臺北高等行政法院判決111年度訴字第1197號112年7月19日辯論終結原 告 高飄逸訴訟代理人 嚴怡華律師（法律扶助律師）被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜(市長)訴訟代理人 吳宜臻律師
陳若軍律師上列當事人間債務人異議之訴事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告及訴外人高韶君、高建中為訴外人高常雄（民國33年生，現年79歲）之子女，訴外人高常雄前住在臺北市私立承宏康復之家。臺北市政府家庭暴力暨性侵害防治中心（下稱臺北市家暴防治中心）於102年7月8月接獲通報指訴外人高常雄遭遺棄，經調查後認其生活能力需旁人協助，無法獨立生活，復無親屬出面處理其生活照顧事宜，致其生命、身體、健康遭受危難，評估需由該機構繼續照顧，遂自102年7月8日起將訴外人高常雄保護安置於該機構，並就後續處遇事宜移請訴外人高常雄戶籍地之被告所屬社會局處理。嗣經被告依老人福利法第41條規定，分別以105年3月29日新北府社老字第1050495017號函及105年5月5日新北府社老字第1050788292號函(上揭函文合稱原處分）通知原告、訴外人高韶君及高建中應依法繳還102年7月8日起至103年12月31日止及104年1月1日起至同年12月31日止，由被告所屬社會局先行支付之訴外人高常雄安置費用新臺幣(下同)46萬6573元及31萬5000元(以下合稱系爭安置費用)，共計78萬1573元，原告並未提起行政爭訟，原處分因而確定，被告並於106年9月20日移送法務部行政執行署新北分署(下稱行政執行署新北分署)行政執行。其後，行政執行署新北分署以111年9月2日新北執丙106年費執專字第00417999號執行命令(下稱系爭執行命令)命原告及訴外人高韶君、高建中應於111年9月26日上午10時到場繳清尚積欠之安置費用或提供相當於尚積欠金額之人保或物保。惟因原告已向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）聲請減輕或免除對訴外人高常雄之扶養義務，並經士林地院於110年1月18日以109年度家親聲字第303號民事裁定（下稱系爭民事裁定）免除原告對訴外人高常雄自102年7月起之扶養義務，該裁定並於110年2月8日確定，原告乃於執行程序終結前，向本院提起本件債務人異議之訴，請求確認原處分所載債權因系爭民事裁定免除扶養義務而不存在。
二、原告起訴主張：
(一)依最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨、行政執行法第26條準用強制執行法第14條第1項前段規定，行政處分之相對人，於行政機關以行政處分為執行名義行政執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，得於執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。本件原告於109年間向法院聲請免除扶養義務，已經士林地院以系爭民事裁定免除原告對訴外人高常雄之102年7月起之扶養義務確定，故原告對訴外人高常雄之扶養義務自102年7月起即不存在，法律上已非扶養義務人，是本件於執行名義即原處分成立後，有消滅或妨礙債權人即被告請求之事由發生，被告應不得再對原告請求系爭安置費用之償還，是原告自得對被告提起債務人異議之訴。
(二)被告雖以：訴外人高韶君就同一系爭安置費用之公法上追償事件，已經最高行政法院以106年度裁字第1413號裁定駁回上訴確定，應生爭點效。況且，原告為訴外人高常雄第一順位扶養義務人，因負扶養義務而具體產生之債務關係，不因事後法院予以免除扶養義務，而變成自始或事後不存在，故系爭民事裁定雖載有自102年7月起免除原告對訴外人高常雄所負扶養義務等文字，應不具溯及效力等情，資為抗辯。然最高行政法院106年度裁字第1413號裁定之理由與本件情形不同，被告此部分抗辯應無理由，並不可採。又原告對訴外人高常雄之扶養義務，依系爭民事裁定已自102年7月起遭免除而不存在，而系爭安置費用皆係發生於102年7月後，被告自不得再對原告請求系爭安置費用之償還，此與現行最高行政法院認為免除扶養義務裁定並無溯及效力之見解，並無矛盾或歧異。
(三)原告於另案提起之行政訴訟（本院111年度訴字第583號）是涉及原處分得否依行政程序法第128條第1項、第3項重開程序，並斟酌系爭民事裁定作成免除原告返還系爭安置費用之行政處分等爭議，與本件係提起債務人異議之訴有所不同。又被告援引衛生福利部（下稱衛福部）110年3月3日衛部護字第1101460165號函（下稱110年3月3日函），辯稱本件於老人福利法第41條109年5月27日修正前已移送執行，故被告無權審查原告得否免除安置費用，應有違誤，不足為採。
(四)聲明：確認被告對原告依原處分所示總計78萬1573元之債權不存在。
三、被告抗辯則以：
(一)依民法第1118條之1第1項規定立法理由可知，立法者雖賦予法官得依個案彈性調整減輕或免除扶養義務，但請求減輕或免除扶養義務之權利屬於形成權，應自法院准予減輕或免除扶養義務之裁定確定之日起始發生效力，亦即扶養義務之免除，係向後發生效力，並無溯及既往之效力。又依訴外人高常雄遺棄個案匯總報告之記載，訴外人高常雄至遲自100年7月以前就無工作及經濟能力，需接受原告及其他子女扶養，倘若系爭民事裁定認為應自始免除原告之扶養義務，應自原告成為扶養義務人時起，就免除扶養義務，然系爭民事裁定未附理由，僅自102年7月起免除原告之扶養義務，該裁定顯然違背法令。
(二)扶養義務人因扶養義務而具體產生的債務關係，不因事後法院予以免除扶養義務而變成自始或事後不存在，故扶養義務人之法定扶養義務經民事裁定免除確定之前，仍是扶養義務人，依老人福利法第41條第3項規定，原告仍負有償還系爭安置費用之公法上義務，且原處分屬於公法上不當得利返還請求權，原告不得以訴外人高常雄未盡扶養義務拒絕返還，此乃基於老人福利法規定所創設之公法債權，非代位老人對直系卑親屬行使扶養請求權。再者，系爭民事裁定並非確認訴外人高常雄與原告間親子關係不存在之訴，該裁定內容雖載有自102年7月起免除原告對訴外人高常雄之扶養義務等文字，但該裁定確定日為110年2月8日，應不具溯及效力。另依衛福部110年3月3日函意旨，老人福利法各直轄市、縣（市）主管機關僅得在移送行政執行前審酌得否依修正後之老人福利法第41條規定減輕或免除安置費用，被告於106年9月20日即已將原處分移送行政執行，故被告無權審查能否減輕或免除安置費用。
(三)訴外人高常雄之另名扶養義務人即訴外人高韶君就系爭安置費用之公法上追償事件，已經最高行政法院106年度裁字第1413號裁定認訴外人高韶君應予返還，且縱有免除扶養義務之確定裁定，亦僅向後發生效力，並無溯及既往效力，尚不得執日後免除扶養義務之民事裁定主張卸免系爭安置費用之負擔。最高行政法院上揭裁定對於原告已發生爭點效，倘有相異之認定，將生裁判矛盾之情形。
(四)依最高法院94年度台上字第671號民事判決意旨，強制執行法第14條第1項規定之債務人異議之訴，須主張執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，始得為之。所謂消滅債權人請求之事由，係指足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實。例如：清償、提存、抵銷、免除、混同、債權之讓與、債務之承擔、解除條件之成就、和解契約之成立，或類此情形始足當之。至所稱妨害債權人請求之事由，則係指使依執行名義所命之給付，罹於不能行使之障礙而言。本件執行名義即原處分係老人福利法第41條於109年5月27日修正前已確定並移送行政執行，依據當時適用之老人福利法第41條及上揭實務見解，於系爭民事裁定確定前，原告仍應負扶養義務，故系爭民事裁定應非足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實，原告以之作為債務人異議之訴事由，應無理由。
(五)聲明：原告之訴駁回。
四、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有高常雄遺棄個案匯總報告影本1份(見本院卷第71至73頁)、原處分影本2紙(見本院卷第23至24頁、29至30頁)、被告106年9月20日行政執行案件移送書影本2紙(見本院卷第19頁、第27頁)、系爭執行命令影本1紙（見本院卷第17頁）、系爭民事裁定及士林地院家事裁定確定證明書影本各1份（見本院卷第35至39頁）、本院111年度聲字第172號裁定正本1份（見本院卷第49至52頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：原告取得系爭民事裁定是否屬消滅或妨礙被告請求之事由，原告執系爭民事裁定提起本件債務人異議之訴，是否有理？
五、本院之判斷
(一)本件原告起訴時訴之聲明為：「法務部行政執行署新北分署106年費執專字第417999號執行命令，對原告所為之強制執行程序應予撤銷。」雖其於本院審理時更正聲明為：「確認被告對原告依原處分所示總計78萬1573元之債權不存在。」但其於本件審理時始終主張係認本件執行名義即原處分所示公法上債權有消滅或妨害債權人請求之事由，因此依行政訴訟法第307條前段、行政執行法第26條、強制執行法第14條提起債務人異議訴訟之旨，堪認原告應係欲提起債務人異議之訴以排除本件執行名義之執行力，本院自應以其所選擇之訴訟類型予以審理，合先敘明。
(二)按行政執行法第26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」又強制執行法第14條第1項規定：「執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴。……」另行政訴訟法第307條規定：
「債務人異議之訴，依其執行名義係適用簡易訴訟程序或通常訴訟程序，分別由地方法院行政訴訟庭或高等行政法院受理；其餘有關強制執行之訴訟，由普通法院受理。」是以，行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除執行。行政訴訟法第307條雖係列於同法第八編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於執行程序終結前，向行政法院提起債務人異議之訴（最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議（一）意旨可資參照）。又現行行政訴訟體系下之債務人異議之訴，係由債務人於強制執行程序終結前向行政法院提起，旨在排除執行名義之執行力。至於作為執行名義之行政處分本身是否違法之爭議，則係由受處分人向行政法院提起撤銷訴訟，對未形式確定之行政處分，尚得依法聲請停止執行，以為救濟，二者之制度目的及規範功能均屬有別。在行政處分是否違法之爭議，已有撤銷訴訟及停止執行制度作為權利保護方式下，當無再許受處分人以行政處分之違法事由提起債務人異議之訴，以免混淆並破壞行政訴訟權利保護機制。從而，行政處分之受處分人，於行政機關以該行政處分為執行名義之執行程序終結前，主張有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，而向行政法院提起債務人異議之訴，其所得主張之異議事由應以執行名義「成立後」之事由為限（107年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨及最高行政法院107年度判字第745號判決意旨可資參照）。
(三)次按，老人福利法第1條規定：「為維護老人尊嚴與健康，延緩老人失能，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」該條於96年1月31日修正時，其立法理由已明白揭示：「依據先進國家之主張，社會福利已不再被視為是慈善行為，而是社會風險之共同分擔與身為公民之基本權利。……」等語。又同法第41條第1項、第3項規定：「（第1項）老人因配偶、直系血親卑親屬或依契約負照顧義務之人有疏忽、虐待、遺棄或其他情事，致其生命、身體、健康或自由發生危難者，直轄市、縣（市）主管機關得依老人之申請或依職權予以適當保護及安置。老人對其提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。……（第3項）第一項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本、計算書，及得減輕或免除之申請程序，以書面行政處分通知老人、老人之配偶、直系血親卑親屬或依契約負照顧義務者於六十日內返還；屆期未返還者，得依法移送行政執行。」由上揭法律規定及立法理由可知，國家依老人福利法第41條第1項、第3項規定，為避免老人生命、身體、健康、自由發生危難，所為之保護及安置，係為履行國家依法律所應盡之公法上緊急處置義務，但受保護及安置老人之配偶、直系血親卑親屬或依契約負照顧義務之人始為應避免老人遭受前揭危難之法定義務人，故立法者基於貫徹維護老人尊嚴與健康、使社會風險分擔、社會福利資源之使用者付費及國家補充性原則等考量，乃於老人福利法第41條第3項規定，主管機關得以行政處分請求此等義務人償還保護及安置所先行支付之費用，並於償還義務人未履行時得移送行政執行。主管機關依老人福利法第41條第3項規定向此等義務人求償，乃基於法律規定所生之公法債權，而非「代位」老人對於扶養義務人行使扶養請求權，故該公法債權與民事之扶養請求權有別。
(四)再按，民法第1114條第1款規定：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直系血親相互間。……」第1115條第1項第1款、第3項規定：「（第1項）負扶養義務者有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：一、直系血親卑親屬。……（第2項）負扶養義務者有數人而其親等同一時，應各依其經濟能力，分擔義務。」第1116條之1規定：「夫妻互負扶養之義務，其負扶養義務之順序與直系血親卑親屬同，其受扶養權利之順序與直系血親尊親屬同。」可知，「配偶」、「直系血親卑親屬」與負法定扶養義務為不同概念，前者乃基於婚姻、血緣而生之身分法上地位，而法定扶養義務，則是由法律對於具有某種身分法上地位之人間所形成之私法上權利義務關係。在通常情形，具有某種身分法上地位固然可認為負有法定扶養義務。但法定扶養義務與身分法上地位並非不可分離，在特定情形，縱然具有某種身分法上地位，亦可能不負法定扶養義務，此由民法第1118條之1已明定：「（第1項）受扶養權利者有下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：一、對負扶養義務者、其配偶或直系血親故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。二、對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。（第2項）受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。（第3項）前二項規定，受扶養權利者為負扶養義務者之未成年直系血親卑親屬者，不適用之。」使法院可以依負扶養義務者之請求減輕或免除扶養義務，而令身分法上的地位與扶養義務脫勾，即可得到印證。又負扶養義務者依民法第1118條之1第2項規定，請求法院免除其扶養義務之權利，係形成權，自法院予以免除確定時起始發生扶養義務者對受扶養權利者免除負扶養義務之法律效果。故在此之前，扶養義務者因負扶養義務而具體產生之債務關係，無論是公法上或私法上之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在。再者，立法院於99年1月27日修正增訂民法第1118條之1，同時配合修正增訂刑法第294條之1，該條第4款：「對於無自救力之人，依民法親屬編應扶助、養育或保護，因有下列情形之一，而不為無自救力之人生存所必要之扶助、養育或保護者，不罰：……四、無自救力之人前對其無正當理由未盡扶養義務持續逾2年，且情節重大者。」其立法理由為：「依民法第1118條之1修正草案之規定，扶養義務之減輕或免除，須請求法院為之。法院減輕或免除扶養義務之確定裁判，僅向後發生效力，並無溯及既往之效力。因而於請求法院裁判減輕或免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。本條所定阻卻遺棄罪成立之事由，與民法第1118條之1修正草案扶養義務之減輕免除事由相同者，事由是否存在，民刑事案件各自認定，彼此不受拘束，併此敘明。」準此，由立法者同時增訂民法第1118條之1及刑法第294條之1，及上開刑法第294條之1之立法理由中對民法第1118條之1規定之說明，可知民法第1118條之1之立法意旨，乃認定負扶養義務者在法院裁判免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。而上述扶養義務者因負扶養義務所具體產生之債務關係，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在（最高行政法院101年度判字第715號判決意旨，可資參照）。
(五)查原告為訴外人高常雄之子，訴外人高常雄現年79歲，前住在臺北市私立承宏康復之家，經臺北市家暴防治中心調查審認訴外人高常雄生活能力需旁人協助，無法獨立生活，復無親屬出面處理其生活照顧事宜，致其生命、身體、健康遭受危難，評估需由該機構繼續照顧，遂自102年7月8日起將訴外人高常雄保護安置於該機構，並就後續處遇事宜移請訴外人高常雄戶籍地之被告所屬社會局處理。嗣經被告以原處分通知原告、訴外人高韶君及高建中應依法繳還系爭安置費用，原告並未提起行政爭訟，原處分因而確定，被告並於106年9月20日移送新北分署執行等情，業經本院查證屬實，堪認被告確得以原處分作為執行名義，將本案移送行政執行，並對原告為執行行為。原告雖執系爭民事裁定提起本件債務人異議之訴，並以前詞主張本件不應再對原告執行系爭安置費用之償還云云。然而，基於下述理由，本院認為原告主張並不可採：
1.如前所述，主管機關依老人福利法第41條第3項規定向配偶、直系血親卑親屬、依契約負照顧義務之人求償，是基於法律規定所生之公法債權，而非「代位」老人對於扶養義務人行使扶養請求權，故該公法債權與民事之扶養請求權實有區別。而老人福利法第41條第3項既然是以「配偶」、「直系血親卑親屬」作為償還保護及安置所需費用之義務人，非如刑法第294條係以「負有扶養義務」作為處罰要件，抑或如身心障礙權益保障法第77條係以「依法令或契約對身心障礙者有扶養義務之人」作為償還安置必要費用之義務人，故解釋上只要具有「直系血親卑親屬」此一身分，並有老人福利法第41條第1項所定情事，且主管機關已經先行支付保護及安置所需費用，依老人福利法第41條第3項規定即發生公法債權，主管機關可以行政處分請求「直系血親卑親屬」償還先行支付之老人保護及安置所需費用，至於直系血親卑親屬是否負有私法上法定扶養義務，並非消滅或妨害主管機關請求此一公法債權之事由，毋寧僅涉及直系血親卑親屬能否依老人福利法第41條第4項、第5項規定請求主管機關就先行支付之老人保護及安置所需費用減輕或免除問題。質言之，在未經主管機關減輕或免除之前，直系血親卑親屬仍不得以其不負私法上法定扶養義務為由，拒絕償還主管機關先行支付之老人保護及安置所需費用。從而，本件原告既為訴外人高常雄之直系血親卑親屬，且因原告及訴外人高韶君、高建中所為，已使訴外人高常雄之生命、身體、健康遭受危難，訴外人高常雄並因此而被安置，被告更已先行支付系爭安置費用，依老人福利法第41條第3項規定，即已成立請求償還系爭安置費用之公法債權，且此公法債權既經被告作成原處分予以確認具體金額並請求原告返還確定，縱使原告於原處分作成後另行取得系爭民事裁定，惟系爭民事裁定僅生免除原告私法上法定扶養義務之效力，並無法減輕或免除原告所負返還系爭安置費用之公法上債務，且依原告所提出之新北市社會局110年3月8日新北社老字第1100368274號函顯示（見本院卷第89頁），被告尚未同意原告減輕或免除系爭安置費用，故原告自不得執系爭民事裁定拒絕返還系爭安置費用。
2.縱認老人福利法第41條第3項所定主管機關先行支付老人保護及安置所需費用之償還請求權，係以受請求人扶養義務存在為前提，惟依前開說明，負扶養義務者依民法第1118條之1第2項規定，請求法院免除其扶養義務之權利，係形成權，僅自法院予以免除確定時起始發生扶養義務者對受扶養權利者免除負扶養義務之法律效果。故在此之前，扶養義務者因負扶養義務已具體產生之債務關係，無論是公法上或私法上之債務，並不因事後法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在。本件被告作成原處分時，原告既負償還系爭安置費用之公法上債務，且該公法上債務亦經被告以原處分確認具體金額及請求原告償還確定，縱使原告事後取得系爭民事裁定免除其對訴外人高常雄所負扶養義務，但因系爭民事裁定僅向後發生效力，並無溯及既往之效力，因此在系爭民事裁定於110年2月8日確定之前，原告因負扶養義務已具體產生、確定之公法上債務關係，並不因事後民事法院予以免除原告所負扶養義務而變成自始或事後不存在，故原告所負償還系爭安置費用之公法上債務，不因系爭民事裁定受影響，系爭民事裁定之作成，仍非屬消滅或妨礙被告請求原告清償系爭安置費用之事由，自難為有利原告之認定。
(六)綜上所述，原告以系爭民事裁定已經免除其自102年7月起對訴外人高常雄之扶養義務為由，主張本件執行名義即原處分成立後有消滅或妨礙債權人即被告請求之事由，並不可採。其提起本件債務人異議之訴，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 8 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 23 日
書記官 陳可欣