臺北高等行政法院判決111年度訴字第1312號112年7月13日辯論終結原 告 秦啟恩
秦陳芽嬌
秦美琪秦啟祥黃重榮
黃紀恭仁
黃紀陞
黃特顯
黃仁宏
詹定豐詹淑禎
詹淑雅方來福
方志忠
方文彬
方秋雲
方民惠
方秋萍陳慶仁
張宗任蔡淑霞吳美淑
陳振友
潘明勲
王再長
楊宜嘉李明明
李瑋
許書銘共 同訴訟代理人 崔駿武 律師
楊承叡 律師施拔臣 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院中華民國111年8月24日院臺訴字第110185069號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣被告與經濟部依行為時文化資產保存法（民國71年5月26日制定公布，下稱文資法）第49條第1項及行為時文化資產保存法施行細則（73年2月22日訂定發布，下稱文資法施行細則）第72條規定，於75年6月27日以75農林字第12382號及經（75）參27445號會銜公告（下稱75年6月27日公告）以主要保護對象為水鳥，將臺北市關渡堤防外沼澤區面積55公頃土地公告為關渡自然保留區【其中約8公頃部分土地屬私人所有，原告為其中臺北市北投區關渡段1小段537、538、540、542、542-1、543、545、547、548、549、551、553、554、555、557、560、561、562、563、564、565、566、567、568-1、569-1、570、570-1等地號土地（以下合稱系爭土地）之所有權人（詳如附表所示）】，並指定前臺北市政府建設局為管理機關【臺北市政府建設局於96年9月11日更名為臺北市政府產業發展局（下稱臺北市產發局），現為臺北市產發局動物保護處管理】。嗣臺北市政府以該府針對關渡自然保留區廢止事宜進行評估，期間召開多次會議研議，並提經該府自然地景審議委員會108年10月5日108年度第2次會議審議作成結論，通過廢止關渡自然保留區，廢止後續以濕地保育法動態經營管理濕地生態及保育水鳥，並循法定程序陳報被告後，依110年12月7日修正前自然地景與自然紀念物指定及廢止審查辦法（110年12月7日修正後名稱為陸域自然地景與自然紀念物指定及廢止審查辦法，下稱廢止審查辦法）第4條及第9條規定擬具評估報告，以108年11月11日府授產業動字第1086024184號函（下稱108年11月11日函）送被告審議。經被告分別提經該會自然地景及自然紀念物審議會（下稱審議會）109年10月5日第8屆第1次會議及110年10月5日第8屆第2次會議（下稱109年10月5日審議會議及110年10月5日審議會議）審議通過後，由被告依文資法第81條第3項及廢止審查辦法第8條第3款規定，以110年12月20日農林務字第1101702404號公告（下稱原處分）廢止關渡自然保留區之指定。原告不服，提起訴願，經決定不受理後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈系爭土地所坐落之區域，乃被告及經濟部會銜劃定為關渡自
然保留區，導致系爭土地之共有人無法自由進入及使用收益，除被告未給付任何補償金之外，系爭土地亦因法規限制，即71年5月26日公布之文資法第52條及現行文資法第86條第1項規定，禁止改變或破壞其原有自然狀態，導致地主及任何行政機關均不得進入疏伐，致使紅樹林植被蔓生，幾乎覆蓋全區，已然改變系爭土地之原本地貌，此等結果，被告實則無法推諉卸責，且由75年航照圖與迄今航照圖相互對照，可見系爭土地地貌改變之大，甚為明顯。
⒉被告於劃定關渡自然保留區數十年以後，卻突然作成原處分
據以廢止，表面上「看似」係對原告有利之行政行為，實際上卻將已然改變地貌之系爭土地留給私有地主，完全無法為任何利用，其中亦未曾與原告協調商討後續該如何整治系爭土地目前佈滿紅樹林等植物之現狀（即回復應有之土地狀態），亦未給予原告任何整治之補償費用。原處分之作成，僅僅單純地去廢止關渡自然保留區之劃定，卻對系爭土地狀態未予以理睬，可見被告僅在乎是否符合文資法之目的，從未考慮過原告之財產權受損甚深，公益及私益已然嚴重失衡，誠然並未注意原告一切有利及不利之事項，更是違背原告對於國家機關行為之誠實信賴。據此，原處分實際上乃係一「違反行政法上原理原則」之不適法行政處分，其瑕疵甚為重大。基此，原告主張被告應將關渡自然保留區內之紅樹林等植物疏伐完畢，抑或給予原告疏伐之相當補償金，方能一併作成廢止關渡自然保留區之處分。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原處分並未損害原告之權利或法律上利益，本件訴訟無權利保護必要：
原處分係廢止關渡自然保留區之指定，使系爭土地非屬文資法所稱之「自然地景」，故原告對於系爭土地之使用收益即不再受文資法之限制，實屬對於原告有利之「授益處分」，且符合原告向來主張被告應廢止關渡自然保留區指定之期望。況且，原處分之作成僅發生廢止關渡自然保留區之法律效果，並未致使「系爭土地上之紅樹林蔓生」，亦與系爭土地實際上是否處於無法利用之狀態無關，顯見原處分並未對於原告之權利或利益造成任何損害。再者，本件撤銷訴訟縱使原告勝訴，亦僅係原處分遭撤銷而回歸關渡自然保留區仍存在之狀態，並無助於達成原告請求疏伐系爭土地上所生長紅樹林之目的。又系爭土地目前仍符合濕地保育法之立法目的，並經內政部依濕地保育法公告為「淡水河流域重要濕地（國家級）」。是以，依濕地保育法第25條第3款規定，無論原處分是否經撤銷，被告均無就生長於系爭土地之紅樹林進行疏伐之權限，故本件訴訟無法達成原告之目的，原告實無權利保護之必要。
⒉原處分未違反信賴保護原則及有利不利一律注意原則：
⑴依法務部101年8月20日法律字第10100091260號函釋意旨，行
政機關依法廢止原為合法之侵益處分時，因不涉及相對人信賴利益之保護，故並無信賴保護原則之適用。又被告與經濟部於75年作成指定關渡自然保留區之處分係屬合法之侵益處分，而原處分廢止指定關渡自然保留區之合法侵益處分後，原告對於系爭土地之使用收益即不再受文資法所拘束，是原處分之作成即未涉及信賴利益之保護，原告主張原處分違反信賴保護原則云云，即屬無據。
⑵原告所有之系爭土地位於基隆河旁，被告為避免系爭土地因
紅樹林之增生而有發生洪患之危險，方以原處分廢止關渡自然保留區之指定，使系爭土地得不受文資法所限制。是以，被告作成原處分時，即已就位於基隆河關渡側之系爭土地之利益進行考量，原告自不得僅因其自身期待之利益未獲滿足（即將關渡自然保留區內之紅樹林疏伐完畢或給予原告疏伐補償金），即謂原處分未針對原告有利之事項進行審酌。從而，原處分並未違反行政程序法第9條所定有利不利一律注意原則。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告提起本件訴訟有無權利保護之必要？㈡原處分有無違反信賴保護原則及有利不利一律注意原則？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有75年6月27日公告（本院卷第31頁、訴願卷目次編號11第6至7頁）、系爭土地登記第三類謄本（本院卷第33至77頁）、系爭土地周邊地籍圖（本院卷第141頁）、臺北市政府自然地景審議委員會108年10月5日108年度第2次會議紀錄（原處分卷第113至116頁)、臺北市動物保護處108年10月29日關渡自然保留區廢止評估報告（原處分卷第51至88頁)、臺北市政府108年11月11日函（訴願卷目次編號11第8頁）、109年10月5日審議會議及110年10月5日審議會議之會議紀錄（本院卷第229至236頁）、原處分（本院卷第79至80頁)、訴願決定（本院卷第81至89頁）附卷可稽，自堪信為真正。
㈡按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。
惟提起撤銷訴訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，若當事人亦不因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上之地位或其他利益時，即應認其提起之撤銷訴訟係欠缺權利保護必要而無訴之利益，法院即應以判決駁回之。㈢次按行為時文資法第49條規定：「（第1項）自然文化景觀由
經濟部會同內政部、教育部與交通部審查指定之，並依其特性區分為生態保育區、自然保留區及珍貴稀有動植物三種。（第2項）自然文化景觀喪失或減損其價值時，經濟部得會同內政部、教育部及交通部解除其指定。」第52條規定：「生態保育區與自然保留區，禁止改變或破壞其原有自然狀態。」行為時文資法施行細則第72條規定：「經指定或解除指定之生態保育區、自然保留區及珍貴稀有動植物，應由經濟部公告之。」現行文資法第86條規定：「（第1項）自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。（第2項）為維護自然保留區之原有自然狀態，除其他法律另有規定外，非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍；……」由此可知，一旦被指定為自然保留區時，該自然保留區將禁止改變或破壞其原有自然狀態，亦即該自然保留區所在之土地不僅無法自由進出，其使用收益亦將受到限制。反之，該自然保留區被解除指定時，原指定自然保留區處分之規制力亦將解除，對於自然保留區所在土地之所有人，其權利或法律上利益並不會因此而受到損害，倘對之提起撤銷訴訟，即欠缺權利保護必要。
㈣經查，被告與經濟部依行為時文資法第49條第1項及行為時文
資法施行細則第72條規定，以75年6月27日公告將臺北市關渡堤防外沼澤區面積55公頃土地公告為關渡自然保留區（其中約8公頃部分土地屬私人所有，原告為其中附表所示土地之所有權人），並指定前臺北市政府建設局為管理機關（現為臺北市產發局動物保護處管理）。嗣臺北市政府依110年12月7日修正前廢止審查辦法第4條及第9條規定擬具評估報告，以108年11月11日函送被告審議，經被告分別提經109年10月5日審議會議及110年10月5日審議會議通過後，由被告依文資法第81條第3項及廢止審查辦法第8條第3款規定，以原處分廢止關渡自然保留區之指定等情，已如前揭爭訟概要欄所述。揆諸前揭說明，本件被告所為之原處分，既係廢止關渡自然保留區之指定，則原告就坐落關渡自然保留區之系爭土地即不再受現行文資法第86條規定之拘束，是其等權利或法律上利益並不會因此而受到損害，故原告對之提起撤銷訴訟，洵屬欠缺權利保護必要，應予駁回。
㈤原告雖稱：系爭土地前因被指定為關渡自然保留區，致使紅
樹林植被蔓生，完全無法為任何利用，被告不僅未與原告協調商討後續該如何整治系爭土地，亦未給予原告任何整治之補償費用，顯然有違信賴保護原則及有利不利一律注意原則。是以，被告應將關渡自然保留區內之紅樹林等植物疏伐完畢，抑或給予原告疏伐之相當補償金，方能一併作成廢止關渡自然保留區之處分等語。惟查：
⒈原處分既不會損害原告之權利或法律上利益，則原處分是否
違反信賴保護原則及有利不利一律注意原則，已毋庸審究。況且，系爭土地係坐落於基隆河旁，此觀系爭土地之地籍圖即明（本院卷第141頁）。而揆諸原處分之廢止理由已敘明：「一、廢止理由：……㈡經臺北市政府多年監測及評估，區內生態環境因自然演變，從草澤轉變為林澤（紅樹林），目前紅樹林（水筆仔）生長面積增加至約占總面積66.7％，林澤並非鷸科、鴴科及雁鴨科等水鳥喜好棲息之棲地。又自然保留區公告目的為保存原有自然狀態，以觀察自然演替為目標，禁止改變或破壞其原有自然狀態，惟類此適合水鳥棲息之先鋒型生態環境，仍須透過人為經營措施，始能維持公告時之草澤狀態，爰如持續以自然保留區管理，無法調節紅樹林生長則難以達成營造水鳥棲地之目標；此外評估紅樹林持續增生，將導致基隆河關渡側水流遭阻擋，上游洪水溢堤風險增大，亦造成水流沖刷社子島堤防，恐不利防洪……。」（本院卷第79至80頁）由此可見，原處分已就坐落基隆河關渡側之系爭土地之有利不利情形一併納入考量，難謂有違有利不利一律注意原則。
⒉其次，行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰……二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第120條第1項規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」第122條前段規定：「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。」準此可知，關於非授予利益之合法行政處分之廢止，原則上並無限制，且行政程序法第122條規定相較於行政程序法第117條第2款及第120條第1項規定而言，並無考量處分相對人是否有信賴保護原則適用之要求。是故，行政機關依法廢止原為合法之侵益處分時，因不涉及相對人信賴利益之保護，並無信賴保護原則之適用。而查，原指定關渡自然保留區之處分核屬合法之侵益處分，然原處分既係廢止合法之侵益處分，揆諸前揭說明，本件自無信賴保護原則之適用，是原告主張原處分有違信賴保護原則云云，即非可採。
⒊再者，如前所述，原處分係廢止關渡自然保留區之指定，故
系爭土地即不再受現行文資法第86條規定之拘束，是原告之權利或法律上利益並不會因此而受到損害。至於被告是否有將關渡自然保留區內之紅樹林等植物疏伐完畢，抑或給予原告疏伐相當補償金之義務，核屬原告得否另訴請求之問題，核與原告得否就原處分提起撤銷訴訟無涉，是原告主張被告應將關渡自然保留區內之紅樹林等植物疏伐完畢，抑或給予原告疏伐之相當補償金，方能一併作成廢止關渡自然保留區之處分云云，亦非可取。
六、綜上所述，原告主張各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 4 日
書記官 張正清