辦理農保被保險人資格清查工作，查得原告於加
保期間具有系爭商號負責人身分，系爭商號雖已辦理停業且無營業事實，但依農委會110年7月2日農輔字第1100222088號函釋(下稱110年7月2日函釋)，商業辦理停業登記後，其商業主體並未消失，亦得申請復業登記，且登記營業項目全非屬農業生產性質，故依據農審辦法第2條第1項第3款規定，認定原告仍具農業以外專任職業。
⒊石碇農會於110年9月3日會同新北市石碇區公所人員辦理現勘
，發現原告加保土地為雜林狀態，無持續維護管理之事實，是原告無實際從事農業工作，未符合農審辦法第2條第1項第2款規定，經審認未資格不符。石碇農會於110年10月14日以「具農業以外專任職業」為由，向被告申報原告農保退保，並經被告受理，審查結果並經新北市政府以110年10月8日函同意備查，並無違誤。
⒋石碇農會為辦理被保險人農保資格清查作業，以石碇農會110
年7月8日新北碇農保字第1100001623號函（下稱110年7月8日函）請原告提供符合農保加保證明文件供審。原告於110年8月9日提出聲明書，經石碇農會於110年8月19日現地勘查，復經審查小組會議依原告所提資料審查結果為「不合格」，並以110年10月18日函通知原告審查結果，並無未通知原告補正之情事。
⒌農委會109年9月15日函釋以：104年12月30日修正之農民健康
保險條例(下稱農保條例)第5條第6項規定，不論農會會員或非農會會員身分申請參加農保者，均一體適用農審辦法，故原告以農會會員身分參加農保，自105年1月1日起皆須符合無農業以外專任職業之規定，始得繼續參加農保，原告所稱以新申請加保資格審查，應屬誤解法令。
㈡聲明：駁回原告之訴。
五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有爭議審定（本院卷第71頁至77頁）、訴願決定（本院卷第35頁至41頁）、石碇農會110年10月18日函（本院卷第31、32頁）、原告農保退保申報表（原處分卷第1頁）、原告石碇農會農保被保險人資格認定表（原處分卷第17頁）、投保資料(訴願卷第24頁、本院卷第171頁至193頁)、系爭商號商業登記抄本（原處分卷第32頁至45頁）在卷可稽，堪信為真實。本件爭點：原處分以石碇農會認定原告具有農業以外之專任職業，認定原告不符合農保資格，受理退保申報有無違誤？原處分有無違反正當法律程序、誠信原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則或不當聯結禁止原則？
六、本院之判斷：㈠農保條例第1條規定：「為維護農民健康，增進農民福利，促
進農村安定，制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律。」第4條第1項規定：「本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託被告辦理，並為保險人。」85年3月22日司法院釋字第398號解釋理由書指出：農會係以保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、增加生產收益、改善農民生活、發展農村經濟為宗旨，得由居住農會組織區域 內，實際從事農業之人依法參加為會員，解釋時農會法第1條、第12條、第14條分別定有明文。農保係社會保險之一種 ，參酌解釋時農保條例第6條之規定，乃農民基於身分當然享有之權益。農會會員住址遷離原農會組織區域，如仍從事農業工作，其為農保被保險人之地位不應因而受影響，仍得依規定交付保險費，繼續享有農保條例所提供之保障，可知農會會員及加入農保之資格，始終限於實際從事農業工作之農民。
㈡本件行為時（即107年6月13日修正公布，下同）農保條例第5
條第1項、第2項及第6項規定：「(第1項)農會法第12條所定之農會會員從事農業工作，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。(第2項)非前項農會會員，年滿15歲以上從事農業工作之農民，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。……(第6項)第1項及第2項從事農業工作農民之認定標準及資格審查辦法(即農審辦法)，由中央主管機關定之。」參酌104年12月30日前次修正公布該條規定修正草案說明：「農保具有農業職域性社會保險之特性，應落實保障真正從事農業工作農民之保險權益。依原條文第1項規定，農會會員參加本保險之資格條件，係以具有農會會員資格為依據，惟實務上有部分農會會員並無實際從事農業工作之事實，為回歸本保險為職域性社會保險本質，爰於第1項增列從事農業工作為農會會員參加本保險之資格條件之一。另為避免農會會員與非農會會員因身分別之差異，產生加保資格條件不一情形，二者從事農業工作之認定標準及資格審查應予一致，以符公平原則，爰於第6項增列農會會員亦有依該項授權所定標準及辦法之適用。」可知農會會員亦必須有實際從事農業工作之事實始得參加農保，增列「從事農業工作」文字，係為求文義上的明確，又該條修正後農會會員亦應依農審辦法規定審查其農保加保資格。蓋我國農保實施之初，加保條件寬鬆，由於農保之被保險人即從事農業工作之農民，大部分無受雇主責任之保護，且其農業工作看天吃飯之風險型態，往往是經濟上之弱勢者，受有政府大量補助，此外，具有農保資格又得成為請領老農津貼之依據(老年農民福利津貼暫行條例第3條第1項第2款規定參照)，復因全民健康保險及國民年金之陸續開辦，社會安全制度架構成形，農保被保險人資格因而日趨嚴格，使保障對象限於具有保障需求性之人，故須排除具有他項保險資格或非以農業為職業重心之被保險人，以符合補充性原則，另為了顧及先前已加保農民之權益，國家尚增訂配套措施，使特定要件情況下始得繼續加農保，不在前開所特定要件情況下之原農保被保險人，經農保被保險人清查及審查作業，尤其非實際從事農業工作之農民，即無法繼續享有農保條例所提供之保障。
㈢農保條例第9條規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格
通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。但投保單位未於投保資格審查通過之當日列表通知保險人者，對保險人依本條例所為之給付，應負賠償責任。」本件行為時（即109年11月12日修正發布，下同）農審辦法第2條第1項規定，從事農業工作之農民申請參加農保應具備6款資格條件，其中第3款明定其應具備「無農業以外之專任職業者」之資格條件，否則因不具備得參加農保為被保險人之資格條件，自不得參加農保。同辦法第2條之1第1項規定：「本條例104年12月30日修正施行前，已以農會自耕農或佃農會員資格加保之被保險人，於加保期間持續維持其農會會員資格，並符合前條第1項第4款以外之規定者，得繼續參加本保險。」第8條第2項規定：「被保險人因……喪失第2條所定之資格條件者，當然喪失其被保險人資格；其於第2條所定之資格條件有異動者，應重行提出申請參加本保險。」因此，104年12月30日農保條例修正施行前，已以農會會員資格加保之被保險人，不具備得繼續參加農保之資格條件而參加農保者，依農保條例第9條本文規定，應由投保單位於審查其喪失資格退保之當日，列表通知保險人即被告，其保險效力之停止，自應為通知之當日起算。再依農審辦法第8條第6項及第7項規定：「農會應辦理被保險人資格清查工作，清查時應以書面通知當事人於通知送達7日內提出相關證明文件或書面意見，逾期不提出者，逕送審查小組審查。」「農會應將被保險人資格條件異動或喪失案登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統，並列印審查表送審查小組審查，審查結果以書面通知當事人，當事人如有異議，應於通知送達7日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理，申請復審以1次為限。」㈣另就有關農保被保險人具工商登記負責人之農業以外之專任職業資格疑義，農委會訂頒解釋性行政規則，其中109年9月15日函釋補充解釋：「……農會辦理具有工商負責人身分之農保被保險人資格補正作業……不宜以其為工商登記負責人而逕予認定有農業以外專任職業，而逕予退保。應就其營業登記項目及下列原則審認：1.登記項目屬農業生產性質，且自產自銷，符合規定者得繼續加保。如：登記A101040食用菌菇類栽培業或F101130蔬果批發業（自產自銷）。2.登記項目全非農業生產性質，不符規定，應予退保。……3.登記項目部分屬農業生產性質，部分非屬農業範疇，因仍具農業以外專任職業，應予退保。如：同時登記A101020農作物栽培業及C306010成衣業……5.農會除書面審查外，必要時得依個案情形，辦理現地勘查並以自產自銷原則審認之。……農會會員如因具農業以外專任職業經審查退農保，其會員資格應由農會理事會就主客觀事實審查認定是否符合『實際從事農業』，不因其具有工商業登記負責人之身分，逕認其不符農會會員資格。」110年7月2日函釋補充解釋：「……完成歇業登記該商業主體已屬消滅；但商業辦理停業登記後，其商業主體並未消失，仍得申請復業登記。兩者商業狀態尚屬有別。……農民於加保期間如具有工商業負責人身分，該段期間因已不符加保要件，應辦理退保事宜，而非謂只要該商業辦理完成歇業登記後，因商業主體消失，自得繼續為農保被保險人，無需辦理退保手續。」110年7月14日農輔字第1100226121號函釋補充解釋：「按我國社會保險體系係按職業別分立，不同職業從業人員應參加不同之社會保險。農保係實際從事農業工作且以農為繫生計農民參加之職域性社會保險，自78年6月30日訂定之農審辦法即規定，無農業以外專任職業者為農民參加農保之資格條件之一，故本項非新增規定。申言之，農民除持有農地並實際從事農業生產外，亦須符合無農業以外專任職業，始得參加農保。……農保被保險人如具有工商業負責人身分，則未符合農審辦法第2條第1項第3款所定無農業以外專任職業之資格條件，依規定應喪失農保被保險人資格；惟其如有實際從事農業工作並符合農保辦法相關規定時，仍得再次申請參加農保，權益仍獲有保障。」經核上開函釋係農委會本諸農民健康保險中央主管機關之地位，針對闡明農保條例所授權訂定農審辦法第2條及第8條等規定之真意就上開規定之適用所為統一解釋，符合前開法令規定意旨，應得適用。
㈤經查，原告前於98年7月15日加入石碇農會成為會員，並於98
年7月16日經石碇農會申報以農會會員自耕農資格參加農保，惟原告前於93年5月17日設立系爭商號，登記營業項目為F501060餐館業，並自97年7月29日申請停業，迄今均處於停業狀態等情，有原告農保被保險人投保資料表、投保資料（本院卷第171頁至193頁）、系爭商號商業登記抄本（原處分卷第32頁至45頁）。原告於申請參加農保時已為系爭商號負責人，且其營業登記項目僅有「F501060餐館業」，為從事中西各式餐食供應點叫後立即在現場食用之行業，顯非屬農業生產性質。又依農委會109年9月15日函釋意旨，具工商業負責人身分之農保被保險人如屬農業生產性質且自產自銷，如營業登記項目為「A101040食用菌菇類栽培業」或「F101130蔬果批發業」，屬銷售自己從事農業工作所生產之成果兼以銷售，仍可認有農業生產性質，具農保資格，然本件原告經營之系爭商號，係屬餐館業，非農業生產並自產自銷，不符合農審辦法第2條第1項第3款所定「無農業以外之專任職業」要件。次依商業登記法第17條規定：「(第1項)商業暫停營業1個月以上者，應於停業前申請停業之登記，並於復業前申請復業之登記。……(第2項)前項停業期間，最長不得超過1年。但有正當理由，經商業所在地主管機關核准者，不在此限。」第18條：「商業終止營業時，應自事實發生之日起15日內，申請歇業登記。」可知商號停業僅屬於在某段期間內因特定原因而暫停營業，其商業名稱仍然存在，商號負責人可經由申請復業獲准後繼續經營。原告既自97年7月29日申請停業且每年均辦理系爭商號之停業登記，顯示其仍準備隨時復業，若否應會辦理歇業登記。又系爭商號之登記營業項目非農業生產性質且自產自銷，無終止營業之事實，則原告自104年12月30日農保條例修正施行後之加保期間雖維持農會會員資格，但已不符合農審辦法第2條第1項第3款所定「無農業以外之專任職業」之資格要件甚明，應當然喪失其農保被保險人資格。
㈥再查，石碇農會依農審辦法第8條第6項規定，辦理農保被保
險人資格清查工作，查得原告上開於加保期間具有系爭商號之工商業負責人身分，石碇農會乃以110年7月8日函，請原告提供符合農保加保證明文件供審(本院卷第43頁)，原告於110年8月9日提出聲明書(原處分卷第27頁至29頁)，經石碇農會於110年8月19日會同新北市石碇區公所人員現地勘查，原告參加農保所有之臺北市石碇區鹿窟段鹿窟小段461地號土地無飼養及種植，現場已是廢墟，農業用地未作農林漁牧生產經營使用而不合格。再於110年9月3日辦理現地勘查，原告參加農保所有之同小段378地號土地種植作物別為雜竹，無法採收，農業用地未作農林漁牧生產經營使用而不合格，亦有現地勘查紀錄表及現場照片可參(原處分卷第46頁至48頁、第49頁至52頁)，上開2份勘查紀錄表並分經原告夫及原告簽名在案。石碇農會於110年9月30日召開110年9月份農保暨農民災害保險資格審查會，新北市石碇區公所表示：無積極營林之事實，現場久置成雜林狀態，僅現勘當日除草除蔓，無明顯林地經營管理之態樣；石碇農會表示：依原告所提出之商業登記抄本及聲明書顯示，被保險人於加保期間雖已辦理停業且現場亦成廢墟，無營業事實，惟會同公所人員現勘時發現其加保土地成雜林狀態，應無實際從農之態樣。因此決議原告不符合資格，有會議紀錄可參(原處分卷第53頁)，石碇農會於110年10月14日以「具農業以外專任職業」為由，向被告申報原告農保退保，並經被告受理，審查結果並經新北市政府以110年10月18日函同意備查，經核合於農審辦法第8條第6項及第7項之程序規定，原處分因而作成原告自110年10月14日退保，並無違誤。
㈦原告主張其自98年7月16日以農會會員之資格向石碇農會申請
加入農保迄今，石碇農會以新修正之農審辦法審認原告之農保資格不符合規定，違反誠信原則、信賴保護原則、法律不溯及既往及不當聯結禁止原則。原告參加農保時系爭商號已停業，其農保資格條件均未改變，只要經由補正程序將停業改為歇業，即可除去商號，符合農保被保險人資格，然石碇農會辦理農保被保險人資格清查工作，未通知原告就農保被保險人具系爭商號負責人資格一事為補正逕予退保，有違正當法律程序。原告多年處於停業狀態，現場亦為廢墟，僅為形式上商號負責人。且原告有於加保林地，種植綠竹筍，並非無實際從事農業工作云云。惟查，被告係石碇農會於110年10月14日以原告具農業以外之專任職業而申報農保退保時，於同日取消原告農保資格，而非溯自78年7月16日（即原告參加農保時）停止其農保效力，符合農保條例第9條本文之規定；且農保係社會保險之一種，乃農民基於身分關係享有法律所創設之權利，並與被告具有持續性法律關係，自會發生法令變動，原告初以農會會員資格，未經依農審辦法之審查即加保，嗣農保條例於104年12月30日修正將農保會員亦納入農審辦法予以審查其農保被保險人資格，復經清查作業查得原告有前揭不具農保資格情事而退保，並未違反法律不溯既往及不當聯結禁止原則，尚無違反信賴保護原則可言。農審辦法審查農會會員農保被保險人資格，係基於導正部分農會會員並無實際從事農業工作之事實，而使農保被保險人資格審查標準一致化，係為符合公平原則，亦無違反誠信原則之情形。原告為非屬農業自產自銷之工商業負責人，其主張有於加保農地種植綠竹筍一節，然與石碇農會前揭現場會勘結果不同，亦無舉證以明其說，難認有據，其既不能提出有實際從事屬農業項目之經營資料，被告認原告係系爭商號負責人，縱使目前為停業狀態，仍屬有農業以外之專任職業，洵屬有稽。又原告經農保被保險人清查作業查得於加保期間有農業以外之專任職業一事，經石碇農會以110年7月8日函通知原告提供符合農保加保證明文件供審，核已依法踐行補正程序，縱使原告將系爭商號辦理歇業登記，於辦畢歇業登記前原告仍有於加保期間具有農業以外之專任職業之事實，此部分係屬不能補正，原告主張原處分未予通知補正逕予退保，違反正當法律程序，不足採信。
㈧綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分並無違誤，爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。再按行政訴訟法第7條規定：提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費，故有此規範。則於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依該條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決。原告雖復主張其被退農保後，損害其具有農保身分之權益，並因此自繳健保費23,954元，依行政訴訟法第7條規定，合併請求被告賠償其聲明第2項所載金額云云，惟因原告所提上述撤銷訴訟係受全部敗訴判決，則原告依行政訴訟法第7條規定合併請求上述損害賠償部分，依上說明，亦非有據，應併駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
審判長法 官 許麗華
法 官 傅伊君法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 21 日
書記官 朱倩儀