臺北高等行政法院判決111年度訴字第111號111年8月25日辯論終結原 告 葉國源訴訟代理人 李漢中律師
謝佳琪律師葉曉宜律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 謝勝隆律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國110年11月24日台內訴字第1100421050號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告提起本件訴訟，其行政訴訟起訴狀所載訴之聲明原為「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡請求廢止桃園市政府102年10月15日府工土字第1020254691號函認定之既成道路（下稱102年10月15日函）。」（本院卷第9頁）。原告先於民國111年6月1日具狀變更訴之聲明為「確認桃園市楊梅區草湳坡段埔心小段2-474地號土地（即桃園市楊梅區仁美路38巷（下稱系爭巷道））既成道路之公用地役關係不存在。（本院卷第249頁），再於言詞辯論期日變更訴之聲明為「㈠先位聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告110年8月4日之申請，作成准予廢止『被告102年10月15日府工土字第1020254691號函認定之既成道路』之行政處分。㈡備位聲明：確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在。」（本院卷第360頁），核其請求之基礎均係基於同一巷道爭議事件，依據前開規定，其訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
(一)系爭巷道坐落於同市楊梅區草湳坡段埔心小段2-17、2-257等2筆地號（前經分割、合併，現為同段2-474地號土地）部分土地上（下稱系爭土地），前經改制前桃園縣政府以102年10月15日函認定系爭巷道為符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱具公用地役關係之既成道路。原告於110年8月6日因買賣取得系爭土地後，以桃園市楊梅區公所為被告，向臺灣桃園地方法院提起返還土地訴訟，請求桃園市楊梅區公所（下稱楊梅區公所）將系爭土地上之柏油地面清除，並將系爭土地返還原告，該案遞經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）108年度訴字第1567號民事判決、臺灣高等法院109年度上字第1221號民事判決及最高法院110年度台上字第1744號民事裁定（下分稱系爭桃園地院判決、系爭高等法院判決、系爭最高法院裁定），審認系爭土地附近人口密集，雖另有同路8巷1弄、107巷及福德街9巷等道路存在，尚難滿足當地居民合理之交通需求，系爭巷道為該附近不特定公眾通行所必要，堪認系爭巷道為既成道路，已成立公用地役關係，駁回原告之訴在案。
(二)原告復以110年8月4日申請書向被告申請廢止系爭巷道，經被告以110年8月10日府工養行字第1100197849號函（下稱原處分）不同意原告所請。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
(一)系爭巷道並非供不特定公眾通行所必要，附近居民僅係因通行便利而行走系爭巷道：
⒈經查，系爭土地旁雖有桃園市○○區○○路00巷00號、00號房屋
、0巷0弄連棟公寓及107巷集合式公寓與透天厝社區等居民，然細繹附近地圖可見，除系爭土地外，尚有桃園市○○區○○路000巷、福德街9巷及仁美路8巷等道路可供民眾通行至仁美路及永美路等主要幹道，堪認附近居民僅係因通行便利而行走系爭土地，縱系爭土地並未供不特定公眾通行，尚得經由桃園市楊梅區仁美路107巷進出，故系爭土地實非供不特定公眾通行所必要，不符釋字第400號所稱既成道路之要件。
⒉另桃園縣政府消防局前因民眾陳情系爭巷道遭封閉有無影響
公共安全乙案，於102年10月14日派遣第二大隊幼獅分隊人車前往勘查，認系爭巷道雖遭封閉車輛無法通行，仍可經由永美路107巷進入，有桃園縣政府消防局102年10月15日桃消救字第1021315736號函供參，可證楊梅區仁美路38巷10號及12號兩戶住宅人員及其他附近民眾並無利用原告所有系爭土地通行之必要。
⒊再查，門牌號碼「○○路00巷00號、00號」是101年10月15日門
牌整編變更後之地址，其變更前地址分別為「○○里0鄰埔心0之0號」、「○○里0鄰永美路00巷00號」，有內政部戶政司全球資訊網－村里街路門牌查詢資料可稽，可證仁美路是101年10月15日新設之道路名稱，先前道路名稱為永美路00巷，「○○路00巷00號、00號」二戶居民均可透過變更前之永美路33巷進出及對外聯絡，更遑論附近尚有永美路107巷可供通行，是系爭土地並無歷經年代久遠供不特定之公眾通行必要之事實。
(二)被告認系爭土地為供救護車、消防車等救難行為通行之唯一通路，然「影響救災」並非司法院大法官釋字第400號所指既成道路要件之一：私人土地是否為既成道路之因素，需與「不特定公眾通行之必要」相關聯，而桃園縣政府102年10月15日函以有影響救災之虞，繼以認定系爭土地有供不特定公眾通行之必要，顯係混淆居住安全與通行必要性之差異，設國家認僅憑永美路107巷路段無法完成救災，大可以徵收之方式取得所有權，再變更作為道路用地使用，而非以救災為由，逕認系爭土地有供不特定公眾通行之必要性，顯已侵害人民所有權。
(三)系爭土地於民眾通行之初，土地所有人即阻止民眾通行：⒈依前前手地主訴外人宋鴻臺於系爭高等法院判決審理中之證
述：「我們買的時候還沒有路，只是田埂，是當地居民一直擴大成為這樣的路。我們買進來的時候曾經有圍圍籬，但被當地居民給拆掉……。這是102年我賣地時候去現場看，發現現場在施工，當時地面有很多水泥塊，我去抗議，區公所就回復原狀取消水溝的施作……。」等語，堪信系爭土地供通行時，土地所有人確曾阻止民眾通行，益徵系爭土地不符釋字第400號揭示之要件，絕非既成道路。
⒉另審諸臺灣石門農田水利會102年10月30日石農財字第102001
3358號函說明二部分記載：「經查旨揭楊梅市草湳坡段埔心小段2-257地號土地為本會所有，現況道路遭挖除事件，非本會所為，旨揭地號土地仍為本會事業用地，不得作為既成道路，以維本會權益。」說明三部分敘明：「承上，該地若最終仍經認定為既成道路，敬請大府依司法院大法官釋字第400號理由書依法辦理徵收。」即可證明埔心小段2-257地號土地之原地主自始亦無將此土地提供予公眾通行之意。
(四)系爭土地於102年間處於無法通行狀態，顯有中斷使用：100年11月間永美路33巷1弄道路排水溝工程施工時，楊梅區公所並未要求展鴻營造有限公司在系爭土地上鋪設柏油，直至102年楊梅區公所強以代執行方式鋪設柏油路，始有道路狀態，然系爭土地落差3尺之情形長達2年之久，當非屬釋字第400號所認定之既成道路，洵屬至明。前手訴外人林淑珍於購買系爭土地時，並未發見土地上有任何道路存在，更無供不特定公眾使用之事實，遂於102年10月28日請宏仁法律事務所代發（102）宜律字第102011號函向被告表示其購買時系爭土地並無存在既成道路之狀態，故被告要求回復道路原狀於法無據云云。然楊梅區公所未察前情，逕以代執行方式在系爭土地上鋪設道路及水溝蓋，並要求林淑珍支付相關執行費用，林淑珍多次尋求救濟均遭駁回，實感無奈。綜上所陳，在在可見系爭土地絕非既成道路，並未成立公用地役關係，被告草率適用既成道路之要件有所違誤。
(五)雖本件系爭土地經桃園縣政府102年10月15日函認定成立既成道路，然公用地役關係之存否，端視有無長久供公眾通行之事實而定，故係繫諸於客觀事實而定，而非由行政機關論斷，況且102年10月15日函中無關於既成道路位置、面積及範圍之相關圖說，於法自有未合，絕無拘束法院之效力：
⒈司法院釋字第400號肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用
地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，此有最高行政法院98年度判字第1138號判決意旨可考。是以，公用地役關係存否係依客觀事實而定，縱前有桃園縣政府102年10月15日函認定系爭土地為既成道路，法院判斷仍不受行政機關所拘束。
⒉另依行政程序法第5條，行政行為之內容應明確，惟揆桃園縣
政府102年10月15日函內，僅記載楊梅市○○○段埔心小段2-17（部分）及2-257地號（部分）土地原有道路範圍成立公用地役關係，並未說明此既成道路之位置、面積及範圍，處分相對人無從知悉埔心小段2-17及2-257地號究係哪一部分成立公用地役關係，是102年10月15日函已有違行政法上明確性要求，於法自有未合，無拘束法院之效力。
(六)並聲明：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告110年
8月4日之申請，作成准予廢止「被告102年10月15日府工土字第1020254691號函認定之既成道路」之行政處分。
⒉備位聲明：確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在。
四、被告則以：
(一)程序事項：⒈原告先位聲明第2項求為廢止桃園縣政府102年10月15日函，
查原告於110年8月4日申請廢止上開函文所認定既成道路時，並未依現行桃園市建築管理自治條例第15條規定檢具該條所列必要文件，猶以在民事案件所執事證繼續充為應廢止認定既成道路行政處分之理由，核其消極任事，當無循法申請廢止現有巷道之明顯意思，自難期待就上開法定必要文件之補正，故被告除以其不備必要文件外，復再參酌相關民事判決之所認，否准原告之申請，並無不合。原告現依行政訴訟法第5條為上開聲明，惟核其申請未依上開地方自治法規備齊必要文件而為，屬未依法申請，其聲明求為廢止，顯無理由。
⒉原處分雖終為否准原告所為之申請廢止，然觀全文說明，旨
在重申102年10月15日函認定既成道路行政處分之理由及效力，核其性質，無非為事實觀念上之通知（即重申前行政處分之存在及敘明民事訴訟就同一事實所認定之結果），而非另生不同效力之新行政處分，則原告就此一屬於「觀念通知」性質之原處分提起撤銷訴訟，於法亦非妥適。
⒊被告為102年10月15日函之行政處分時，當時受該行政處分影
響之林淑珍、及林淑珍之合夥人即證人葉秀敏（改名為葉宸恩），甚至是原告等人，應得依行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴訟以資救濟，彼等捨此不為，遲至本件訴訟進行中始主張備位聲明之確認訴訟，難謂為合。
(二)實體事項：⒈就現存於系爭土地上之「公用地役」關係而言，既經相關返
還土地民事訴訟審認上開公用地役關係之存在，亦即於事實審言詞辯論終結之110年2月2日前，上開既成道路所依憑之道路周邊地理環境或人文狀況，並未有司法院釋字第400號解釋所指有所改變，而有中斷供不特定之公眾通行致不符公用地役關係要件，則公用地役關係即應消滅或隨時檢討應予廢止之情形，原告既未進一步提出相關積極事證以證上開「應予檢討廢止」情形存在，且被告於職權範圍內就上開既成道路亦查無有何檢討廢止情事，即周邊地理環境及人文狀況尚無大幅變化，原告求為廢止亦無事實依據，自難採信。
⒉葉秀敏證述購買系爭土地前後到場所見有很高落差不適合車
輛經過，且人車無法經過維持約兩三年等節，與宋鴻臺於民事法院之證述內容未有高低落差情形存在且陳稱舖設柏油後車子才能走等節顯有齟齬，當難採信。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有原告110年8月4日申請書（本院卷第81-86頁）、桃園縣政府102年10月15日函（本院卷第27-28頁）、原處分（本院卷第25-26頁）、訴願決定（本院卷第19-24頁）、系爭桃園地院判決（訴願卷第98-106頁）、系爭高等法院判決（訴願卷第107-115頁）、系爭最高法院裁定（訴願卷第116-118頁）在卷可稽，足以認定為真正。本案之爭點應為：㈠系爭巷道是否成立公用地役關係。㈡原告先位聲明請求被告應依其110年8月4日之申請，作成准予廢止「被告102年10月15日府工土字第1020254691號函認定之既成道路」之行政處分，有無理由。㈢原告備位聲明確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在，有無理由。
六、本院判斷如下：
(一)系爭巷道確實已成立公用地役關係。⒈按學說上所謂之「爭點效」，係指法院於確定判決理由 中
，對訴訟標的以外已由當事人所主張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷而言，其乃源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理而來，避免紛爭反覆發生，以達「一次解決紛爭」所生之一種判決效力（拘束力），自當為程序法所容許。是「爭點效」之適用，除理由之判斷具備「於同一當事人間」、「非顯然違背法令」及「當事人未提出新訴訟資料足以推翻原判斷」等條件外，必須該重要爭點，在前訴訟程序已列為足以影響判決結果之主要爭點，經兩造各為充分之舉證，一如訴訟標的般極盡其攻擊、防禦之能事，並使當事人適當而完全之辯論，由法院為實質上之審理判斷，前後兩訴之標的利益大致相同者，始應由當事人就該事實之最終判斷，對與該重要爭點有關之他訴訟負結果責任，以符民事訴訟上之誠信原則。最高法院96年度台上字第307號判決及本院104年判字第235號判決意旨可資參照。故就影響訴訟標的之重要爭點，如已經前訴訟程序充分辯論，並為確定判決所認定，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間之後訴訟應有爭點效之適用，即後訴訟不得再就同一爭點為相反之判斷。（最高行政法院109年度上字第881號判決意旨參照）⒉次按司法院釋字第400號解釋文：「憲法第15條關於人民財產
權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」理由書第3段：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」是以，既成道路成立公用地役關係，須具備：⑴為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷。
⒊經查，原告前以楊梅區公所為被告，依據民法第767條之規定
，請求被告清除在系爭巷道所鋪設之柏油路面，楊梅區公所即以系爭巷道成立公用地役關係為抗辯。經桃園地院承審法官於108年11月25日至系爭土地勘驗測量，測得系爭巷道兩端分別3.3公尺及3.4公尺，並包含51平方公尺之柏油路面及5平方公尺之排水溝，有本院依職權調取之桃園地院108年度訴字第1567號民事卷宗所附之勘驗筆錄、系爭巷道相片、桃園市楊梅地政事務所土地複丈成果圖在卷可稽（本院卷第149-165頁），並將系爭巷道是否成立公用地役關係，列為該案之爭點（系爭桃園地院判決第4頁第15行至第19行，訴願卷第101頁）後，參酌行政院農業委員會林務局農林航空測量所之67年7月3日、77年11月8日、87年5月8日、97年10月20日、107年7月4日航測圖（時間約同訴願卷第55-59頁之航測圖），認定系爭巷道至少早於67年間即已形成供通行道路之情形迄今已逾30年，究竟何時形成系爭巷道通行已不可考究，復審酌桃園市政府消防局以109年2月11日桃消字第1090003380號函覆桃園地院稱：「…二、㈠該路段挖除後，救災救護車輛須由永美路107巷或福德街9巷進出，另因路寬限制，永美路107巷與福德街9巷交叉口以東路段，小型消防車等以上之救災車輛均無法進入，須以水線接駁方式執行該路段救災。」（本院卷第167頁）。認定系爭巷道供人通行業經歷年代久遠而未曾中斷，且倘該路段挖除後，小型車輛僅能從永美路107巷進出，限於路寬救護車輛等均無法自永美路107巷進出，顯有影響救災之虞，係為不特定之公眾通行所必要，非僅為通行之便利或省時，認定系爭巷道成立公用地役關係，被告楊梅區公所占有系爭巷道進行鋪設柏油等養護行為具有正當權源而駁回原告之訴等節，業經本院調取桃園地院108年度訴字第1567號民事案件卷宗核閱屬實。
⒋次查，原告不服系爭桃園地院判決提起上訴，系爭巷道是否成立公用地役關係仍為該民事案件之唯一爭點。
⑴案經臺灣高等法院承審該案之受命法官再次前往系爭土地勘
驗，查知系爭巷道一端連接仁美路，可經由仁美路通行至永美路（即省道臺一線），另一端連接仁美路8巷1弄（下稱8巷1弄)再接永美路107巷(下稱107巷)；107巷為蜿蜒漫長之巷道，由該巷可通行至永美路，或於途中左轉連接福德街9巷至福德街，再由福德街通行至永美路。另行人可自8巷1弄15號前寬約1.77公尺之狹窄巷弄行走至仁美路。又仁美路38巷後端路旁有同巷10號、12號房屋，其右後方8巷1弄旁為連棟公寓，再接至107巷則有相當密集的集合式公寓及透天厝社區等節，有勘驗筆錄、現場圖及拍攝相片可證（本院卷第169-203頁）。依上述勘驗結果，可知仁美路38巷10號、12號房屋、8巷1弄連棟公寓及107巷集合式公寓與透天厝社區之居民，均可循系爭巷道通行至永美路而對外連通。雖上開居民亦可經由107巷通行至永美路，或於途中左轉連接福德街9巷至福德街，再由福德街通行至永美路，惟均需行經相當長的路途方能通抵永美路，途中大部分路段兩側為密集的集合式公寓及透天厝社區，沿路道路寬度自1.45公尺至4.47公尺之間，其中多處為3公尺以下甚至不滿2公尺，如有車輛停放於道路即會造成其他車輛無法通行。並基於此勘驗之結果，認定上開道路所提供運輸能量不足，無法滿足當地居民合理、安全之交通需求，亦不足敷該處社區民眾對外交通所需。而自系爭巷道通行至仁美路，除增加一處對外通行之途逕外，且其寬度逾3公尺，長度僅約為14公尺，對外通連往來較無造成交通阻礙之虞，當可有效彌補前述道路輸運該處社區居民合理能量與安全需求之不足，並非僅具通行之便利或省時之作用，堪認為該處附近民眾之不特定之公眾通行所必要。
⑵系爭土地前所有人宋鴻臺於臺灣高等法院審理時證稱：伊父
與人於40餘年前合購系爭土地，嗣由伊繼承，該地原為田地，購入時系爭巷道即為田埂，連通至後方農家自然形成的社區，居民可由此通行至仁美路，伊父購入後曾在田埂設圍籬，然為當地居民拆除，此後便一直通行迄今，原田埂並為附近居民鋪設柏油，嗣後才由被上訴人鋪設系爭柏油路面等語，有臺灣高等法院109年度上字第1221號返還土地等事件準備程序筆錄在卷可證（本院卷第209-211頁）。系爭高等法院判決基於宋鴻臺之證詞，認定宋鴻臺之父購入系爭土地後，雖曾一度設圍籬阻擋通行系爭土地，然其購入前系爭土地原即以田梗形式供居民通行往來，故非屬於公眾通行之初即為土地所有權人阻止之情形。系爭高等法院判決再參酌桃園巿政府於102年9月11日現場會勘系爭土地，當地民眾證實系爭巷道自34年以前即有供通行之事實，迄無中斷之情形，有「辦理本縣○○路00巷既成道路認定現場會勘案會勘紀錄在卷可據（訴願卷第78-82頁），亦與上述航測圖及證人宋鴻臺證述內容相為吻合，足認系爭巷道作為供不特定人通行之道路已長達數十年之久。並據此認定系爭巷道與司法院釋字第400號解釋所示要件相符，堪認系爭巷道為既成道路成立公用地役關係。
⒌據上所述，系爭巷道成立公用地役關係，成為原告與楊梅區
公所在前揭民事案件中最重要的爭點，且經桃園地院、臺灣高等法院法官分別至現場勘驗調查證據，並經兩造就此爭點充分辯論及舉證後，始於系爭桃園地院判決、系爭臺灣高等法院判決理由中判斷系爭巷道確實成立公用地役關係之判斷，原告對系爭臺灣高等法院判決提起上訴，亦經系爭最高法院裁定以原告上訴不合法而駁回上訴（本院卷第119-120頁），益證系爭巷道成立公用地役關係之判斷並無違法之處。雖然原告提起之民事訴訟係以楊梅區公所為被告，本案之被告為桃園市政府，然依據地方制度法第3條第3項，楊梅區為直轄市桃園市所劃分之一部，故仍可認為本案與上揭民事案件之當事人相同。從而，本院認為系爭巷道成立公用地役關係乙節，已生爭點效，本案之雙方當事人均不得就此為相反之主張。
⒍原告於本案仍主張系爭巷道附近居民仍可經由8巷1弄、107巷
等等道路進出及對外聯絡，系爭巷道並非供公眾通行所必要，救護車、消防車通行並非司法院釋字第400號所指既成道路之成立要件云云。然查，所謂「通行必要性」之有無，應以週遭環境之合理需求以為斷，並非僅以是否係唯一通路為斷，業經系爭臺灣高等法院判決闡述在案。系爭巷道附近之居民固可使用原告所指之其他通路對外聯絡，但是原告所指之其他通路，均過於狹窄，易有交通堵塞無法通行之情形，小型消防車以上之救災車輛亦無法進入，所以原告所指其他可對外聯絡之道路並無法滿足附近居民安全、合理的居住需求，此亦為臺灣高等法院法官勘驗現場後所得之心證，原告於本案仍執此相同之事由再為主張，違反爭點效應不可採。且證人宋鴻臺於臺灣高等法院109年度上字第1221號案件審理中，於109年12月9日準備程序時結證稱「（問：證人是否曾經為埔心小段2-474地號系爭土地的所有人？）是，40多年前我爸爸跟他的朋友3人一起買的，後來我繼承，在102年時候我賣給一位姓江的，後來他過戶給第三人，就蓋了現在土地上的房子」、「（問：你爸爸買這塊地及你所有期間，系爭土地作為何用？）是田地，我持有以來都是種菜使用，相片所示現在鋪柏油部分原本是田埂（按證人所稱之相片，即為本院卷第181頁系爭巷道與仁美路交岔路口之相片），田埂一邊種竹子，一邊種菜，田埂可以通到後面的社區，後來附近居民將田埂這塊地鋪柏油，……」、「（問：之前還是田埂的時候後方的居民是否會經由此處通到仁美路？）會，除了這條，也會走另外一條。」等語（本院卷第209-210頁），可證系爭巷道即宋鴻臺父親購入系爭土地時之田埂，延續至今之系爭巷道，已供不特定人通行長達數十年之久，且於斯時公眾通行之初，土地所有權人就沒有阻止情事。原告以宋鴻臺證稱其曾於102年阻止民眾通行，主張系爭巷道不符既成道路之要件云云，顯然忽略早在宋鴻臺父親購入系爭土地時，田埂即系爭巷道即有不特定人通行，且土地所有權人並未阻止之事實，故原告此部分之主張並不可採。另臺灣石門農田水利會係於78年7月10日始登記取得系爭土地合併分割前之桃園市楊梅區草湳坡段埔心小段2-257地號土地，然系爭土地早在67年起即持續作為道路通行使用，均經系爭灣高等法院判決認定在案，亦核與前揭宋鴻臺之證詞及本案訴願卷所附之空照圖相符。所以原告提出之臺灣石門農田水利會102年10月30日石農財字第1020013358號函中，即使載有「不得作為既成道路」之文句（本院卷第299頁），不能證明系爭巷道供公眾通行之初即為土地所有人反對之情形，亦不足憑認嗣後確有中斷通行之情形，故原告提出臺灣石門農田水利會之函文，亦無從為其有利之認定。至原告提出之系爭土地相片2張（本院卷第35頁），佐以拍攝相片之證人葉宸恩之證詞可知，拍攝相片的時間為102年（本院卷第321-322頁），相片顯示的狀況核與被告102年9月11日會勘系爭土地時的景況一致，亦有會勘相片可參（訴願卷第82頁），雖然相片顯示系爭土地上之柏油路面於102年遭到挖除，但相片顯示系爭土地仍維持道路路型及泥土地面，其欠缺柏油路面於通行時或較為不便，然尚難遽認確有無法通行之情形，故原告主張系爭土地於102年間無法通行而中斷使用云云，亦不可採。綜上，原告於本案提出之訴訟資料，均不足以推翻系爭桃園地院判決、系爭臺灣高等法院判決，就系爭巷道為既成道路成立公用地役關係之判斷，所以於本案訴訟應有爭點效之適用，本院就此不得再就此為相反之判斷。
(二)原告先位聲明及備位聲明之主張均為無理由。⒈按行政程序法第122條規定「非授予利益之合法行政處分，得
由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者，不在此限。」⒉經查，被告係桃園市轄內道路管理之主管機關，就轄內供通
行使用之道路是否為具公用地役關係之既成道路，自得本諸職權為認定，而其認定結果屬確認性質之行政處分，故被告102年10月15日函即屬確認系爭巷道為既成道路，成立公用地役關係之行政處分，且系爭巷道經認定為具公用地役關係之既成道路後，原告對該部分土地之使用收益權能，受到公用地役關係之限制而被侵害，被告102年10月15日函對於原告而言，自屬非授予利益之行政處分，先敘明之。依據原告110年8月4日申請書，其向被告申請之事項為廢止被告102年10月15日函，有原告申請書在卷可證（本院卷第81-86頁）。然系爭巷道已成立公用地役關係，業經本院論述如上，原處分亦同此認定即無違誤，訴願決定予以維持自有所據，原告先位聲明請求被告應依其110年8月4日之申請，作成准予廢止被告102年10月15日函認定之既成道路之行政處分，即屬無據。且系爭巷道既已成立公用地役關係，則原告備位聲明請求確認系爭巷道既成道路之公用地役關係不存在，亦屬乏據。
⒊原告主張被告102年10月15日函欠缺既成道路位置、面積及範
圍之說明而違法云云。惟按依行政程序法第5條規定，行政行為之內容必須明確。被告102年10月15日函認定系爭巷道為具公用地役關係之既成道路後，原告對該部分土地之使用收益權能，受到公用地役關係之限制而被侵害，已如上述，故其範圍及位置必須確定，始有助於法秩序之維持，並合乎行政行為明確性之要求。故被告自須將認定具公用地役關係之起訖時間、位置及面積完整載明，然被告102年10月15日函未將系爭巷道如何該當公用地役關係要件之起訖時間及面積、位置詳實載明，自屬可議。惟兩造既於上揭民事訴訟程序中經由桃園地院法官現場測量，藉由複丈成果圖確認系爭巷道的面積、位置，應認為被告102年10月15日函已獲得補正，且不妨礙原告之攻擊、防禦權利，基於訴訟經濟原則，本院依照卷附桃園市楊梅地政事務所土地複丈成果圖（本院卷第165頁）所示之面積及位置為審酌，即無不合。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，其先位聲明訴請被告作成廢止102年10月15日函之行政處分，並附帶撤銷原處分及訴願決定，備位聲明訴請確認系爭巷道之公用地役關係不存在，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 林 淑 婷法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 9 月 22 日
書記官 陳 怡 如