臺北高等行政法院判決111年度訴字第1288號112年4月27日辯論終結原 告 家福股份有限公司代 表 人 王俊超（董事長）訴訟代理人 劉恩廷 律師
趙永瑄 律師被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 高寶華（局長）訴訟代理人 郭素靜
章明揚上列當事人間勞動基準法事件，原告不服臺北市政府中華民國111年8月22日府訴一字第1116083308號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告家福股份有限公司經營綜合商品零售業，為適用勞動基
準法(下稱勞基法)之行業。被告臺北市政府勞動局於民國111年1月14日、24日對原告內湖東湖分公司（下稱內湖東湖分公司）實施勞動檢查，發現原告未實施變形工時制度，與勞工約定採排班制，每日正常工作時間為8小時，休息時間原則上工作4小時至少休息30分鐘，延長工時自出勤8小時後起算，加班最小計算單位為分鐘，每日上下班及休息時間均須打卡，原告有組織企業工會。並查得：⒈勞工陳彥宇（下稱陳君）於110年10月份考勤期間（即110年9月26日至10月25日）平日有延長工時，惟原告未經工會同意，使陳君延長工作時間，違反勞基法第32條第1項規定。⒉勞工高子恩（下稱高君）於110年10月30日正常工作時間為23時30分至翌日8時30分，中間休息時間為3時45分至4時6分、5時52分至6時11分，休息時間各21分鐘及19分鐘。原告使高君連續工作4小時未有至少30分鐘休息時間，其他勞工亦有類此情事，違反勞基法第35條規定（原告違反勞基法第35條規定部分，不在本件爭訟範圍內）。
㈡被告爰以111年3月9臺北市勞動字第1116039182號函檢附勞動
檢查結果通知書，通知原告陳述意見後，被告審認原告係5年內第8次違反勞基法第32條第1項、第2次違反同法第35條規定，且為甲類事業單位，爰依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項及臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點、第4點第29項次、第38項次及第5點等規定，以111年4月11臺北市勞動字第11160042282號函檢附111年4月11臺北市勞動字第11160042281號裁處書（下稱原處分）及繳款單，各處原告新臺幣（下同）100萬元及10萬元罰鍰，並公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額。原告不服，就違反勞基法第32條第1項規定之裁罰部分提起訴願，經臺北市政府以111年8月22日府訴一字第1116083308號訴願決定書駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告自106年起多次與家福股份有限公司工會(下稱家福企業
工會)協商，然均協商未果：家福企業工會自100年成立後，至106年僅40人，110年亦僅增加至44人，其組成之員工比例極低，僅佔全體員工0.25％，於該工會成員不同意延長工時之情形下，導致個別員工是否可延長工時，受限於不具代表性之工會決議，得出極少數員工即可決定全體員工(16,000人)之勞動條件的荒謬結果。本件原告均有合法如期給付員工加班費，並不存在勞動權保障不周的問題，家福企業工會並非由原告所主導，原告無法控制工會成員之組成，在該工會不同意延長工時之情況下，原告僅可透過各地方分公司之勞資會議協商，取得個別勞工之延長工時同意，盡力保障個別勞工之工作自主權。
㈡內湖東湖分公司無成立分公司工會，其使勞工延長工作時間
，自應由分公司之勞資會議或員工個別協商為之：改制前行政院勞工委員會(下稱前勞委會)92年7月16日勞動二字第0920040600號函釋（下稱92年函釋），乃係奠基於勞動條件之屬地性，應以小地域適用為優先之原則，原告目前有家福企業工會及樹林工會，則原告其他無工會成立或無工會分會之分公司，如要實行延長工時，應以勞資會議同意。內湖東湖分公司並無成立分公司工會，然有成立分公司勞資會議，並選出勞資雙方代表，經被告核備，透過該個別勞工協商之方式，內湖東湖分公司已取得勞工同意，使勞工得延長工作時間，並均有依法如期給付加班費給勞工，堪認已充分保障個別勞工自由意志之展現及工作權。
㈢勞基法第32條第1項所指工會，應係指「具有代表多數勞工之
工會」：參諸司法院釋字第807號解釋之大法官意見書，或有大法官認為諸如勞基法第32條第1項規定有關工會或勞資會議同意部分，乃屬違憲之法規；或由大法官就勞基法第49條第1項規定之工會或勞資會議同意部分，所提出之見解，可認個別勞工之同意權不應由工會之同意所取代，且如企業工會之會員未逾雇主所僱勞工二分之一，顯然不具代表性，更不應剝奪個別勞工同意自身事項之權利。
㈣被告違反行政程序法第9條、第36條等規定：
⒈按勞資會議係勞資雙方合作之平台(勞基法第83條規定參照
)，而工會則更進一步係為保障勞工團結權而成立，兩者並非互斥關係，各自所做出之決議，自應分別具有法律賦予之效力。觀諸團體協約法第9條規定，可知工會如有代表會員簽訂團體協約時，應有一定比例會員同意，才符合法律要求之代表性；換言之，因團體協約涉及個別勞工權益至關重要之勞動條件，如無代表性，其團體協約即不合法。
⒉原告為國際知名連鎖量販業者，分公司數量約350間，然家
福企業工會於100年5月1日成立後，會員人數於106年僅40人，110年亦僅增加至44人，長期由少數勞工把持，僅佔原告現有員工人數比例約0.25％，則家福企業工會是否足以代表原告所有員工之意志？且家福企業工會之組成成員多為樹林分公司之員工，內湖東湖分公司並無員工或僅有極為少數員工參與該工會，則家福企業工會代表內湖東湖分公司之員工決定其得否延長工作時間（於合法範圍內賺取加班費），其合理性何在？可見，家福企業工會是否足以代表內湖分公司內員工之意志，實有疑慮。
⒊原告分公司總數約達350間，且遍佈全臺各地，各分公司之
企業文化不同，就相關勞動環境及條件本應因地制宜，此即前勞委會92年函釋意旨所在。被告全未考量勞動環境之屬地性及家福企業工會之代表性是否充足，而逕認該工會既已成立，有關各分公司之員工延長工時之同意即應由該工會為之，顯然忽視由內湖東湖分公司全體員工所依法選任勞工代表協調及個別員工之自由意志，毋寧係變相認定工會應凌駕於個別員工之上，而迫使多數員工應遵行僅代表少數會員意見之工會決議，影響該等員工之工作權，顯已逸脫法律保障勞工團結權之本意，而損害個別勞工之權益。被告未對家福企業工會之代表性、合理性，及對內湖東湖分公司員工之侵害、內湖東湖分公司員工之意願等因素，加以審酌與考慮，顯有違行政程序法第9條、第36條規定。
㈤原告行為非出於故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，
應不予處罰：就原告主觀認知而言，因原告並無內湖東湖分公司工會，故原告依個別勞工協商而使員工延長工作時間，就此等勞動條件事項，已與員工充分協商，且經過員工本人之同意並給付加班費及工資，該處置以個別勞工之自由意志為尊，充分保障勞工勞動權益，原告無任何不法意識，主觀上不具違反該等規定之故意或過失。又原告並非專業法律機構，前勞委會92年函釋既未廢止，被告卻以與該函釋不同之法律見解，責令原告負擔較高之注意義務，該行政行為已屬不法。
㈥聲明：原處分關於違反勞基法第32條第1項規定裁罰部分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠基於保障勞工權益，勞基法就工作時間以公權力介入私法自
治，不容許勞資雙方自行議定勞動條件，其旨在避免經濟弱勢之個別勞工屈從於資方，而議定不利於己的勞動條件，故勞基法容許勞雇雙方基於特殊工作需要，就「延長工時」等事項，可以透過勞資協議機制同意而為不同之約定；且明文以工會同意為優先，無工會時，始例外委由勞資會議行之。前勞委會相關函釋，皆說明「事業單位如有個別不同廠場實施者，應個別經各該廠場工會之同意；而各該廠場無工會者，事業單位有工會者，則應經事業單位工會之同意；若均無工會者，擬實施前開事項則經各該廠場之勞資會議同意。」，而所指「事業單位」之意義即相當於總公司，「各別廠場」之意義即相當於「事業場所」或「分公司」之意，故總公司設有分公司而實施延長工時，應個別經分公司工會之同意，各分公司無工會，而總公司有工會者，應由事業單位工會之同意以代。均無，始經各分公司之勞資會議同意之。
㈡經查，家福企業工會係於100年5月1日設立登記，而原告之內
湖東湖分公司並無成立分公司工會，家福企業工會迄未同意延長工作時間之情事，是內湖東湖分公司未經家福企業工會同意逕行實施延長工作時間之事實，足可認定，縱使內湖東湖分公司有成立分公司勞資會議，仍不得逕以分公司之勞資會議與個別協商方式，取代家福企業工會之同意，以規避工會之監督。況且，家福企業工會為原告唯一法定代表勞工之法人組織，而勞資會議因屬非法人組織，僅透過勞資代表召開會議踐行勞工參與，兩機制於監督企業之角色效力及功能有所不同，理當肯認工會型態之組織係勞工團結權之最佳表現，優於事業單位或分公司之勞資會議，始能符合勞基法之立法意旨。
㈢釋字第807號解釋係針對勞基法第49條第1項規定違反憲法第7
條規定所作成，然本件係原告違反勞基法第32條第1項規定，原告援引並擴張該號解釋，應有誤會。況觀諸該號解釋主文與理由，係以憲法第7條保障性別平等意旨作為違憲審查基準，均未提及原告所稱工會代表性之主張，是原告主張應屬無據。再者，姑不論原告援引之大法官意見書並無解釋效力，意見書闡述之脈絡亦均係針對勞基法第49條第1項規定，全然與勞基法第32條第1項規定無涉。
㈣原告為資本額達8千萬元以上及勞工人數達100人以上（含分
支機構）之事業單位，屬裁罰基準第3點之甲類事業單位，於5年內係第8次違反勞基法第32條第1項規定，原告對其未經工會同意即延長勞工工作時間係屬違法乙節，自知之甚詳，其明知而為，自具違法故意，被告審酌原告之違規情節、累計違法次數等情，予以裁罰，於法自無不合。㈤聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按勞基法第30條第1項規定：「勞工正常工作時間，每日不得
超過八小時，每週不得超過四十小時。」第32條第1項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、違反…、第三十二條、…規定。」第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」又按甲類之雇主或事業單位(股臺北市公司或上櫃公司、資本額達8千萬元以上之公司、僱用人數100人以上之事業單位【含分支機構】)，未經工會同意，無工會者未經勞資會議同意，使勞工延長工作時間，且為本次違規之日起往前回溯5年內，第5次以上違反同條項規定者，處80萬元至100萬元罰鍰。亦為裁罰基準第3點第1款、第4點附表第29項次及第5點所分別明訂（本院卷第113頁至第159頁）。核此裁罰基準，乃被告為處理違反勞基法事件，建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力（參見該裁罰基準第1點），在勞基法第79條第1項所定罰鍰額度內，按雇主或事業單位規模大小及性質、違規次數等差異性，所為細節性、技術性之裁罰標準，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，核無違反法律優位或法律保留原則，被告自得援以為裁罰之依據。
㈡如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告111年
1月14日、同年月24日勞動條件檢查會談紀錄（本院卷第177頁至第193頁）、勞工陳君110年9月26日至10月25日之刷卡時間補登表（本院卷第195頁至第198頁）、加班時數與費用明細表（本院卷第205頁）、歷年裁罰紀錄（本院卷第223頁至第243頁）、原處分及訴願決定書（本院卷第37頁至第47頁）在卷可稽。是原告未經家福企業工會同意，而使勞工陳君在正常工作時間以外工作(即加班)之事實，可以認定。茲兩造爭議所在，乃原告以家福企業工會不具有代表性，據為其未違反勞基法第32條第1項規定之主張，是否有理？㈢按勞基法第32條明定雇主延長工時之法定要件及程序，排除
私法自治原則之適用，賦予公權力介入管制之規範目的，乃衡酌企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業之競爭力與生產秩序，且經濟活動愈趨複雜多樣，倘勞動條件及勞資關係模式過度僵化，將有礙於經濟整體發展，惟為保障勞工生命安全與身體健康之基本權益，避免經濟弱勢之勞工獨自面對及屈從於雇主所提出之不利勞動條件，故不許雇主得經個別勞工之同意延長工時，而明定雇主應經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，始得將工作時間延長之。其將「經勞資會議同意」列為事業單位無工會時之備用方式之緣由，在於考量勞工團結權受工會法保障，工會相較於勞資會議，當更具與資方折衝之實力，且可避免雇主利用經濟優勢，在勞資會議召開之前，藉由不當手段左右個別勞工之自主意願，以弱化工會功能，瓦解勞工團結權，遂取不利於勞工之勞動條件。是以，總公司有成立企業工會，而各分支機構未成立廠場工會者，雇主就其各分支機構員工之工時為延長時，當須經企業工會之同意，不得逕由各分支機構之勞資會議同意為之，以規避工會監督（最高行政法院109年度上字第857號判決意旨參照）。經查，本件原告固主張內湖東湖分公司無成立分公司工會，其使勞工延長工作時間，自應由分公司之勞資會議或員工個別協商為之等語，並提出內湖東湖分公司報經被告核備勞資會議代表名冊（任期自108年5月15日至112年5月14日）之函文為證（本院卷第49頁），然家福企業工會既早已於100年5月1日成立（本院卷第209頁），原告自應依勞基法第32條第1項規定，經家福企業工會同意後，方得使勞工在正常工作時間以外工作(加班)，本件既不存在「事業單位無工會」之情，原告自不得逕以勞資會議業已同意為由，而使其勞工加班；更何況，原告於本院言詞辯論程序時自承本件是徵得個別勞工同意加班，而非徵得勞資會議同意等語（本院卷第292頁），是原告前開所執其使勞工延長工作時間，應由分公司之勞資會議為之一節，並無事實基礎支持其論據，其僅取得個別勞工（陳君）同意而使其加班，尤非法之所許，是原告上開主張，自無可採。㈣原告固陳稱勞基法第32條第1項所指工會，應係指「具有代表
多數勞工之工會」，如企業工會之會員未逾雇主所僱勞工二分之一，顯然不具代表性，不應剝奪個別勞工同意自身事項之權利等語。然勞基法第32條第1項所稱之「工會」，法無明文必須是「具有代表多數勞工之工會」或「逾雇主所僱用勞工人數二分之一之工會」，且勞工團結權為勞動三權(團結權、協商權及爭議權)之首，對於勞動條件之確保及提升至為重要，工會法第7條固明定企業工會之勞工應加入工會，以促進同一廠場或同一事業單位之團結力，然在法無明定勞工未加入企業工會之法律效果，甚或明文勞工為企業工會當然會員的情況下，如認未逾雇主所僱勞工二分之一之企業工會，非屬勞基法第32條第1項所定之「工會」，恐使雇主無視於會員人數不足而力量已形薄弱之工會，逕對勢單力薄之勞工各個擊破，以達成有利於雇主之勞動條件，致損及勞工權益，是原告上開主張，亦無足採。至原告所引團體協約法第9條規定，其規範意旨乃因團體協約之協商簽訂及履行，攸關所有會員權益甚鉅，自宜有嚴謹之簽訂門檻，以避免影響勞工權益及衍生勞資爭議，故明定工會以其團體名義簽訂團體協約時，應符合其內部一定比例之同意門檻，此與勞基法第32條第1項所指工會，是否應為「具有代表多數勞工之工會」或「逾雇主所僱用勞工人數二分之一之工會」，乃屬二事，是原告此部分之主張，尚無可採。
㈤原告雖執前勞委會92年函釋，主張該函釋係奠基於勞動條件
之屬地性，故應以小地域適用為優先之原則等語。然本件既無原告徵得勞資會議同意而使勞工加班之事實，無論原告就前勞委會92年函釋意旨如何解讀，均與本件無涉；更何況，該函釋係謂：「勞動基準法…、第三十二條…，有關雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意之規定，係指㈠事業單位有個別不同廠場實施者，應個別經各該廠場工會之同意；各該廠場無工會者，應經各該廠場之勞資會議同意。 ㈡事業單位之分支單位實施者，其有工會之分會，且該分會業經工會之許可得單獨對外為意思表示者，經該分會之同意即可。㈢事業單位之分支機構分別舉辦勞資會議者，分支機構勞資會議之決議優先於事業單位勞資會議之決議。」（本院卷第169頁），可見該函釋並未涉及「事業單位有工會」，而廠場無工會或事業單位之分支單位無工會之分會時，事業單位可否不經工會同意，逕以廠場或分支單位勞資會議之決議，而使其勞工在正常工作時間以外工作之問題，是原告援引上開函釋為其有利之論據，自有誤會。
㈥原告另主張其無任何不法意識，主觀上不具違反勞基法第32
條第1項規定之故意或過失等語。然按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」故欲適用行政罰法第8 條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8 條但書規定適用之餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」，係指如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」。經查，原告對於其未經家福企業工會同意，而使勞工在正常工作時間以外工作等之事實，知之甚詳，其對於法規適用之認知，並無礙於其對於事實之認識，自無從據為其主觀上無故意或過失違反行政法上義務之事由。至就不法意識部分，如前所述，本件事實無涉前勞委會92年函釋所釋示之內涵，而其所據最高行政法院105年度判字第165號判決意旨，亦經該院108年度判字第472號勞基法事件，於依循行政法院組織法第15條之2所定徵詢程序而統一之法律見解所不採(最高行政法院嗣因司法院釋字第807號解釋【勞基法第49條第1項規定違反憲法第7條保障性別平等之意旨，自該解釋公布之日起失其效力】公布，而以110年度再字第36號判決廢棄前述108年度判字第472號判決，然就總公司有成立企業工會，而各分支機構未成立廠場工會者，雇主就其各分支機構員工之工時為延長時，當須經企業工會之同意，不得逕由各分支機構之勞資會議同意為之，以規避工會監督一節，仍為該院之統一見解，並未變更)，原告自無從引為其不具有「不法意識」之有利論據；且前勞委會另就如本件之法律爭議，前即作成103年2月6日勞動2字第1030051386號函釋略以：「本案○○股份有限公司○○分公司勞工如未組織分公司工會，該分公司於○○股份有限公司工會成立…後，如擬實施彈性工作時間等制度，應徵得○○股份有限公司工會同意，尚不得逕據該分公司勞資會議之同意以代。」等語（本院卷第173頁）、107年6月21日勞動條3字第1070130884號函釋略以：「查勞動基準法…第32條、…規定，雇主擬實施…、『延長工作時間』…等事項，應徵得工會同意，如事業單位無工會者， 始允由勞資會議行使同意權，其處理方式如下：㈠事業單位有廠場工會者，其於該廠場擬實施前開事項，應經廠場工會之同意；如各該廠場無工會，惟事業單位有工會者，應經事業單位工會之同意。㈡事業單位無工會者，擬實施前開事項應經勞資會議同意；各事業場所分別舉辦勞資會議者，事業場所勞資會議之決議優先於事業單位勞資會議之決議。…。」等語（本院卷第175頁），均明確說明勞基法中關於「雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後」之相關規定(勞基法第32條第1項規定亦包括在內)，其解釋適用之法律上意見，而可供原告依循法令之參考。經核各該函釋意旨，契合勞基法保障勞工權益之立法本旨，自可供行政機關執法之參考及勞雇雙方參採為釐定權利義務之依據，原告如仍有疑義，亦可向主管機關諮詢釐清，自不得僅據實務見解未見一致，即遽採有利於己之見解。是原告上開主張，自無從據為減免其行政罰責之論據。
㈦綜上所述，原告主張均無足採。從而，被告以原告未經工會
同意，即使所僱勞工陳君延長工作時間，違反勞基法第32條第1項規定，而依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項及裁罰基準第3點、第4點第29項次及第5點等規定，處原告100萬元罰鍰，並公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額（原處分關於原告違反勞基法第35條規定所為裁罰部分，不在本件爭訟範圍內），認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 25 日
書記官 陳德銘