臺北高等行政法院判決111年度訴字第1286號112年4月13日辯論終結原 告 孫德紀
孫德綱孫志燕孫忠燕孫惠燕孫恕燕共 同訴訟代理人 張靜 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳郁涵 律師上列當事人間損害賠償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」本件原告起訴時，係請求被告給付原告各新臺幣（下同）9,000萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，後於本院民國112年4月13日言詞辯論期日，當庭就原告孫德綱部分擴張請求被告給付其1億3,400萬元，其餘原告部分則減縮請求各6,702萬元，及就利息請求之起算日均減縮自112年4月14日（即言詞辯論期日之翌日）起算，且經被告同意在卷（本院卷第311至312頁之筆錄），尚符合前開規定，合先敘明。
二、事實概要：原告等人原為新北市新店區新和段528及529地號等土地（下稱系爭土地，重測前安坑段外挖子小段92-2及93地號）之共有人。被告於民國63年11月28日發布實施「新店都市計畫（擴大部分）」（下稱系爭都市計畫）而劃設「文小六」新設校舍（即新和國民小學，下稱新和國小）用地，依行為時（即84年12月29日修正前）土地法第208條第7款、第223條等規定，報經臺灣省政府79年2月2日79年府地二字第13347號函（下稱徵收處分）核准、內政部79年2月9日台（79）內地字第778233號函准予備查，徵收包含系爭土地在內之11筆土地，並經被告以79年4月17日79北府地四字第36202號公告（下稱系爭公告，含新店市雙城國民小學-工程用地征收土地補償費清冊）通知原告上情及領取徵收補償金；原告雖不服而循序救濟，亦經行政法院80年8月19日80年度判字第1413號判決（下稱前確定判決）駁回原告之訴而告確定。其後，原告復主張系爭都市計畫違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法（下稱通盤檢討實施辦法）第10條、國民中小學設備基準（現改稱國民小學及國民中學設施設備基準，下稱中小學設備基準）等規定，及違反廢止前墳墓設置管理條例第7條規定等，致受有系爭土地所有權喪失等損害，依行政訴訟法第8條規定而類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項關於公法上不當得利等規定，提起本件一般給付之訴。
三、本件原告主張：㈠本件原告係主張被告就系爭都市計畫「文小六」用地有違法
劃設之情事，訴請被告賠償所受損害，此與前確定判決之情由不同；又被告前副市長李四川於107年8月曾表示願就上開損害予以金錢賠償，雖當時雙方就賠償金額並未談攏，惟迄今仍未逾10年或15年之請求權時效，原告自得訴請被告如數賠償或給付。
㈡原告等為系爭土地之共有人，被告劃設系爭都市計畫之「文
小六」國小用地後，即以系爭公告徵收系爭土地，並於同年8月1日設立新和國小，而該校雖於80年1月18日經奉准撥用國有地1筆，含系爭土地在內之全部被徵收土地，面積卻不過1.6663公頃，與64年5月29日訂定之通盤檢討實施辦法第10條、70年1月訂定之中小學設備基準規定至少應達1.8公頃不符，且經濟部水利署及被告所屬捷運局雖嗣後同意出借所管土地供作新和國小之球場使用，該校可使用面積因而達2.55公頃，惟上開土地仍非由新和國小管理，其校地面積仍未達1.8公頃而不合法。另新和國小與新店第六公墓之距離僅約270公尺，未達500公尺，亦違反廢止前墳墓設置管理條例第7條規定，上情均足見系爭都市計畫之「文小六」用地劃設明顯違法，原告因而受有相當於系爭土地市價之損害計約9至10億元，被告且同時就此獲有利益，依被告100年3月3日北府城都字第1000164671號函所載基準扣除40%地價後，及此前曾領取之徵收補償金額，並按原告孫德綱應有部分2/7、其餘原告各為1/7之比例計算後，依行政訴訟法第8條規定，類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項等規定，提起本件一般給付之訴等語。
㈢並聲明：被告應給付原告孫德綱1億3,400萬元，給付原告孫
德紀、孫志燕、孫忠燕、孫惠燕、孫恕燕各6,720萬元，及均自112年4月14日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
四、本件被告則以：㈠系爭土地前係根據徵收處分辦理徵收，並經原告等人受領徵
收補償金在案，系爭土地因此登記為新北市所有，由被告任管理機關，且原告前針對徵收處分亦曾提起行政訴訟（行政法院80年8月15日80年度判字第1413號），亦經判決駁回原告之訴確定，依土地法第235條規定，原告就此已無請求補償之公法上請求權，且系爭都市計畫於另依行政訴訟法第237條之18及同法施行法第14條之5規定，系爭都市計畫係於行政訴訟法109年7月1日修正施行前即已發布，並無從適用修正後規定，依原告主張亦無從提起一般給付之訴以附帶審查系爭都市計畫，目前規定更未有肯認人民得向行政法院請求賠償因違法都市計畫所致損害，原告之訴顯不合法。
㈡原告主張系爭都市計畫劃設之「文小六」國小用地未達1.8公
頃，不符64年5月29日訂定之通盤檢討實施辦法第10條、70年1月訂定之中小學設備基準規定云云，但系爭都市計畫於63年11月28日發布時，其所舉上開規定尚未訂定，自無違法之可能。況88年12月17日發布實施之「變更新店都市計畫（第二次通盤檢討）」，已考量新和國小校地面積較小，而將該校南側之水利署水資局機關用地，及被告所屬捷運局之道路用地，均變更為「文小用地」，供作新和國小之球場使用，該校可使用面積已達2.55公頃，亦符合當時通盤檢討實施辦法第18條規定；另廢止前墳墓設置管理條例第7條規定係於72年11月11日訂定，系爭都市計畫無法適用，其規範意旨亦在避免新設或擴建之公墓未與學校保持適當距離，性質上亦非劃設學校用地之限制，原告謂系爭都市計畫針對「文小六」用地之劃設為違法，亦無理由；其等據以請求被告賠償如訴之聲明所示金額，亦無理由等語，資為抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭土地登記簿、地籍異動索引表（本院卷第23至42頁）、系爭都市計畫節本（本院卷第167至169頁）、系爭公告（含新店市雙城國民小學-工程用地征收土地補償費清冊，本院卷第203至204頁、第206至211頁）、被告88年8月變更新店都市計畫（第二次通盤檢討）計畫書節本（本院卷第228至247頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：系爭土地目前登記為新北市所有乙事，是否係無法律上原因？原告主張所受系爭土地所有權喪失之損害，是否係被告不法行為所造成？原告所稱系爭都市計畫違法乙事，得否類推適用民法第184條第1項前段關於民法侵權行為之規定？原告主張類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項等規定，請求判決如訴之聲明所示，是否有理？
六、本院之判斷如下：㈠按行政訴訟法第8條規定：「（第1項）人民與中央或地方機
關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」次按民法第184條第1項前段固然規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。……。」第197條規定：「（第1項）因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2年間不行使而消滅，自有侵權行為時起，逾10年者亦同。（第2項）損害賠償之義務人，因侵權行為受利益，致被害人受損害者，於前項時效完成後，仍應依關於不當得利之規定，返還其所受之利益於被害人。」第186條另規定：「公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。」惟基於憲法第24條：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，……。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」之明文，業於69年7月2日制定國家賠償法，人民主張公務員於執行職務行使公權力時，或因怠於執行職務，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之情形，請求國家負損害賠償責任者，只能依據國家賠償法之特別法規定，向普通法院請求，要不能依民法第184條侵權行為之規定向國家請求賠償（最高法院85年度台上字第1556號民事判決、最高行政法院98年度判字第1530號判決意旨參照）。
㈡公法上不當得利之返還，係指在公法範疇內，欠缺法律上原
因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。此項制度之目的，係為將不合法之財產變動調整至合法狀態。除行政程序法第127條有準用民法不當得利之明文，及司法院釋字第515號解釋之情形外，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求。而不當得利之發生原因，有出於給付者，亦有非出於給付者，2種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要。而公法上不當得利法律關係之意涵，可藉助民法不當得利制度來釐清，參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因。」（最高行政法院94年度判字第1608號、109年度上字第966號判決意旨參照）㈢又按行政訴訟法第213條明定「訴訟標的於確定之終局判決
中經裁判者，有確定力。」又為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。亦即後訴法院受前訴法院確定判決之拘束，應以前訴訟確定判決關於訴訟標的所為之確認作為其裁判基礎。不論後訴與前訴之訴訟標的為同一或正相反，或是前訴之訴訟標的為後訴訴訟標的之先決、依存關係，在與前訴訟同一訴訟標的之既判力客觀範圍內，均發生確定判決拘束力，前訴訟確定判決言詞辯論終結前，兩造得主張一切法律理由、事實及證據作為攻擊防禦方法以支持其請求，或得提出而不為提出時，各該得作為攻擊防禦方法之法律理由、事實及證據等主張，於判決確定後，即被排除而不得主張，此為既判力（實質確定力）之失權效（遮斷效），以杜當事人就法院據以為判斷訴訟標的權利或法律關係存否之基礎資料，再次要求法院另行確定或重新評價，俾免該既判力因而失其意義，有最高行政法院108年度判字第604號、108年度上字第939號、109年度上字第902號判決意旨可資參照）。
㈣原告主張受有系爭土地所有權喪失之損害，乃來自徵收處分
，並非無法律上原因，且此節與其等爭執之系爭都市計畫有無違法等情，實亦欠缺相當因果關係，其等以前述公法上關係得類推適用民法第184條第1項前段、第196條第2項規定而為請求，並無理由：
⒈本件兩造並不爭執系爭土地目前登記為新北市所有，其前
曾為原告共有，係經臺灣省政府以79年2月2日徵收處分報請內政部准予備查後，以系爭公告通知原告等而為徵收，及原告前已依徵收處分如數領取經核定之徵收補償費在案等情，並有系爭土地登記簿、地籍異動索引表（本院卷第23至42頁）、系爭公告（含新店市雙城國民小學-工程用地征收土地補償費清冊，本院卷第203至204頁、第206至211頁）影本等件附卷可稽，可知原告喪失系爭土地所有權之原因，乃基於徵收處分所辦理之徵收程序而來。又原告斯時雖不服徵收處分而循序行政救濟，業經行政法院80年8月15日80年度判字第1413號判決（下稱前判決）駁回原告之訴確定，亦有被告所提出判決影本1份在卷可證（本院卷第171至177頁），基於前判決之既判力，徵收處分為合法乙事，亦足肯認，原告就此已不得再為爭執。是則，針對系爭土地所有權已不歸原告取得，且目前屬於新北市所有之權義變動關係，乃根據徵收處分所形成之徵收法律關係且係合法乙節，甚為明確；而原告主張受有喪失系爭土地所有權之損害，並陳明係以系爭土地經徵收後99年間之市價，再扣除約40%價值後，按原告當年取得補償費之比例計算所受損害（本院卷第277、312頁之筆錄），但參酌土地法第235條前段明定：「被征收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止……。」可知原告對系爭土地可資主張之權利，業在徵收處分作成並經原告如數領取徵收補償費後，即不再歸屬原告，此權義變動係根據合法之土地徵收法律原因關係所發生，國家並無不法行為可言，自亦堪認定。⒉其次，原告在本件雖主張係基於系爭都市計畫有違反64年
5月29日訂定之通盤檢討實施辦法第10條、70年1月訂定之中小學設備基準規定，或廢止前墳墓設置管理條例第7條規定等違法，進而謂得就系爭土地所有權喪失之損害，訴請被告賠償云云，並稱此與前訴訟判決之訴訟標的不同。惟僅就其等法律上之主張，即所受損害是否得類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項關於侵權行為規定之法律適用問題而論，依本件原告主張之情節，其等係居於人民地位而主張因系爭都市計畫違法，造成受有系爭土地所有權喪失損害，核屬對國家為賠償責任之請求，而依前述規定意旨及說明，在人民對國家請求侵權損害賠償之情形，尚且「不適用」民法關於侵權行為規定，而應優先適用屬特別法之國家賠償法相關規定，自亦無主張類推適用民法第184條第1項前段規定以請求國家賠償之空間，其理甚明；是原告所為主張，法律上已顯無理由。又原告既已具體陳明係類推適用前開規定，主張以公法上原因所發生財產上給付，並表明係基於行政訴訟法第8條規定向本院起訴（本院卷第276頁、第312頁之筆錄），足見原告在本件並無本於國家賠償法規定而為請求之旨，自亦無涉是否有國家賠償法規定之請求以決定審判權歸屬之必要，附予指明。
⒊再者，以原告請求賠償所據國家侵權之原因事實，即其等
主張系爭都市計畫有無違法乙事而論，無論是否屬實，系爭都市計畫所生對土地用途之限制，亦係抽象之規範效力，系爭都市計畫內容並不會直接形成原告喪失系爭土地所有權之結果，顯然原告所稱系爭都市計畫是否違法，甚或無效等情由，與其等主張所受損害間，亦欠缺相當因果關係，若無作成徵收處分且據以執行之事實，即無原告所稱損害之發生。而依原告所稱系爭都市計畫有無違法之情由，復屬徵收處分作成前即已存在者，縱使其等之主張，或涉及徵收處分有無因違法適用系爭都市計畫，致徵收處分亦有違法等問題，惟此節乃前判決針對徵收處分違法性審理時，於言詞辯論終結前即得提出而不為提出之攻擊防禦方法，參照前述說明意旨，亦已受前判決既判力遮斷效所拘束，原告仍不得再行爭執。是則，原告僅憑系爭都市計畫有違法乙事，因與其等主張所受損害間並無相當因果關係，與民法第184條第1項前段規定所受損害，須為國家故意或過失之不法行為所造成，二者間須有相當因果關係之要件，並不符合，自亦無從類推適用或進一步類推適用民法第197條第2項規定之餘地。
⒋末以，原告所執類推適用民法第197條第2項規定之主張，
係以符合民法第184條第1項前段規定為前提，而此部分主張無論由法律適用或本件事實而言，均無理由，業如前述，此部分主張，即已欠缺依據。又原告就此縱尚有基於公法上不當得利法律關係為請求之意，因原告喪失系爭土地所有權，乃依徵收處分辦理徵收之故，亦不屬無法律上原因或嗣後法律上原因失效等情，原告仍無從據以向被告主張公法上不當得利請求權，併予敘明。至於原告聲請傳喚證人李四川，謂可資證明系爭都市計畫違法者，尚難認得憑以證明，且原告之請求為無理由，事證已明，核無調查之必要，亦予說明。
七、從而，原告主張各節，均無可採。原告仍執前詞，謂得類推適用民法第184條第1項前段、第197條第2項等規定，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 11 日 書記官 謝貽婷