臺北高等行政法院判決111年度訴字第135號112年3月30日辯論終結原 告 吳瑞北訴訟代理人 鄧思文律師被 告 國立臺灣大學代 表 人 陳文章（校長）訴訟代理人 陳琬渝律師
嚴紹瑜律師
參 加 人 財團法人永齡健康基金會代 表 人 郭台銘訴訟代理人 劉承愚律師
賴佳宜律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服教育部中華民國110年11月29日臺教法㈢字第1100097287號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依原告民國110年3月17日之申請，作成准予提供如附表所示資料之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為管中閔，於訴訟進行中變更為陳文章，有教育部民國111年10月21日臺教人㈡字第1110102161號函為證（本院卷1第581頁），現新任代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：原告於110年3月17日(被告收文日)依政府資訊公開法（下稱政資法）向被告申請提供被告與參加人或其創辦人郭台銘（以下與參加人合稱捐贈方）間，自96年9月至110年3月所簽署有關捐助、合作規劃備忘錄、契約、協議的文書資料（下稱系爭資訊）。被告則以110年4月15日校財管字第1100024177號函表示：經函詢參加人是否同意公開與被告間的捐贈合約內容，參加人表示不同意公開；又被告已依國立大學校院校務基金管理及監督辦法（下稱管監辦法）第11條第3項規定公告捐贈者內容物、時間及用途於網站，已滿足公眾知的權利；且系爭資訊屬政資法第18條第1項第7款應限制公開或不予提供之政府資訊，原告所請歉難同意等等（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經教育部110年11月29日臺教法㈢字第1100097287號訴願決定駁回後（下稱訴願決定），提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠捐贈方捐贈的財物為「捐贈收入」，依政資法第7條第1項第9
款規定及最高行政法院102年度判字第147號判決見解，被告本有主動公開系爭資訊的義務。縱認被告無主動公開的義務，於原告依政資法第9條第1項規定申請時，被告亦應依申請公開系爭資訊。又管監辦法第11條第3項但書規定僅授權被告得不公布捐贈者名稱或姓名，並無授權被告就捐贈者名稱或姓名以外的資訊亦得拒絕公開。原告申請公開系爭資訊，屬管監辦法第11條第3項本文規定的捐贈內容物、時間及用途，被告有公開的義務。原處分違反政資法第7條、第9條第1項及管監辦法第11條第3項本文規定。
㈡系爭資訊與個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關的
資訊不同，且捐贈方的捐贈於被告收受後，性質上即屬於被告財產的一部分，實難想像公開系爭資訊會侵害捐贈方何等權利、競爭地位或其他正當利益。被告及參加人就此部分亦無具體說明。縱認系爭資訊涉及政資法第18條第1項第7款規定，參據最高行政法院105年度判字第557號判決見解，被告仍須衡量「申請人資訊公開權」與「排除公開系爭資訊之利益」，並具體說明公開系爭資訊會侵害捐贈方何等權利、競爭地位或其他正當利益。惟被告僅以「尊重捐贈方意願並保障其隱私」為由，拒絕原告的申請，顯然未盡該條款規定的法定舉證義務。即便公開系爭資訊確有損及捐贈方權利的可能，被告仍可採取分離原則，就可公開部分提供原告。
㈢國立大學校院校務基金設置條例（下稱設置條例）係規範校
務基金的設立及運用等；管監辦法則是有關管理、監督校務基金的投資、財務規劃等，均與政資法保障人民知的權利、促進民主參與等立法目的及規範客體不同，並無中央法規標準法第16條所定「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者」的情形，難謂設置條例或管監辦法為政資法的特別規定，而應優先適用。被告援引設置條例及管監辦法有關規定，作為排除政資法適用的主張，顯有誤解。
㈣聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告110年3月17日的申請，作成准予提供系爭資訊予原告的行政處分。
四、被告答辯及聲明：㈠參據本院110年度訴字第509號判決見解，政資法並未賦予人
民就政府資訊有請求「主動公開」的實體法上權利，人民如請求主動公開政府資訊，僅發生促請政府注意發動的效力，而屬於對行政興革的建議，此與行政訴訟法第5條規定「依法申請」的要件，仍屬有間。原告沒有依政資法第7條第1項第9款及第9條第1項規定請求被告作成公開系爭資訊之行政處分的公法上請求權。
㈡管監辦法第11條第3項規定立法理由提及「公告內容倘有捐贈
者不願意被公開之情形時，得以刪除部分內容隱匿，並應依個人資料保護法相關規定辦理。」被告接受參加人的捐贈，已依管監辦法第11條第3項本文及第28條規定，在網站定期公告捐贈者內容物、時間、用途及校務基金運用情形，一般公眾可隨時檢視。被告也已在校務會議中多次就捐贈方的捐贈、用途及執行等進行報告，已足使校務會議代表了解校務的運作。管監辦法第11條第3項本文並不包含「捐贈契約」。被告依政資法第12條第2項規定，函詢參加人可否公開系爭資訊。參加人已表示不同意公開。被告依管監辦法第11條第3項但書規定意旨，為尊重捐贈方意願及保障其隱私，認無公開系爭資訊的必要。
㈢依政資法第12條第2項、第18條第1項第7款規定及第18條規定
的立法理由、參加人捐助章程第2條及法務部110年1月20日法律字第11003501020號函可知，公益性質的財團法人除得運用基金孳息及對外募集財物外，亦可將從事某種程度的收益事業或附帶的營利事業所得用於公益事業，與其他財團法人具有競爭地位。參加人以其財產捐助被告，進行產學合作，並設置醫學設施等，屬其章程明定設立與經營目的範圍，故系爭資訊屬「經營事業上有關資訊」，為政資法第18條第1項第7款豁免公開的資訊。又系爭資訊有關捐贈者姓名、內容物、時間及用途等，被告已依管監辦法揭露於公開網站，不存在「為保護人民生命、身體、健康有必要」而應例外公開的情形，不符合政資法第18條第1項第7款但書規定。被告基於尊重參加人意願、維護捐贈契約關係的穩定，以及未來可能繼續獲得參加人及其他捐贈人捐贈的利益，故作成原處分，以維持雙方的信賴，具有正當利益。再者，系爭資訊所涵蓋的契約條文彼此前後關聯，具一體性，無從分離或割裂提供，亦無分離原則的適用。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、參加人的陳述及聲明：㈠依最高行政法院108年度判字第120號判決意旨，政資法第2條
規定將該法定位為普通法，其他法律另有規定者，應優先適用。所稱「其他法律」，包含法規命令。管監辦法第11條第3項規定為立法者授權教育部預先劃定學校接受捐贈時應公開的資訊範圍，旨在兼顧人民知的權利，以及捐贈者的隱私與秘密，其所劃定資訊公開的範圍，即為公、私益衡量後所得的結果。參加人歷年捐贈被告的金額、財產類型、時間及用途，被告均已公開於網站上。
㈡依政資法第12條第2項規定及其立法理由可知，政府資訊如涉
及私人權益，應考量當事人意願。管監辦法第11條第3項但書亦保障捐贈者得以「去識別化」的方式為捐贈。由此可知，於捐贈行為中，捐贈者的隱私保護不僅影響捐助意願，亦影響公益目標成就與否，故其隱私有受特別保護的必要。本件如以不公開捐贈者名稱或姓名的方式，將系爭資訊公開，則因捐贈項目的特殊性，任何人觀其內容即可知為參加人所為，無法達到去識別化的效果，有違管監辦法第11條第3項但書規範意旨。若不尊重參加人意願，公開系爭資訊，參加人為避免營業上資訊被公開，勢對未來與被告合作深化癌症醫療等公益目標產生負面影響；參加人亦將重新考量與其他機構的捐贈可能性，對公益將有重大損害。
㈢系爭資訊含有參加人經營策略及規劃，屬參加人的營業秘密
，應受法律保護。參加人多年來透過捐贈被告及其他機構，推動癌症防治等公益活動。為求資源有效利用，參加人須審慎決定受贈單位、捐贈總額與用途，另須與受贈單位商定合作項目規劃、捐贈執行細節、人力配置、時程安排等，並與受贈單位簽訂捐助契約。系爭資訊不僅包含捐贈內容物、時間、用途等依法應公開的資訊，另涵蓋參加人資源籌措方式、資源分配、內部人力配置、業務推展計畫等涉及法人營運與業務推展的資訊，屬參加人營業上秘密或與經營有關的資訊，若提供原告，無異要求參加人對外揭露法人作業細節、營運計畫及過往資源配置，將對參加人業務運作造成干擾，侵害參加人正常營運的權利，亦恐成為有心人放大檢視、攻擊的對象，使參加人陷於不公平的競爭地位，侵害參加人營業上資訊的秘密性。再者，契約為當事人權利義務的完整規劃，各條款具有高度關聯性，須整體觀察，屬性質上無法割裂的資訊，無分離原則的適用。
㈣聲明：原告之訴駁回。
六、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有原告110年3月17日（收文日）申請書（本院卷1第133-137頁）、被告110年3月31日校財管字第1100022117號函、參加人110年4月9日永齡康字第110003號函（被證1、2）、原處分及訴願決定（本院卷1第29-51頁）等在卷可證，足以認定為真實。
七、爭點：原告有無依政資法第9條規定申請被告作成提供系爭資訊之處分的請求權？被告以系爭資訊有政資法第18條第1項第1款、第6款及第7款規定情形，不予提供，是否有據？
八、本院的判斷：㈠應適用的法令及說明：
⒈個人資料保護法第1條規定：「為規範個人資料之蒐集、處理
及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」第2條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」依此可知，個人資料保護法是基於人格權的保障，就足以識別或得以識別特定自然人之人格圖像的一切資訊，所為蒐集、處理及利用的法規範。至於自然人以外之法人或非法人團體的資料，則無個人資料保護法的適用。惟法人或非法人團體的資料中有個人資料保護法第2條第1款所定個人資料者，就該個人資料部分的利用，仍應兼顧其人格權的保障，予以衡酌。
⒉政資法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共
享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條規定:「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第7條第1項第9款規定：
「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……九、支付或接受之補助。」第9條第1項前段規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」第12條第1項及第2項規定:「（第1項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾15日。（第2項）前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」第18條第1項第1款、第3款、第6款、第7款及第2項規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務的瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，政府機關於職權範圍內作成或取得，且得以紙本、電磁紀錄等媒介物承載，或以其他技術、輔助方法可供人民理解的任何資訊，均應依法主動公開或應人民申請提供之，僅於公開或提供有法定限制事由時，始得限制公開或不予提供。這是立法者基於民主原則、國民主權原則的憲法精神，揭示政府資訊以公開為原則，限制公開為例外的基本架構。於政府資訊涉及特定個人、法人或團體的權益時，為兼顧其權益保障，政資法第12條第2項規定應以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見，俾利審酌資訊公開對其權益的影響情形與侵害程度等，但不受其意見拘束。政府資訊涉及個人、法人或團體的權利、營業秘密、競爭地位或其他正當利益時，應衡酌公開該政府資訊的公益性及必要性，與對該個人、法人或團體的權益侵害情形，為利益衡量，並應採取分離原則等得以兼顧、衡平利益衝突的方法。
㈡系爭資訊為政資法第3條規定的政府資訊，且除被告、參加人
及被告醫學院附設癌醫中心醫院（下稱癌醫醫院）代表人的簽名筆跡，涉及個人資料保護外，其他部分沒有依政資法第18條第1項第1款、第3款、第6款及第7款規定限制公開或不予提供的必要，依分離原則，原告在此範圍內，有依政資法第9條規定申請被告作成准予提供之處分的請求權：
⒈原告於110年3月17日向被告申請的系爭資訊，為被告與參加
人或參加人創辦人郭台銘間自96年9月至110年3月所簽署的捐助、合作規劃備忘錄、契約、協議的文書資料，有申請書附卷可證（本院卷1第133頁）。參酌原告於訴願程序中所提被告110年3月20日109學年度第2學期第1次校務會議紀錄（訴願卷1第35頁）及被告所提109年6月13日108學年度第2學期第2次校務會議紀錄所附財務管理處109年6月13日癌醫醫院捐贈與借款報告（本院卷1第204-206頁），可知作為參加人捐贈基礎，且得具體可信其存在的文書範圍應指97年12月19日「捐贈合約書」（被證11，以下簡稱被證11）、103年5月27日「國立臺灣大學與財團法人永齡健康基金會捐贈暨合作規劃備忘錄」（被證12，以下簡稱被證12）及108年6月13日「國立臺灣大學與財團法人永齡健康基金會暨國立臺灣大學醫學院附設癌醫中心醫院捐贈合約」（被證13，以下簡稱被證13，尚包括依該合約第2條所訂的附件、被告、癌醫醫院及參加人另行簽署的個別捐贈契約及附件等），以下即以此為審理範圍，探究原告申請是否有據。原告於訴訟中雖主張：請求範圍尚包括被告行政訴訟答辯㈢狀第7至8頁（本院卷1第333-335頁）所列8次校務會議中，被告報告參加人歷次捐贈情形所依據或相應的合約及附屬文件等等。然被告陳報參加人歷次捐贈基礎的文件已如上述，並已提出被證11至被證13契約影本供本院審查，至原告主張的其餘部分，尚無證據顯示有相對應的個別捐贈契約或合作備忘錄等書面存在，無從納入本件審查範圍，先予說明。⒉政資法第3條所稱「政府資訊」，指政府機關於職權範圍內作
成或取得而存在的訊息，而所稱「職權」，泛指政府機關於組織法上對於特定事物的管轄權限。至於政府機關取得資訊的原因關係是基於私法或公法關係，在所不問。又設置條例第1條規定：「為因應高等教育發展趨勢，提升教育品質，增進教育績效，並促進學校財務之彈性運作，國立大學校院應設校務基金，特制定本條例。」第3條第1項第2款第6目規定：「校務基金之來源如下：……二、自籌收入，其項目如下：……㈥受贈收入。」第9條規定：「（第1項）國立大學校院一切收支均應納入校務基金，依法辦理。（第2項）校務基金管理及監督之辦法，由教育部定之。」依此授權訂定的管監辦法第3條第6款規定：「本條例第3條第1項第2款所定自籌收入，其範圍如下：……六、受贈收入：學校無償收受動產、不動產及其他一切有財產價值之權利或債務之減少。」系爭資訊為被告接受參加人捐助，納入校務基金管理，用以興建被告醫學院附設癌醫醫院、輻射科學暨質子治療中心（下稱輻質中心）、生醫工程館及相關醫療設備的基礎文件，是被告於職權範圍內取得而存在的訊息，尚非與公務無關的私人資訊，自屬政資法第3條所稱「政府資訊」，有政資法的適用。
⒊政資法第7條第1項第9款所稱「補助」，實務上係指政府機關
編列預算補助下級機關或人民而言，不包括民間私人的捐贈，且依該條款規定主動公開的範圍僅限於受補助者、補助單位、補助日期、補助金額及目的或用途，不包括內部決策來源的原始資料（法務部98年8月26日法律字第0980024475號函、95年1月13日法律字第0950700019號函參照）。系爭資訊係源自參加人捐贈行為所生，尚非政資法第7條第1項第9款規定應主動公開的範疇。縱認有該條款規定的適用，依其規範文義，仍應檢視確認無政資法第18條規定限制公開或不予提供的事由後，始得主動公開。
⒋依政資法第18條第1項第1款規定，政府資訊屬於其他法律、
法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者，應限制公開或不予提供。又設置條例第9條第2項授權訂定的管監辦法第11條第3項規定：「學校應至少每6個月將捐贈者名稱或姓名、內容物、時間及用途於學校網站公告。但捐贈者不願學校公布名稱或姓名者，得僅就其他部分公告之。」其立法理由表示：「為使學校收受之捐贈能資訊透明，爰參考公益勸募條例施行細則第6條規定，於第3項明定學校應公開之資訊內容，惟公告內容倘有捐贈者不願意被公開之情形時，得以刪除部分內容隱匿，並應依個人資料保護法相關規定辦理。」這是於政資法第7條第1項第9款規定外，另行課予國立大學校院應主動公開政府資訊的範圍與職責。換言之，國立大學校院除應主動公開接受政府機關補助的資訊（如設置條例第3條第1項第1款「政府循預算程序之撥款」、同條項第2款第4目「政府科研補助或委託辦理之收入」）外，尚應主動公開接受民間私人捐贈的資訊，僅於捐贈者不願公布名稱或姓名時，得免除此部分資訊的公開，而僅就捐贈的內容物、時間及用途等其他部分為公開。由此可知，管監辦法第11條第3項規定是擴大國立大學校院應主動公開政府資訊的範圍，而非限縮政資法適用的特別規定，亦無排除政資法第3章「申請提供政府資訊」有關規定的適用。即便是捐贈者不願公布名稱或姓名，管監辦法第11條第3項但書也僅是規定「得」僅就其他部分公開，而非「應」僅就其他部分公開，亦即該條項但書規定並非強行規定，仍應依個案情形，適用政資法及個人資料保護法有關規定，為公開與否的適法決定。因此，管監辦法第11條第3項但書不是政資法第18條第1項第1款規定所稱規範政府資訊屬應秘密事項或限制、禁止公開的法令。被告主張：管監辦法第11條第3項規定的公開範圍僅限於捐贈者名稱或姓名、內容物、時間及用途，不包含捐贈契約，且參加人已表示拒絕公開系爭資訊，依管監辦法第11條第3項但書規定，即不應公開，自亦不得依政資法規定申請公開等等，尚不可採。
⒌關於政資法第18條第1項第3款規定的適用：
⑴政資法第18條第1項第3款前段規定，政府機關作成意思決定
前，內部單位之擬稿或其他準備作業應限制公開或不予提供。其立法理由表示：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供」等等。依此可知，本條款的規範目的在於保障政府機關於決策過程中的內部討論得以順暢，免於公開尚未成熟的意見，造成外界的誤解或紛爭，俾使決策前的準備階段，參與人員能無所瞻顧，以求決策的周延。因此，本條款的豁免公開事由，無論依法條文義，或立法目的，應僅限於作成決定前的意見溝通或文件，一旦政府機關作成終局的決定後，行政程序中內部的擬稿或準備作業文件，以及終局決定本身，如無政資法第18條第1項其他各款規定情形，即得依人民的申請被動公開，不得再依政資法第18條第1項第3款前段規定限制公開或不予提供。
⑵參加人主張：原告申請提供的捐贈文件是參加人與被告釐清、協商捐贈需求、範圍、執行捐贈的細節、技術性事項的彙整，參加人對被告的捐贈，以興建完成的建物及軟、硬體設備交付被告，經被告驗收、認列後，捐贈始正式成立，故於捐贈執行完畢前簽立的有關文件，性質上均為被告形成接受捐贈之決策或意思決定前的內部資料，尚非被告受領參加人捐贈的正式決定，如予公開，將使被告與參加人遭受不同意見者的攻訐，應依政資法第18條第1項第3款規定不予公開等等。然而，依被告陳報，參加人自97年12月19日與被告簽立被證11捐贈契約以來，已陸續完成多項捐贈，包括生醫工程館已於103年3月25日營運，並於104年8月24日發給參加人實物捐贈證明；癌醫醫院於108年7月4日營運，並於108年12月18日發給參加人實物捐贈證明；輻質中心於111年11月13日開始臨床服務，建物本身尚未完成驗收，故還未發給實物捐贈證明，此外，尚有相關醫療設備及營運費用仍陸續捐贈中等等（本院卷1第487頁以下），顯見被告及參加人已在被證11至被證13的捐贈契約基礎上，陸續執行。被證11至被證13本身即為被告對外表達同意接受捐贈的意思決定，而非僅是不具效力的內部準備文件而已，且被告及參加人已共同執行捐贈合約長達數十年，此一執行期間正是建立在被告已經形成接受參加人捐贈之意思決定的基礎上，尚難認仍處於內部的準備作業階段。因此，應無政資法第18條第1項第3款前段規定的適用。再者，該條款後段亦規定，於公益有必要時，得公開或提供之。就此部分的利益衡量，詳見後述⒏。
⒍關於政資法第18條第1項第6款規定的適用：
⑴政資法第18條第1項第6款前段規定，政府資訊的公開或提供
有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人的公開發表權者，應限制公開或不予提供。其所稱「個人隱私」，參照司法院大法官釋字第603號解釋文：「隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障 (本院釋字第585號解釋參照) 。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。」可知受保護的權利主體應限於具人格權、人性尊嚴保障的自然人，而不包括法人或非法人團體。又該條款所稱「職業上秘密」，立法說明表示係「執業中所獲得之秘密」，應指專門職業技術人員於執行業務過程中，基於當事人的信賴所取得法令上應保密的他人秘密，避免其違反職務義務及破壞與當事人間的信賴關係。再者，該條款所稱「著作權人的公開發表權」，參酌著作權法第3條第1項第1款及第15款規定：「一、著作：指屬於文學、科學、藝術或其他學術範圍之創作。……十五、公開發表：指權利人以發行、播送、上映、口述、演出、展示或其他方法向公眾公開提示著作內容。」第9條規定：「（第1項）下列各款不得為著作權之標的︰一、憲法、法律、命令或公文。二、中央或地方機關就前款著作作成之翻譯物或編輯物。三、標語及通用之符號、名詞、公式、數表、表格、簿冊或時曆。四、單純為傳達事實之新聞報導所作成之語文著作。五、依法令舉行之各類考試試題及其備用試題。（第2項）前項第1款所稱公文，包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書。」第15條第1項前段規定：「著作人就其著作享有公開發表之權利。」可知其規範目的在避免行政機關就尚未公開發表的著作，因政府資訊的公開或提供，侵害著作權人的公開發表權。
⑵依上述規定及說明檢視被告提出的被證11至被證13，是由被
告、參加人及癌醫醫院簽訂的捐贈合約，除其等代表人的簽名筆跡屬個人資料外，約款內容本身非屬自然人的個人資料，亦非專門職業技術人員於職業過程中所得應保密的他人資訊，自非政資法第18條第1項第6款所稱「個人隱私」及「職業上秘密」。被證11至被證13的約款內容，涉及特定醫學設施、設備的實物及現金捐贈，捐贈內容及方式具有特殊性，而可認屬具有原創性的創作，受著作權法保護，契約當事人具有公開發表權，享有是否公開發表及如何公開發表的權利。然政資法第18條第1項第6款但書亦規定，於公益有必要時，仍得公開或提供之。著作權人就其著作所享有的公開發表權於此範圍內受到限制。這是因應著作權法為鼓勵創作、促進文化發展的立法目的，傾向從寬解釋原創性，不要求創作品質與高度，廣泛肯認「著作」的背景下，所必要的平衡性規範。且此一著作權法從寬認定著作的特性，應於利益衡量時有所理解。就此部分的利益衡量，詳見後述⒏。⒎關於政資法第18條第1項第7款規定的適用：
⑴政資法第18條第1項第7款前段規定，政府資訊涉及營業上秘密或經營事業有關的資訊，公開或提供有侵害該個人、法人或團體的權利、競爭地位或其他正當利益者，應限制公開或不予提供。所稱「營業上秘密」，是指營業秘密法第2條規定：「本法所稱營業秘密，係指方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符合左列要件者：一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二、因其秘密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有人已採取合理之保密措施者。」以具秘密性、經濟價值及已保密的事實為要件。又所稱「經營事業有關的資訊」，尚非指任何與事業營運有關的大、小資訊均屬之，而應侷限於具有重要性，公開或提供有侵害其權利、競爭地位（參酌公平交易法第4條規定，競爭指二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為）或其他正當利益（參酌最高行政法院109年度上字第817號判決、法務部99年1月8日法律字第0980035212號函及104年7月28日法律字第10403509050號函，指個人、法人或團體經營事業所產生的重要知識、信用等正當利益）的營業資訊。再者，上開條文係使用「有侵害……權利、競爭地位或其他正當利益者」等文字，而非「有侵害……權利、競爭地位或其他正當利益之虞」，因此，政府資訊的公開須有侵害權利、競爭地位或其他正當利益的具體情事，而非僅是可能性而已，始符合該條款前段規定。⑵依上述規定及說明檢視被告提出的被證11至被證13。被告為
依大學法享有自治權的政府機關。參加人為具公益性的財團法人，其捐助章程第2條即規定：「本會以發展健康管理照護、研究生命科學與生物醫學、促進醫學研究、提升國人健康為目的，辦理下列業務：一、補助、捐助（贈）、委託或執行有關生命科學、生物醫學研究、健康促進、健康管理、健康照護、智慧醫療、精準醫療議題之衛教、宣導、教育、學術交流等推廣活動。二、補助、捐助（贈）、委託或執行有關生命科學、生物醫學研究、健康促進、健康管理、健康照護、智慧醫療、精準醫療，與其相關器材、設備、軟體、檢測、技術、專利、平台、服務模式等之研究與研發。三、補助、捐助（贈）、委託或執行有關生命科學、生物醫學研究、健康促進、健康管理、健康照護、智慧醫療、精準醫療之產業交流活動、人才培育及新創事業育成孵化等，以加速醫療與生醫新創之產學合作及產業事業發展。四、補助、捐助（贈）醫療機構及生醫研發機構之興建、設備及運營，以提供醫療和生醫研發機構諮詢與輔導。五、捐助（贈）國立臺灣大學、國立臺灣大學醫學院附設醫院，及國立臺灣大學醫學院附設癌醫中心醫院之建物興建、設備、人事及運營。
六、辦理其他符合本會設立目的之相關公益性事務。」（本院卷1第121-122頁）被告及參加人均非專以營利為目的的組織，其所有被證11至被證13捐贈契約的內容僅是針對參加人捐贈被告的單一事件所為，尚非可用於生產、銷售或經營的資訊，不具商業價值，且該等契約內容至少於參加人及被告間知悉，無秘密性可言，非屬參加人獨有的營業秘密。
⑶被證11至被證13或可認屬參加人經營事業有關的資訊，但是
否一經公開即生損害參加人權利、競爭地位或其他正當利益的情形，尚有疑問。參加人雖主張：系爭資訊含括參加人資源籌措方式、資源分配、財務、資金安排、內部人力配置、業務推展計畫等資訊，恐成有心人放大檢視、攻擊的對象；捐贈契約中包含參加人捐贈項目的細節，例如機器設備的規格、治療室的功能、營運補助期間、機器設備維護費用補助、特定醫療項目補助條件等，將使他人知悉參加人預計採購項目的規格、預計支出金流、支出期間，涉及參加人財政支出規劃及採購資訊，一旦公開，將減損參加人未來捐贈其他機構的談判協商能力，亦增加參加人於協調醫學研究機構及生醫業者共同合作時的協商成本，且恐招致其他團體競相向參加人爭取補助的困擾等等。參加人再舉例說明：以mRNA技術為基礎的癌症疫苗開發，為癌症治療的希望，擁有該項技術的BNT公司為各國爭取合作的對象，BNT公司於111年10月6日表示規劃在澳洲設立mRNA研究中心及製造工廠；於同年11月14日表示在新加坡收購mRNA製造工廠；於同年12月16日表示與參加人合作在臺灣規劃以mRNA為基礎的癌症免疫治療臨床試驗中心，在這些規劃中，參加人正與BNT在澳洲及新加坡的合作夥伴，及其他爭取與BNT公司合作的機構競爭BNT公司投入亞太地區研發及製造mRNA癌症疫苗的機會，在激烈競爭下，參加人的財務、業務狀況是其他競爭對手亟欲探查、分析的資訊等等。然而，參加人與其他生物科技、疫苗公司、民間研究機構的投資合作，無法與本件捐贈對象是以教學、研究為任務核心的公立大學相比擬。捐贈為無償的給予，贈與人有權決定捐贈對象、是否及如何捐贈，具有主導、分配資源的地位。被證11至被證13僅是參加人對被告所為捐贈的基礎法律文件，而被告為學術研究及教學機構，非以營利為目的，參加人以補助、捐助（贈）有關生物醫學研究等活動為設立宗旨，亦非專以營利為目的的公司、行號，在無對價關係或贈與附有條件的情況下，無所謂在市場上爭取交易機會的公平競爭地位可言。因此，參加人與其他財團法人間應無競相爭取捐贈被告機會的競爭關係。事實上，被告反而是擔心因系爭資訊的公開，參加人日後不再捐贈被告。尚無參加人須與其他財團法人或利益團體競爭被告有限的研究人才及研究資源，唯恐被告研究量能不足，而捨棄參加人捐贈的可能。再者，細觀被證11的內容，僅是記載參加人以現金或實物捐贈方式，協助被告興建癌醫醫院、質子治療中心等建物及購置醫療設備的內容（前言、第1條）、建物坐落基地位置（第1條）、捐贈金額（第1條）、合約效期（第2條）、捐贈時程（第3條）、建物及設備的所有權屬及命名方式（第4條）、癌醫醫院規劃的治療或研究中心（第5條）、建物相關執照的申請及費用負擔（第6條）、癌醫醫院及質子治療中心營運收益的使用（第7條）、質子治療中心的營運補助（第8條）、捐贈收據的開立（第9條）、書面通知的受文對象及地址（第10條）及法規適用依據（第11條）等；被證12的內容也僅是記載參加人與被告有關輻質中心的捐贈內容，包括建物工程營造及醫療設備的內容（前言、第1點及第2點）等；被證13的內容亦僅是記載參加人預計捐贈癌醫醫院的現金與實物範圍（前言及第1條），以及被告、參加人與被告醫學院附設癌醫中心就該捐贈的規劃期程（第2條）等，並無參加人所述涉及其捐贈所需資金的籌措方式、內部組織人力配置、未來事業經營方向等細節。況且，依被告陳報，癌醫醫院及生醫工程館均已新建完成，發給實物捐贈證明；輻質中心也已開始臨床服務，即將啟用（本院卷1第487-488頁），雖尚未完成整個捐贈程序，參加人也仍陸續捐贈中，但基礎的建築結構及設備等均已到位，而為公眾所知悉，有相關新聞報導附卷可證（本院卷1第319-321、391-392、499-505、543-548頁），尚難認系爭資訊的公開會有何減損參加人競爭地位與正當利益的情形。畢竟參加人對被告的捐贈僅為其業務活動的一部分（參加人捐助章程第2條規定參照），在無從了解參加人事業整體經營活動的全貌下，僅就被證11至被證13（含附件等）的公開或提供，尚難認足以推知參加人的資源籌措方式、資源分配、財務、資金安排、內部人力配置、業務推展計畫等資訊，而對其權利、競爭地位或其他正當利益有所侵害。至於其他團體競相向參加人爭取補助或要求比照被告方式為捐贈的困擾，是參加人居於主導、分配資源地位所必然遭遇的情境，僅屬事實上的困擾，亦難以此認為提供或公開被證11至被證13有侵害參加人權利、競爭地位或其他正當利益的情形。參加人上開主張，都只是一種可能性的推論，尚難認已達可造成損害的程度，尚難為本院所採信。⑷即便認為提供或公開被證11至被證13有侵害參加人權利、競
爭地位或其他正當利益的情形。然政資法第18條第1項第7款但書亦規定，於公益有必要時，仍得公開或提供之。個人、法人或團體的權利、競爭地位或其他正當利益於此範圍內即應退讓。就此部分的利益衡量，詳見下述⒏。⒏政資法第18條第1項第3款、第6款及第7款但書均規定，於公
益有必要時，即便是涉及政府機關內部單位的擬稿或準備作業文件、著作權人的公開發表權、法人經營事業有關的資訊，仍得依人民的申請公開或提供之。為此，應依具體個案的情形，就「公開政府資訊所欲增進的公共利益」與「不公開政府資訊所欲保護的法益」為比較衡量的判斷。如前者大於後者，自得依人民的申請提供或公開之。如部分資訊確有限制公開的必要，依政資法第18條第2項規定，得僅公開其餘未涉限制公開事由的部分資訊。又政資法預設的基本原則是以公開為原則，限制公開為例外，則政府機關經請求公開資訊而拒絕時，除於資訊存否不明的情形，應由請求人負舉證責任外，政府機關應負證明其拒絕或限制公開為合法的客觀舉證責任。本件利益衡量的結果如下：
⑴司法院大法官釋字第380號解釋：「憲法第11條關於講學自由
之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第1條第2項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。」憲法法庭111年憲判字第12號判決理由：「憲法第11條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權（司法院釋字第380號、第450號及第626號解釋參照）。
故大學對於涉及教學及研究之學術事項，享有自治規章之訂定自主權。」是以，大學以教學、研究為其任務核心，此為其受憲法學術自由之制度性保障的基礎。故大學自治不能脫逸其任務核心。
⑵大學法第15條第1項規定：「大學設校務會議，議決校務重大
事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。」第16條規定：「校務會議審議下列事項：一、校務發展計畫及預算。二、組織規程及各種重要章則。三、學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦。四、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。五、有關教學評鑑辦法之研議。六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。七、會議提案及校長提議事項。」第39條規定：「大學對校務資訊，除依法應予保密者外，以主動公開為原則，並得應人民申請提供之。」（其立法理由表示：「大學為社會公器，其校務運作負有社會責任，應由社會公裁；為使大學校務資訊公開化、透明化，爰增訂本條。」）設置條例第1條規定：「為因應高等教育發展趨勢，提升教育品質，增進教育績效，並促進學校財務之彈性運作，國立大學校院應設校務基金，特制定本條例。」第3條第1項第2款第6目規定：
「校務基金之來源如下：……二、自籌收入，其項目如下：……㈥受贈收入。」第9條規定：「（第1項）國立大學校院一切收支均應納入校務基金，依法辦理。（第2項）校務基金管理及監督之辦法，由教育部定之。」依第9條第2項規定授權訂定的管監辦法第11條第4項及第5項前段規定：「（第4項）受贈收入有指定用途者，其用途應與學校校務有關。（第5項）學校辦理受贈收入業務，不得與捐贈者有不當利益之連結……。」第22條第1項及第3項規定：「（第1項）稽核人員或稽核單位執行任務，發現校務基金之執行有缺失或異常事項，應據實揭露及提供意見，作成年度稽核報告，並檢附工作底稿及相關資料。……（第3項）第1項稽核報告、工作底稿及相關資料，應於向校務會議報告後，至少保存5年。」第25條第2項規定：「前項年度財務規劃報告書應提報管理委員會審議，經校務會議通過後，於前一年度12月31日前報本部備查。」第26條第2項規定：「校務基金績效報告書應提報管理委員會審議，經校務會議通過後，於每年6月30日前，將前一年度之校務基金績效報告書報本部備查。」國立臺灣大學受贈收入收支管理要點第5點第1項及第2項規定：
「（第1項）本校收受之捐贈，應全數撥充校務基金，……收受指定用途之捐贈，其用途應與本校校務有關，不得違反學術及研究倫理、毀損校譽及作為不法之用途。（第2項）本校辦理受贈收入業務，不得與捐贈者有不當利益之聯結。」（本院卷1第587頁）依上開規定可知，校務會議為大學自治的決策核心，有審議校務發展計畫及預算、年度稽核報告、年度財務規劃報告書、校務基金績效報告書等校內重要事項的權責。又受贈收入為校務基金來源之一，應納入校務基金管理、監督；受贈收入有指定用途者，其用途應與學校校務有關；不得違反學術及研究倫理、毀損校譽及作為不法之用，且不得與捐贈者有不當利益的連結。原告為被告校務會議代表，其主張：被告及參加人對外主張有將近250億元的捐贈收入，但被告目前公開部分尚不及100億，其中落差對被告財務運作恐生重大影響，原告身為被告校務會議代表，有請求被告公開系爭資訊的必要等等，自屬有據。
⑶被告為我國知名的研究型公立大學，參加人亦為國內知名的
財團法人，其捐贈被告金額之鉅及時間之長久，與一般民眾或校友捐款顯難相提並論，因此，其捐贈是否附有條件、是否有指定用途、用途是否與學校校務有關、是否涉及技術移轉等商業活動、有無利益衝突、捐贈所生引導學術資源配置、研究方向的利弊得失、產學合作的內容、甚至參加人實際參與被告校務經營的可能性等，均攸關大學自治以學術與教學為任務的核心，勢必為大學成員及公眾所關注，自應經被告校務會議的檢視與討論。且上開事項尚非僅是被告依據管監辦法第11條第3項規定在網站上公告捐贈者名稱、內容物、時間及用途等有限資訊即已足。原告申請系爭資訊的公開，有助於校務會議就上開事項的檢視與學術社群的討論，自然具有公益性及必要性。這不是對參加人從事公益活動的質疑，而是為大學自治的正當性建立基礎，維持科學研究的公共性，並避免學術研究流於商業化，減損公眾的信賴，也是為參加人澄清不必要的揣測與流言。而系爭資訊的提供或公開，對參加人而言，如前所述，尚無涉何具體競爭地位的影響，即便有，在無法得知參加人整體事業範圍及營運活動的情況下，僅是被證11至被證13的提供，對參加人競爭地位的影響應是有限，此觀訴訟過程中，參加人始終無法具體說明與其有競爭關係的團體、資訊公開對其競爭地位、正當利益究竟有何損害等，即可知一二。又系爭資訊的提供或公開，雖涉及著作權人的公開發表權，但被證11至被證13的捐贈契約，畢竟只是為捐贈被告，而與被告商議訂定的書面資料，具有個案性及特殊性，商業的利用性與價值有限，與系爭資訊的提供或公開所追求的大學自治與公眾信賴等公益相比，被告及參加人之公開發表權的保障應予退讓。
⑷被告雖主張：僅透過政府預算補助不足以支應被告校務的推
展，受贈收入為被告自籌款項的重要來源，被告須尊重參加人意願，並維繫互信基礎，倘若參加人因資訊公開而不再捐贈被告，甚至撤銷贈與，將影響癌醫醫院等機構的營運，甚至影響其他捐贈人的捐贈意願，不利大學自治，亦不利我國醫療產業的發展，以及國人享受高品質醫療服務的機會等等。參加人亦稱：若被告不尊重參加人意願，公開捐贈契約等文件，參加人為避免自身營業資訊遭公開，勢必影響參加人日後捐贈公立大學、醫療、研究機構及政府機關的意願等等。然而，大學的財務自主固亦為大學自治的內涵，但財務自主的目的仍是為支援大學以研究及教學為核心的任務，不能為追求財務的自主，反而造成核心任務的侵蝕。原告任職被告從事教學及研究活動，且為被告校務會議的代表，正是被告實施自治的權利主體，其申請被告提供系爭資訊，有助於大學自治的落實，已如前述，與被告追求財務自主並無矛盾。參加人為公益性的財團法人，其從事公益的方式與捐贈對象本有自主決定的空間，被告無法期待參加人將持續捐贈，且被告於接受參加人捐贈，興建癌醫醫院等機構後，該機構即屬被告財產，機構所需經營、維持的成本，以及參加人日後不再捐贈，或撤銷捐贈的可能性，應為被告接受參加人捐贈時即可預見，尚難以唯恐參加人日後不再捐贈為由，規避政資法的適用。系爭資訊的公開與提供，無涉何參加人所述內部財務規劃、資金安排、人事組織結構、資源籌集方式等資訊，縱有涉及，亦屬有限，已如前述。即便參加人有因系爭資訊的公開而拒絕繼續捐贈被告的可能性，也不能因此而放棄政資法促進公眾監督及民主參與的立法目的，否則不啻以個人意願凌駕法律秩序。本院認為，被告及參加人上開主張，仍不足使本院認為本件「不公開政府資訊所欲保護的法益」優於「公開政府資訊所欲增進的公共利益」，而應限制公開或不予提供。
⒐政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款
限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」其立法目的表示：「政府資訊中若含有限制公開或不予提供之部分，並非該資訊之全部內容者，政府機關應將限制公開或不予提供之部分除去後，僅公開或提供其餘部分，此即所謂『分離原則』……」等等，以此作為法益衝突的調和機制，並符合比例原則的精神。檢視被證11至被證13的約款內容，並無應限制公開或不予提供的理由，已如上述。惟被證11至被證13中尚有被告代表人、被告醫學院附設癌醫中心代表人及參加人代表人的簽名筆跡，此為個人資料保護法第2條第1款規定具有識別性的的個人資料。審酌此部分內容的公開於本件尚無涉及公共利益，故依上開分離原則，被告應就此部分為適當遮掩後，提供原告。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
九、結論：原告提起課予義務訴訟，請求本院判命被告應依原告110年3月17日的申請，作成准予提供系爭資訊的行政處分，於附表所示範圍內，為有理由，應予准許，原處分就此否准申請及其訴願決定亦應附帶撤銷；逾此部分，則無依據，為無理由，應予駁回。中 華 民 國 112 年 5 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 4 日
書記官 高郁婷附表：
⒈於遮掩李嗣涔及郭台銘的簽名後，於97年12月19日簽訂的「捐贈合約書」（被證11）。
⒉於遮掩楊泮池及郭台銘的簽名後，於103年5月27日簽訂的「國
立臺灣大學與財團法人永齡健康基金會捐贈暨合作規劃備忘錄」（被證12）。
⒊於遮掩管中閔、鄭安理及郭台銘的簽名後，於108年6月13日簽
訂的「國立臺灣大學與財團法人永齡健康基金會暨國立臺灣大學醫學院附設癌醫中心醫院捐贈合約」（被證13）及依該合約第2條所訂的附件、被告、癌醫醫院及參加人另行簽署的個別捐贈契約及附件。