臺北高等行政法院判決111年度訴字第1217號112年5月11日辯論終結原 告 謝富雄訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 林國顯（局長）住同上訴訟代理人 張家川 律師上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國111年9月26日交訴字第1110014969號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告為○○○○機場（下稱○○機場）排班計程車駕駛人，於民國111年2月10日上午10時35分許在○○機場2號停車場排班計程車休息室外，與其他排班計程車駕駛人即訴外人○○○發生衝突，原告並毆打○○○，經○○機場第18屆排班計程車自律委員會（下稱系爭自律委員會）、○○○○機場股份有限公司（下稱桃機公司)及內政部警政署航空警察局（下稱航警局)保安警察大隊調查，認原告確有毆打他人之行為，遂移請被告處理。嗣被告認原告前揭行為有妨害○○機場秩序之情事，違反民用航空機場客運汽車管理辦法（下稱系爭管理辦法）第32條第1項第8款規定，乃以111年4月29日站務業字第1115009881號吊扣○○○○機場排班登記證處分書（下稱原處分），處以原告吊扣○○機場排班登記證（下稱排班登記證）20日之處分（自111年5月6日起至111年5月26日止）。原告不服，提起訴願，經決定不受理後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告毆打○○○之行為並未當然構成妨害機場秩序，原處分不備理由，業已違反行政程序法第43條規定之論理法則：
⑴系爭管理辦法第32條第1項第8款規定所稱之「妨害機場秩序
」係屬不確定法律概念，審酌其所欲保護者應屬「公共秩序」，故何種行為構成妨害機場秩序，自應參酌其行為地點（例如是否人潮眾多）、行為樣態（例如是否持有武器、是否造成嚴重傷害）、時間長短等要素予以審查。
⑵原告固不爭執其於機場排班計程車司機休息區前方空地（下
稱系爭場地）與○○○發生肢體衝突，然而，系爭場地周圍均為計程車，顯非一般大眾得隨意出入之場所，而與機場大廳、計程車排班區等處所有別，故原告所為是否能夠等於妨害機場秩序，已非無疑。又原告與○○○發生衝突時既未持有具殺傷力之任何武器，亦僅造成○○○輕微挫傷及鈍挫傷（即瘀青），且雙方衝突過程僅約6秒，嗣後便隨即遭其他人員拉開，顯非嚴重肢體衝突。惟被告機關於原處分作成之過程中，均以原告有打人之事實，逕認原告構成妨害機場秩序而予以吊扣排班登記證，而未具體審查發生衝突之地點、方式、持續時間及所造成結果等一切情狀，亦未於原處分闡述其認定之理由，已違反行政程序法第43條之規定，有行政處分理由不備之違法。
⒉退步言之，縱原告與○○○發生肢體衝突構成「妨害機場秩序」
，惟被告機關逕吊扣原告排班登記證20日，構成裁量怠惰，並同時違反有利不利一律注意原則、比例原則及平等原則，而屬違法：
被告所提出吊扣原告排班登記證20日之依據，即被告於100年10月21日召開「研商民用航空機場客運汽車管理辦法第32條第1項相關規定量罰標準事宜」會議之會議紀錄（下稱系爭會議紀錄)，惟召開上開會議之單位為被告，而非被告之上級機關交通部。又系爭會議紀錄並未以裁量基準之方式刊登於政府公報，並不符合行政程序法第159條第2項、第160條第2項所定行政規則之要件，至多僅係被告內部之會議決議，不具有拘束被告之效力，殆無疑義。又被告既未受裁量基準之拘束，其裁量吊扣排班登記證之日數時，即應具體考量行為人之違規情狀，裁量相當之處分，否則即有裁量怠惰之違法。然而，被告並未考量本件衝突發生之原因，係因原告甫經喪父之痛，又遭○○○以羞辱先父之詞語辱罵，其所感受之羞憤情緒，非一般口語衝突得以比擬。另原告之行為雖不構成正當防衛，然其係本於遭○○○羞辱所產生之激動情緒，失去理智而攻擊○○○，並非無緣無故毆打○○○，是被告逕以系爭會議紀錄，機械性的吊扣排班登記證20日，違反有利不利一律注意之原則，而有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則。至於被告所提出之前例，係於機場第三停車場後方「排班車道」，以徒手揮拳方式毆打被害人，該案情狀與本案係發生於一般大眾不得隨意進出之排班計程車休息室前方，顯不相同，被告仍為相同處理，亦違反行政法上之平等原則。
㈡聲明：確認原處分為違法。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告提起本件確認訴訟，欠缺確認利益：
原處分已經執行，且排班登記證亦已還給原告，而原告違規事實相當明確，是原告再提起本件行政訴訟，已無實益，故本件實無即受確認判決之法律上利益，應予駁回。
⒉原告確有妨害機場秩序之事實：
原告毆打○○○之行為業經臺灣桃園地方法院111年度桃簡字第1047號刑事簡易判決(下稱系爭刑事判決）判處有期徒刑4月，如易科罰金，以新臺幣1,000元折算1日。又系爭管理辦法第32條第1項第8款規範之目的在於維護機場秩序，當不容在機場區域內發生毆打他人等破壞機場秩序之行為，且不因毆打人為排班計程車司機、非排班計程車司機或一般人而有不同。本件原告是在○○機場第一航廈2號停車場排班計程車休息區外毆打○○○，且將其踹傷，而計程車停車區域與一般車輛停車場區域相連，均屬位於機場範圍內之公開區域，依一般社會經驗，打人乃屬重大影響秩序之行為，是原告主張其毆打○○○之行為並未當然構成妨害機場秩序云云，即非可採。
⒊被告以原處分吊扣原告排班登記證20日，並未構成裁量怠惰
，亦無違反有利不利一律注意原則、比例原則及平等原則：
⑴觀諸系爭刑事判決之內容，已說明原告並無主張正當防衛之
餘地，原告指摘被告無視因果關係、違反有利與不利情形應一律注意之原則，並應考量原告毆打○○○之動機云云，係對法規適用之誤解，當無理由。
⑵○○機場為國家門面，原告既任系爭自律委員會幹部，較一般
人更需肩負維護機場秩序之責，本應秉持耐心，妥善解決糾紛，或尋求其他幹部協助。惟原告卻在白天人流普遍較多之情形下，直接於系爭場地毆打其他排班計程車駕駛人即○○○，不但影響機場排班計程車信譽，亦有妨害機場秩序。
故被告綜合本件所有相關資料，依法作成吊扣排班登記證20日之處分，應屬適當，且此亦有前例標準可循，是原處分並無裁量怠惰，亦未違反比例原則及平等原則。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告提起本件行政訴訟有無確認利益？㈡原告毆打○○○之行為，是否構成系爭管理辦法第32條第1 項第
8款規定所稱之「妨害機場秩序」之行為？㈢原處分有無裁量怠惰或違反有利不利一律注意原則、比例原
則及平等原則之情事？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有○○○之投訴受理填具表暨敏盛綜合醫院診斷證明書（本院卷第91至92頁）、系爭自律委員會111年2月15日111年第一次懲處申訴會議（下稱系爭懲處會議）紀錄（本院卷第93至94頁）、111年3月1日自字第111017號函（本院卷第49頁）、航警局保安警察大隊111年3月10日訪談紀錄表（○○○部分）、公務電話記錄表（原告拒絕出席訪談）（本院卷第103至105頁）、桃機公司111年3月24日桃機業字第1110034231號函及建議處分書（本院卷第107至109頁）、被告111年3月31日站務業字第1110008653號函（本院卷第111頁）、原告陳述意見書（本院卷第113至116頁）、原處分（本院卷第83頁)、訴願決定（本院卷第85至88頁）在卷可稽，自堪信為真正。
㈡原告提起本件行政訴訟有確認利益：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又所謂有即受確認判決之法律上利益，乃指原告之權利或法律上利益目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果或有受侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。本件原告於爭訟概要欄所載時地毆打○○○，經被告以原處分吊扣排班登記證20日（自111年5月6日起至111年5月26日止），原告業於111年5月6日將排班登記證繳交被告，且於訴願期間吊扣期限屆滿後之111年5月26日領回，是原處分業已執行完畢，而無回復原狀之可能，故原告依前開規定提起確認原處分違法之訴訟，自有確認利益，被告抗辯原告提起本件訴訟並無確認利益云云，即非可採。
㈢原告所為確已構成系爭管理辦法第32條第1項第8款「妨害機場秩序」之行為：
⒈按公路法第56條之1規定：「（第1項）為維護民用航空機場
交通秩序，確保旅客行車安全，各類客運汽車進入民用航空機場，應具備一定資格條件，並依規定取得民用航空機場主管機關核發之相關證件，始得營運。（第2項）前項之一定資格條件、申請程序、營運監督、營運應遵守事項、適用機場、各類證件核發、計程車之限額、保留比例、加收停留服務費、績優駕駛選拔獎勵、接送親屬與對各類客運汽車進入民用航空機場營運之限制、禁止事項與其違反之吊扣車輛牌照、吊扣、吊銷或停止領用相關證件及定期禁止進入民用航空機場營運之條件等事項之辦法，由交通部定之。」又交通部依公路法第56條之1第2項授權訂定之系爭管理辦法第32條第1項第8款規定：「桃園機場、臺北機場及高雄機場排班計程車駕駛人有下列情事之一者，除依有關法令處罰外，並吊扣其機場排班登記證10日至30日：……八、妨害機場秩序、衛生者。……」而系爭管理辦法係交通部為執行母法即公路法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得作為被告執法之依據。
⒉次按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而
言，立法者於立法定制時，仍得盱衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號、第545號解釋意旨參照）。查系爭管理辦法第32條第1項第8款所稱「妨害機場秩序者」，雖涉及不確定法律概念，惟其涵義於個案中得藉由專業知識及社會通念等加以認定及判斷，且可由司法審查予以確認。又傷害或加暴力、毆打他人，即為妨害或破壞秩序之行為，乃一般人所不難理解，且可得預見之事實。本件原告既不否認其於系爭場地毆打○○○，則原告所為自當符合該款所稱「妨害機場秩序」之規定，被告自得依該條款對原告為吊扣排班登記證之處分。原告以其並未持有具殺傷力之任何武器，亦僅造成○○○輕微挫傷及鈍挫傷（即瘀青），且雙方衝突過程僅約6秒，嗣後便隨即遭其他人員拉開，顯非嚴重肢體衝突為由，而否認其業已構成妨害秩序之行為云云，即非可採。
⒊原告固另稱：系爭場地周圍均為計程車，顯非一般大眾得隨
意出入之場所，而與機場大廳、計程車排班區等處所有別，尚不能等同妨害機場秩序等語。但查，揆諸被告所提出之○○機場第一航廈2號停車場排班計程休息區地理位置圖、事發地點地理位置照片（本院卷第307頁）可知，原告毆打○○○之地點為○○機場第一航廈2號停車場排班計程車休息區外，核屬位於機場範圍內之公開區域，故一般民眾皆可能經過，眾多駕駛員亦會於此走動，故原告於系爭場地毆打○○○，自屬系爭管理辦法第32條第1項第8款所稱「妨害機場秩序」之行為。從而，原告前開主張，要非可取。
㈣原處分並無裁量怠惰，亦無違反有利不利一律注意原則、比
例原則及平等原則之情事：⒈行政機關對於裁量處分之運用，除一般行政法原則外，特別
以行政程序法第7條揭示之比例原則為其界限，作成處分前應考量處分是否能達到行政目的、是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益。又行政機關行使裁量權，可能在個案中為之，亦可能由行政機關對其所屬人員或下級機關就行使裁量權，以一般指令規定如何裁量，即行政機關訂定所謂的「裁量基準」供作所屬人員或其下級機關於個案行使裁量權之準據，以便在個案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用之一致性，以符平等原則。
⒉本件涉及之裁量基準即系爭會議所為之結論略以：「……（二
）為使吊扣機場排班登記證處分一致，建請各相關單位參酌以下其情形裁罰：⒈違反第32條第1項第1、7款者，建議吊扣機場排班登記證10日。⒉違反第32條第1項第2、4、5、6、8、10款者，建議吊扣機場排班登記證20日。……」有系爭會議紀錄可佐（訴願卷第64頁）。又上開會議結論係由被告本於職權而非基於法律授權所訂定之裁量基準，為行政程序法第159條第2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則。此項行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力(行政程序法第160條第1項及第161條)，並不因系爭會議紀錄是否由被告之上級機關所訂定，或事後有無依行政程序法第160條第2項規定，由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，以符合同法第159條第2項第2款行政規則之程序要求，而影響被告依該裁量基準作成原處分之適法性。再者，裁量係行政固有權限，除裁量權之行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得審查行政裁量權行使之當否。行政機關訂定之裁量基準，係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮其他審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則裁量怠惰，惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形。至裁量基準所規定典型情形，其處分審酌因素過少是否有裁量怠惰，則應視影響處分相對人權益輕重程度而定。如果依裁量基準所規定典型情形而對相對人所為之處分，對處分相對人權益影響不大，則處分審酌因素即使單一，亦無不可（最高行政法院107年度判字第130號判決參照）。
⒊本件原告雖主張被告並未考量原告毆打○○○之原因，逕依系爭
會議紀錄機械性的為吊扣原告排班登記證20日之處分，違反有利不利一律注意之原則，且有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則。至於被告所提出之前例，與本件情形不同，被告仍為相同處理，亦違反行政法上之平等原則等語。惟查，本件係因原告與○○○於111年2月10日發生衝突，經○○○投訴，並經系爭自律委員會於111年2月15日召開系爭懲處會議，並作成會議紀錄略以：「⒉案易懲字000000-000：1.1謝富雄（即原告）表示……他（○○○）……之前多次有出言不遜之狀況，甚至出言侮辱到謝員父親，造成謝員極度不滿……。1.2經查看當日影像，確認謝員單方面動手毆打207（即○○○）倒地後，再以腳踹致207受傷。決議：本案以管理辦法第32條第1項第8款『妨害機場秩序、衛生』送上級吊證。」嗣系爭自律委員會將相關資料函送桃機公司，經桃機公司為相關調查後，乃向被告提出吊扣排班登記證20日處分之建議，復經被告函請原告陳述意見後，被告方以原處分吊扣原告排班登記證20日等情，有○○○之投訴受理填具表暨敏盛綜合醫院診斷證明書（本院卷第91至92頁）、系爭懲處會議紀錄（本院卷第93至94頁）、111年3月1日自字第111017號函（本院卷第49頁）、航警局保安警察大隊111年3月10日訪談紀錄表（○○○部分）、公務電話記錄表（原告拒絕出席訪談）（本院卷第103至105頁）、桃機公司111年3月24日桃機業字第1110034231號函及建議處分書（本院卷第107至109頁）、被告111年3月31日站務業字第1110008653號函（本院卷第111頁）、原告陳述意見書（本院卷第113至116頁）、原處分（本院卷第83頁)附卷可稽。又原告為系爭自律委員會之幹部，因上開毆打事件遭系爭自律委員會暫停幹部職務乙節，亦有系爭自律委員會易懲字111006號懲處公告在卷足憑（本院卷第97頁）。由此足認，被告為原處分時，對於原告毆打○○○之動機已然明瞭，而仍依系爭會議紀錄為吊扣排班登記證20日之處分，並未逾越系爭管理辦法第32條第1項第8款規定「吊扣其機場排班登記證10日至30日」之範圍，復參酌原告為系爭自律委員會之幹部，本較一般駕駛人更需肩負維護機場秩序之責，卻在與○○○發生衝突之際，未尋求其他方法，逕以暴力毆打○○○，進而有害機場秩序之維護，依前揭說明，被告以原處分吊扣原告排班登記證20日，殊難認有裁量濫用或裁量怠惰，致使違反比例原則或有利不利一律注意原則之情事可言。至於被告所提出之前例（本院卷第129頁），雖發生於○○機場第三停車場後方「排班車道」，而與本件發生之地點有異，但兩者均係毆打被害人，且均在停車場附近，其等造成妨害機場秩序之結果，並無二致，且原告此等行為，與一般情節相較，亦無特殊情形，故被告依系爭會議紀錄，以原處分吊扣原告排班登記證20日，亦無違反平等原則。是以，原告主張原處分有裁量怠惰之違法，並違反比例原則、有利不利一律注意原則、平等原則云云，委無可採。
㈤綜上所述，原告主張上開各節，均非可採。從而，被告以原
處分吊扣原告排班登記證20日，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 12 日
書記官 張正清