臺北高等行政法院判決111年度訴字第1276號
112年4月27日辯論終結原 告 邱裕仁訴訟代理人 翁瑞麟 律師
黃文欣 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 祝惠美（局長）訴訟代理人 應韻先
陳韋陵謝宜珍上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國111年11月29日新北府訴決字第1111683690號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面原告起訴時，被告代表人原為局長詹榮鋒，嗣於本件訴訟程序進行中，變更為局長祝惠美，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷第267-271頁），經核並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：門牌號碼新北市○○區○○路00巷00弄0號2樓建築物（下稱系爭建物），領有被告核發73土使字第594號使用執照（下稱系爭使照），層棟戶數為「地上5層」，核准用途為「集合住宅（H類2組）」，原核准內容為3間居室、1間浴廁、1間廁所、客廳及廚房，屬非供公眾使用之建築物，由原告胞兄邱裕昌於民國92年4月1日向訴外人劉瑞珠購入，並於105年3月28日信託登記予原告。嗣經被告於111年4月11日派員現場勘查，發現現場未經核准擅自室內裝修，變動室內分間牆及增設浴廁（現場為4間房間及浴廁，下稱系爭違法狀態），認已違反建築法第77條之2第1項第1款規定，遂依同法第95條之1第1項規定，以111年5月2日新北工使字第1110820597號函併同文號處分書，處原告新臺幣6萬元罰鍰，並限於111年8月10日前改善或補辦手續完竣（下稱前處分）。嗣原告於111年5月12日提起訴願，主張其非室內裝修行為人，被告遂以前處分適用法令錯誤為由，以111年6月8日新北工使字第1111043531號函自行撤銷前開處分（下稱111年6月8日函，原告就前處分所提訴願案，經新北市政府以111年7月1日第1113010591號訴願決定書決定：「訴願不受理」），另以原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款規定，以111年6月8日新北工使字第1111058405號函限期於111年7月15日前改善或補辦手續（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經新北市政府以111年11月29日新北府訴決字第1111683690號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈建築法第77條第1項係於84年8月2日始增訂之行為責任規定，
而自劉瑞珠之證詞可知，其於82年購入系爭建物時，系爭建物即已裝修為4間居室，並分別設有1套墊高地板之浴廁，法令既未課予買受人應確認點交屋況與使照之竣工圖是否相符之義務，則邱裕昌於92年間向劉瑞珠購入系爭建物並信託原告後，原告亦依彼時之現狀予以維護使用迄今，自無任何故意或過失之可歸責性，原處分溯及適用建築法第77條第1項規定，課予原告額外無法預測之義務，亦違反信賴保護原則。
⒉依被告所提出之現場照片及相關資料，均無比例尺或對照尺
，被告何以能計算出現況浴廁樓地板「墊高面積超出5平方公尺及墊高地板達10公分」，進而推導出本件無法適用「新北市政府建築物一定規模以下免辦理變更使用執照要點」（下稱免辦理變更使用執照要點）第9點第1項第4款及附表2規定？被告又未提出系爭建物確有影響樓地板等結構之相關報告或書證，且系爭建物格局自82年前某時即變更為系爭違法狀態迄今，若遽然再變更回系爭使照竣工圖格局，難以期待其安全性能較現況更為妥適，原處分漏未審酌於此，亦有不當。
㈡聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
依竣工圖、被告現場勘查及原告提供之資料所示，系爭建物原為3臥室及1浴廁、1廁所之格局配置，現況為4房間含浴廁之4間套房格局，且除編號1房間與原竣工圖相符，其餘部分皆涉及分間牆變更，致增加1房間2浴廁（原處分誤載為原核准4房2衛浴，現況增設1間浴廁），且未經核准擅自變更樓地板(墊高浴廁地板)，其墊高面積超出5平方公尺及墊高地板達10公分，涉及建築法第8條建築物主要構造變更，影響樓地板等結構安全，已不適用免辦理變更使用執照要點第9點第1項第4款及附表2規定。又無論系爭建物此等變更使用(墊高浴廁地板)及室内裝修(變更分間牆)行為是否由原告所為，原告既登記為系爭建物之所有權人，並為系爭建物之使用人，依建築法第77條第1項規定，即負有保持系爭建物符合合法使用狀態之義務，其因故意或過失而不排除與原核准圖說不符之非法使用狀態，未履行其維護建築物符合合法使用之狀態，被告自得依同法第91條第1項第2款規定，命原告限期依原核准系爭使照之竣工圖改善，或補辦變更使照及室內裝修手續完竣，是原處分並無違誤。㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告是否違反建築法第77條第1項規定？㈡原處分是否違反信賴保護原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭使照及竣工圖（本院卷第393、395頁）、系爭建物查詢資料（訴願卷第88頁）、被告111年4月11日勘查紀錄表及現場照片（本院卷第409-411頁）、被告所提竣工圖與系爭建物現況比較圖（本院卷第469頁）、原告所提系爭建物現場圖示及照片（本院卷第435-447頁）、前處分（本院卷第149-151頁）、被告111年6月8日函（本院卷第161頁）、原處分及被告111年6月28日新北工使字第1111196972號補正函（本院卷第157-160、163-166頁）、訴願決定及送達證書（訴願卷第159-166、167頁）可查，堪信為真。
㈡應適用的法令及法理的說明：
⒈建築法第73條第2項至第4項規定：「……（第2項）建築物應依
核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣 (市)主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第77條之2第1項第1款、第4項規定：「（第1項）建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。……（第4項）前3項室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，由內政部定之。」第77條第1項至第4項規定：「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第2項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之與設備。（第3項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。（第4項）前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。」第91條第1項第1款、第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除： 一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」第95條之1第1項規定：「違反第77條之2第1項或第2項規定者，處建築物所有權人、使用人或室內裝修從業者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦，逾期仍未改善或補辦者得連續處罰；必要時強制拆除其室內裝修違規部分。」該第77條第1項、第3項、第4項係於84年8月2日增訂，其立法理由係：「為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，並應定期委請具檢查資格者檢查簽證，其結果應向當地建築機關申報。主管建築機關得視實際需要隨時派員或定期會同有關機關複查。」可知，該第77條第1項規定，係課予建築物之所有權人、使用人維護建築物合法使用與其構造及設備安全之義務，如建築物有未合法使用之情形，或建築物構造及設備並非安全之情形，均構成該條項規定之違反。
⒉內政部依建築法第73條第4項授權訂定之建築物使用類組及變
更使用辦法第8條第1款規定：「本法第73條第2項所定有本法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：一、建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板等之變更。」又新北市政府依建築法第73條第3項授權訂定之免辦理變更使用執照要點第9點第1項第4款規定：「建築物使用變更符合附表2規定，且建築物建造行為以外之構造變更行為，屬下列情形之一者，免辦理變更使用執照：……㈣申請專有部分之樓地板變更，該戶（該層）變更樓地板面積合計在100平方公尺以下，且在該戶（該層）總樓地板面積2分之1以下者。（如屬樓地板墊高作為浴廁使用者，圖說應標示防水層施作方式）」其附表2規定，墊高未達10公分且單位體積重量小於2,300公斤/立方公尺，其面積在申請範圍10分之1以下，且面積合計在5平方公尺以下者，免送被告審查同意（若涉及公寓大廈規約或區分所有權人會議認定屬共用部分之重大修繕或改良者，仍應依公寓大廈管理條例第11條第1項規定辦理）。另內政部依建築法第77條之2第4項授權訂定之建築物室內裝修管理辦法第3條第4款規定：「本辦法所稱室內裝修，指除壁紙、壁布、窗簾、家具、活動隔屏、地氈等之黏貼及擺設外之下列行為：……四、分間牆變更。」第22條第1項規定：「供公眾使用建築物或經內政部認定之非供公眾使用建築物之室內裝修，建築物起造人、所有權人或使用人應向直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得直轄市、縣（市）主管建築機關發給之許可文件後，始得施工。」內政部並依建築法第77條之2第1項第1款規定，以96年2月26日台內營字第0960800834號令略謂：「依據建築法第77條之2第1項第1款規定，指定非供公眾使用建築物之集合住宅及辦公廳，除建築物之地面層至最上層均屬同一權利主體所有者以外，其任一戶有下列情形之一者，應申請建築物室內裝修審查許可：一、增設廁所或浴室。……」（下稱內政部96年2月26日令）。經核上開規範內容均合於各該母法授權範圍，自得予以適用。準此，新北市建築物之樓地板如墊高未達10公分且單位體積重量小於2,300公斤/立方公尺，其面積在申請範圍10分之1以下，且面積合計在5平方公尺以下者，雖依免辦理變更使用執照要點第9點第1項第4款及其附表2規定免辦理變更使照，但仍應向被告辦理「免辦理變更使用執照許可」手續。又非供公眾使用建築物之集合住宅，除建築物之地面層至最上層均屬同一權利主體所有者以外，其任一戶有分間牆變更、增設廁所或浴室之室內裝修行為，應向主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得許可文件後，始得施工。
⒊干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二種。
所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務。至於干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的（建築法第1條參照），針對各種建築實施行為與建築物安全管理予以管制之法律。從建築法之規範架構，可區分為對建築實施行為之管制及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即可依法律規定之意旨而區分為「行為責任」與「狀態責任」。依前開建築法第73條第2項、第77條之2第1項第1款、第77條第1項、第91條第1項第1款、第2款及第95條之1第1項規定可知，使照核發後，未經申請審查許可，擅作與原核定使用不合之變更使用，以及擅為室內裝修者，應由行為人即建築物所有權人、使用人或室內裝修從業者負擔「行為責任」，而非對建築物本身管制之「狀態責任」；至於使照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人，則應負擔「狀態責任」。蓋依建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（合法使用與其構造及設備安全），此義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，自已構成狀態責任義務之違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，若有違反此義務，即應依同法第91條第1項第2款規定，由主管建築機關予以處分，其中關於限期改善或補辦手續，並非對狀態責任人之制裁，而是命其排除上開條款所定之危險，是新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準第3點第1項及附表2關於違反建築法第77條第1項、第91條第1項第2款規定，建築分類用途：其他場所【第三型】，裁罰基準：第1次限期1個月改善或補辦手續，其性質即非屬對建築物所有權人、使用人之制裁，而係命其排除該建築物現況違法之狀態，以落實建築法第77條第1項所定其對該建築物符合法定狀態之維護義務。故原告主張建築法第77條第1項係行為責任之規定等語，應屬誤解，尚非的論。⒋建築法第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直
轄市為直轄市政府；……。」新北市政府104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行……自104年7月24日生效」基此，被告就違反建築法第77條第1項規定事項，有作成處分之權限。
㈢原告未維護系爭建物之合法使用與其構造及設備安全，應依
建築法第77條第1項規定負擔「狀態責任」：⒈系爭建物領有被告所核發之系爭使照，層棟戶數為「地上5層
」，核准用途為「集合住宅（H類2組）」，原核准內容為3間居室、1間浴廁、1間廁所、客廳及廚房，屬非供公眾使用之建築物，由原告胞兄邱裕昌於92年4月1日向劉瑞珠購入，並於105年3月28日信託登記予原告，且依信託契約第2點、第4點、第7點約定，原告按信託本旨就信託財產即系爭建物得為保存、改良、利用、收益行為及一切法律上處分或事實上處分，包含系爭建物及其相關設施之起造與變更，並為信託之受益人，信託期間自105年3月23日起至155年3月22日止。嗣經被告先後於110年8月25日及111年4月11日派員現場勘查，發現系爭建物有未經核准擅自變更分間牆（現況增設1房間2浴廁）及未經核准擅自變更樓地板（墊高浴廁地板）等情，為原告所不爭執，並有系爭使照、竣工圖（本院卷第
393、395頁）、系爭建物異動索引、登記簿及查詢資料（訴願卷第82-88頁）、信託契約書（本院卷第301-303頁）、被告110年8月25日、111年4月11日勘查紀錄表及現場照片（本院卷第397-411頁）、被告所提竣工圖與系爭建物現況比較圖（本院卷第469頁）、原告所提系爭建物現場圖示及照片（本院卷第435-447頁）可稽。且參酌上開被告所提比較圖及原告所提現場圖示暨照片所示，系爭建物原為前、後陽臺、1客廳、1廚房、3臥室（其中1臥室含1浴廁）、1廁之格局，系爭建物現況則為4房間各含1浴廁之4間套房格局，且除編號1房間位置與系爭使照竣工圖相同外，其餘格局位置均已變更，原多處隔間牆亦遭拆除，並新增隔間牆及浴廁，且將後陽臺併入編號4房間範圍，堪認原告係系爭建物之現登記所有權人及使用人，且系爭建物現況已出現與系爭使照竣工圖不符，而有違現行建築法令所要求之法定狀態（合法使用與其構造及設備安全）。
⒉原告既自105年間信託登記為系爭建物之所有權人，並就系爭
建物有使用、收益及處分之權，又為實際占有及管領系爭建物之人，即屬建築法第77條第1項規定「狀態責任」之行政法上義務人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，確認其所占有並管領之系爭建物現況是否符合現行建築法令所要求之法定狀態，以維護系爭建物合法使用與其構造及設備安全；再觀諸被告110年8月25日、111年4月11日勘查紀錄表之記載及現場照片（本院卷第397-411頁）顯示，被告人員於110年8月25日至系爭建物勘查當日，即已將勘查結果當場告知受檢代表即其父邱枝梅轉知原告，而被告於111年4月11日再派員勘查，系爭建物現況仍與110年8月25日之狀況相同，此情亦為原告所不否認，並有原告所提111年2月23日拍攝之系爭建物現場照片（本院卷第437-443、476頁）足憑。顯見原告知悉系爭建物現況不符建築法令所要求物之合法狀態，卻未為任何排除法所欲排除危險狀態之改善或補辦手續，自已構成建築法第77條第1項所定狀態責任義務之違反，至於系爭違法狀態係由何人造成，則在所不問。亦即原告係本於其為建築物所有權人之地位，就系爭建物之違法狀態負其自己責任。是原告就系爭違法狀態係前屋主劉瑞珠之前手於82年前所為一情，固提出劉瑞珠提供之照片及於111年5月9日出具之切結書（訴願卷第69、73-75頁、本院卷第113頁），並舉出證人劉瑞珠到庭結證（本院卷第455-461頁），上情縱令屬實，亦不影響本件原告違反建築法第77條第1項狀態責任規定之成立。是被告依建築法第91條第1項第2款規定作成原處分，限期命原告自行改善（回復原狀），或補辦手續（補申請系爭使照之變更或免辦理變更，以及室內裝修審查許可）等手續，僅係命原告排除系爭違法狀態而已，並非對原告之裁罰，於法即無不合。原告主張其係依82年間彼時之現狀予以維護使用迄今，無任何主觀可歸責性等語，並不足據為有利原告之認定。
⒊至於系爭建物如何回復原狀或補辦手續，自應依系爭使照、
竣工圖及相關規定辦理，尚非原處分須明載之內容；又系爭建物墊高浴廁地板之面積及高度，固未據被告於2次現場勘查時實際量測，惟即使符合免辦理變更使用執照要點第9點第1項及其附表2規定免辦理變更使照，但仍應向被告辦理「免辦理變更使用執照許可」手續，此亦經被告明載於原處分說明三，故均不影響原處分之合法性。是原告主張被告未提出計算墊高浴廁地板面積及高度之依據，且漏未審酌系爭違法狀態存續已久，遽然再變更回系爭使照竣工圖原狀，難期安全等語，亦非可採。
㈣原處分並未違反信賴保護原則：
⒈行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合
理之信賴，行政程序法第8條固有明文規定，惟信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。
⒉原告於105年間信託登記為系爭建物之所有權人並為使用時，
建築法第77條第1項及內政部96年2月26日令早已生效，原告對於前開法令自難諉為不知，原告就系爭建物現況即應負維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，本件被告或其他行政機關又無表現在外，而具有容許系爭建物得為現況違法使用之決策或宣示，自無從構成原告信賴之基礎。是原告主張原處分溯及適用建築法第77條第1項規定，課予原告額外無法預測之義務，違反信賴保護原則等語，亦難採據。㈤綜上所述，原處分限期命原告自行改善完成或補辦手續，並
無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告指摘被告承辦人不斷以各種方式指控、強壓取證，且不斷變更法條，以誤導、高壓之方式辦理結案等節（本院卷第477-478、481、507-547、621-622、623頁），核與原告前揭違反建築法第77條第1項狀態責任規定之成立無涉，爰不逐一論駁，原告所提錄音檔案，亦無調查必要，附此敘明。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
書記官 李虹儒