臺北高等行政法院判決111年度訴字第274號111年7月7日辯論終結原 告 鄭銘輝
楊惠珍被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 黃嵩
黃文志
朱佳顯上列當事人間有關土地事務事件（關於確認查定結果公告之處分無效部分及關於更正編定土地使用類別部分），原告不服內政部中華民國111年2月21日台內訴字第1110420185號（案號：1100560163）訴願決定（關於更正編定土地使用類別部分），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有坐落新北市三峽區十三添段打鐵坑小段77-35地號土
地（重測後為十三添一段1102地號，下稱系爭土地）於民國77年12月5日分割自同地段77地號土地，77地號土地於改制前臺北縣70年2月14日非都市土地公告編定屬「山坡地保育區暫未編定用地」，故於77年分割系爭土地時一併轉載為同區暫未編定用地。嗣原告於103年5月9日買賣取得系爭土地，並經被告農業局（下稱農業局）辦理「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，將系爭土地查定為「宜林地」，被告以108年7月22日新北府農山字第1081327771號函檢送529筆地號土地(含系爭土地)可利用限度查定結果之108年7月22日新北府農山字第10813277711號公告(下稱原處分1)及清冊予新北市三峽區公所，請該所張貼告示30日；並依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2款說明8之(4)規定，以108年12月2日新北府地管字第1082239634號函(下稱系爭函)請新北市樹林地政事務所(下稱樹林地政所)辦理系爭土地之補註用地別為「林業用地」，並通知原告。
㈡嗣原告依作業須知第9點第3款規定，以110年10月8日更正編
定申請書向被告申請將系爭土地由山坡地保育區林業用地更正編定為同區丙種建築用地。經被告審查系爭土地未符上開作業須知第9點第3款所定「未辦理測量登記之未編定土地」規定，亦未符合非都市土地使用管制規則第35條各款規定，乃以110年10月28日新北府地管字第1102059526號函請原告於文到15日內補正公告編定前或公告編定期間已建築使用之合法證明文件。原告逾期未補正，被告審認原告未符上開作業須知第23點規定，乃以110年11月18日新北府地管字第1101947673號函（下稱原處分2）駁回原告之申請。原告不服原處分1、系爭函及原處分2，向內政部提起訴願，經內政部以110年12月30日台內訴字第1100067391號函將屬行政院農業委員會（下稱農委會）管轄之原處分1部分，移請該會審理。嗣就系爭函及原處分2之訴願，遭內政部訴願決定駁回；原處分1部分，遭農委會訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠農業局以系爭土地無山坡地可利用限度查定資料，經委託國
立臺灣大學（下稱臺大）執行「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫案」，查定結果為「宜林地」，並以原處分1函請新北市三峽區公所公告30日，期間完全未依行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作要點（下稱查定工作要點）通知原告。
㈡被告地政局僅依農業局查定結果，即以系爭函函請樹林地政
所通知原告換發新的土地所有權狀，逕將系爭土地使用類別變更為林業用地，違反區域計畫法第15條、第16條、區域計畫法施行細則第20條及作業須知第1點等規定。另依作業須知第9點及非都市土地使用管制規則第35條規定，請求更正系爭土地之使用類別。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.確認原處分1關於系爭土地的查定結果部分為無效。2.確認系爭函關於系爭土地逕行變更編定使用地類別為林業用地為無效。3.⑴訴願決定及原處分2均撤銷⑵被告就原告110年10月12日之申請（被告地政局收文日期）應作成准予更正編定系爭土地的使用類別為丙種建築用地之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠按行政院農業委員會107年3月23日農授水保字第1071857161
號令函修正發布查定工作要點第4點第3項略以「……查定作業方式分現場查定及圖資查定。年度專案查定之執行，得由水土保持局或所屬分局運用各類圖資加以判釋分類；現場查定得利用現有之圖資，……」被告委託臺大運用各類圖資進行判釋，判釋結果系爭土地平均坡度為65.53度，是為六級坡，故查定結果為宜林地，並以原處分1公告查定結果。原告對原處分1未遵期提起訴願，業經農委會訴願決定不受理。
㈡非都市土地更正編定，係指在編定公告之前，已經符合作業
須知編定規定，因編定錯誤或法令規定可以改編編定者，由申請人提出編定前已符合「作業須知」編定規定之證明文件申請更正編定。經查系爭土地係於77年分割自同地段77地號，77地號地目為「林」，於70年2月15日（按應為70年2月14日之誤繕，下同）新北市非都市土地使用編定公告確定屬「山坡地保育區暫未編定用地」，故於分割系爭土地時一併轉載地目與使用地類別，嗣經農業局辦理「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，因系爭土地經查定為「宜林地」，爰依作業須知第9點第2款說明8之(4)及新北市非都市土地使用編定後異動處理程序（下稱異動處理程序）第2點第4款、第3點第4款規定，辦理補註用地別為林業用地，核與規定相符。倘原告欲申請更正編定為丙種建築用地者，依作業須知第9點第2款說明2規定應提出於新北市70年2月15日使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目，或於使用編定結果公告前實際已全部作建築使用或已依法完成基礎工程者之證明文件始符合辦理更正編定要件，惟原告未能提出合法證明文件，爰被告以110年10月28日新北府地管字第1102059526號函通知原告於文到15日內補正上開證明文件，惟未補正。被告爰以原處分2駁回原告上開申請，洵屬於法有據。
㈢有關原告主張系爭土地左右毗鄰丙種建築用地，前方面積約
計有74坪為道路(北108縣道)、水溝所占用，依作業須知第9點第3款及非都市土地使用管制規則第35條編定為丙種建築用地云云。查系爭土地係於77年分割自同地段77地號，而77地號於新北市70年2月15日已公告確定屬山坡地保育區暫未編定用地，不屬作業須知第9點第3款「未辦理測量登記之未編定土地」規定；復經檢視周邊土地編定情形，系爭土地亦未符合非都市土地使用管制規則第35條各款規定之零星、狹小土地。爰此，原告主張依作業須知第9點第3款及非都市土地使用管制規則第35條更正變更編定云云，容有誤解。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有108年7月22日新北府農山字第1081327771號函（本院卷第153至154頁)、原處分1（本院卷第155至156頁）、系爭函（本院卷第163至165頁）、110年10月8日更正編定申請書（本院卷第181至182頁）、被告110年10月28日新北府地管字第1102059526號函（本院卷第183至184頁）、原處分2（本院卷第167至168頁）、內政部訴願決定（本院卷第170至176頁）、農委會訴願決定（本院卷第159至161頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告主張原處分1有重大明顯瑕疵之無效理由是否有據？㈡原告申請更正編定為山坡地保育區的丙種建築用地是否於法有據？
五、本院之判斷：㈠原告訴之聲明第1項部分：
⒈按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央
為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」內政部依區域計畫法施行細則第14條第1項規定訂定之作業須知第9點第2款規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：……(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……8.山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：……(4)供農業使用及新登記之土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地所有權人或土地管理機關申請土地可利用限度查定後，補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。……」⒉次按山坡地保育利用條例第16條規定：「（第1項）山坡地供
農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。（第2項）前項查定結果，應由直轄市、縣 (市) 主管機關於所在地鄉 (鎮、市、區) 公所公告之；公告期間不得少於30日。（第3項）第1項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。」又按行為時(即106年8月8日修正發布）同條例施行細則第12條規定：「（第1項）中央、直轄市主管機關應依本條例第16條第3項所定之山坡地土地可利用限度分類標準，完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。（第2項）前項查定，中央、直轄市主管機關得委任所屬機關辦理。」考該條文之修正理由載明：「……。二、山坡地土地可利用限度查定分類結果之公告屬一般處分，爰刪除第2項『通知』作業（按即刪除第2項規定：『前項查定結果，直轄市或縣 (市) 主管機關於公告時並應通知土地管理機關或土地所有人。』）。三、為提昇查定時效，增訂第2項規定，授權中央、直轄市主管機關得委任所屬機關辦理查定作業。」再按山坡地保育利用條例第16條第3項規定授權訂定之行為時（即106年8月8日發布施行）山坡地土地可利用限度分類標準第2條規定：「山坡地土地可利用限度之分類分級查定基準規定如下：一、坡度：指一筆土地之平均傾斜比，以百分比表示之，其分級如下：……
（六）六級坡：坡度超過百分之55。……」第3條規定：「山坡地土地之可利用限度分類標準如下：……二、宜林地：應符合下列規定之一，並造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜農耕之土地：……（四）六級坡。……。」⒊另按行為時查定工作要點第1點規定：「行政院農業委員會依
據山坡地保育利用條例第16條及其施行細則第12條規定，為辦理直轄市以外之山坡地土地可利用限度查定工作（以下簡稱查定工作），特訂定本要點。」第4點第3款規定：「查定工作之執行如下：……（三）查定作業方式分現場查定及圖資查定。年度專案查定之執行，得由水土保持局或所屬分局運用各類圖資加以判釋分類；現場查定得利用現有之圖資，初步瞭解待查定土地相關資訊……」查定工作要點第1點雖規定該要點係為辦理「直轄市以外」之山坡地土地可利用限度查定工作，惟查，新北市原為臺北縣，於99年12月25日升格為直轄市，因山坡地保育利用條例第16條及其施行細則第12條規定將查定工作分別劃歸於中央或直轄市主管機關，意即非屬直轄市者，由中央主管機關查定，是上開查定工作要點乃以「直轄市以外」為適用對象。然新北市於升格為直轄市後直至111年1月14日始訂定發布「新北市政府山坡地土地可利用限度查定工作要點」（下稱新北市查定要點），於其升格為直轄市至訂定發布新北市查定要點期間，未免法規真空，並查定工作要點仍為有效之法規，故被告適用上開查定工作要點辦理本件山坡地土地可利用限度查定工作，於法無違，合先敘明。
⒋經查，被告依山坡地保育利用條例第16條及行為時其施行細
則第12條規定辦理「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，依查定工作要點第4點第3款規定，得運用各類圖資加以判釋分類，爰被告就包含系爭土地在內之529筆土地委託臺大運用各類圖資進行判釋，判釋結果系爭土地之平均坡度為65.53度，大於55度，為6級坡（見本院卷第185至187頁之山坡地土地可利用限度查定清冊、系爭土地之各因子成果展示圖），依行為時山坡地土地可利用限度分類標準第2條及第3條規定查定為宜林地，經核於法並無不合。嗣被告依行為時山坡地保育利用條例第16條第2項規定，以原處分1公告查定結果，亦無違誤。
⒌況按查定工作要點第4點規定：「查定工作之執行如下：（一
）年度專案查定之執行：依據地政單位提供之土地清冊、地籍圖等資料，由水土保持局訂定年度查定計畫，或由該局、所屬分局配合公有地管理機關辦理。（二）個案申請查定之執行：1.私有地由土地所有權人檢附申請書(格式一)及國民身分證影本，向水土保持局所屬分局申請。……」查本件係被告辦理「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，屬上開要點之「年度專案查定」，無須土地所有權人申請即可執行查定工作。又原處分1係對新北市三峽區山坡地土地共計529筆土地可利用限度分類，用以規範土地經營人或使用人之農業使用限度，避免超限利用，而原處分1之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其對象為特定人之範圍，性質屬行政程序法第92條第2項規定之一般處分，依同法第100條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之；況山坡地保育利用條例第16條第2項規定：「前項查定結果，應由直轄市、縣 (市) 主管機關於所在地鄉 (鎮、市、區) 公所公告之。」且行為時同條例施行細則第12條規定之修正理由亦有說明，山坡地土地可利用限度查定分類結果之公告屬一般處分。是以，本件查定結果之送達得以公告為之，亦屬合法，不以個別送達土地所有權人為必要。從而，原告主張其未提出申請，被告為何可以查定，本件查定結果未以掛號通知土地所有權人之原告，原處分1有重大明顯瑕疵云云，自非可採。
㈡原告訴之聲明第3項部分：⒈按作業須知第9點第2款及第3款規定：「非都市土地各種使用
地之編定原則：……(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：(1)於使用編定結果公告前屬『建』地目。(2)於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。(3)於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。……」「未辦理測量登記之未編定土地，經測量登記完竣者，依前二款各種使用地之編定原則辦理編定。但毗鄰甲種、丙種建築用地之零星或狹小之『未登記土地』，得依非都市土地使用管制規則第35條規定認定後，據以辦理編定。」第23點規定：
「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」此作業須知係內政部為提供予直轄市及縣市政府製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業準則，依區域計畫法施行細則第14條第1項規定所授權訂定。是各縣市政府就其轄區內凡非都市土地使用分區圖之製定及各種使用地之編定悉依其規定。
⒉又按非都市土地使用管制規則第35條第1項規定：「毗鄰甲種
、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地︰一、為各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，且其面積未超過0.12公頃。二、道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。三、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過20公尺。四、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。 」⒊再按異動處理程序第1點規定：「新北市政府（以下簡稱本府
）於轄內之非都市土地，經公告編定並實施使用管制後，辦理變更編定、更正編定、註銷編定、補註用地別及補辦編定等異動業務，為統一本府及所轄各地政事務所之作業程序及處理依據，特訂定本程序。」第2點第2款、第4款規定：「非都市土地使用編定後，應辦理異動之種類如下：……（二）更正編定：因編定錯誤或於使用編定結果公告前已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九之規定，於編定後提出合法使用證明文件。……。（四）補註用地別：因山坡地範圍內之非都市土地，經辦竣山坡地土地可利用限度查定作業後，依查定結果辦理補註用地為農牧用地、林業用地、國土保安用地或依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九（二）編定原則表辦理補註使用地。……。」第3點第2款規定：「各類編定異動辦理程序如下：
……（二）更正編定：1.申請更正編定者：(1)由本府受理申請或地政事務所發現編定錯誤函報本府，均應附更正原因證明文件，經依法核定後，函知地政事務所辦理更正編定異動手續。如係核准土地之部分者，並應通知申請人先向地政事務所申請辦理土地分割登記。……。」揆諸上開規定可知，土地使用編定之更正係指土地經使用編定公告後，發覺原土地使用編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言。依前揭作業須知第23點規定，申請更正土地使用編定時，必須提出編定當時之土地實際使用情況相關證明，足認原編定之使用分區及使用地類別與編定作業須知第9點第2款編定原則不符，始得據以申請更正；如係未編定土地，則依作業須知第9點第1款、第2款或非都市土地使用管制規則第35條規定辦理編定，而非更正編定。
⒋經查，系爭土地係於77年12月5日自其母地號土地（即新北市
三峽區十三添段打鐵坑小段77地號土地）分割出，而該母地號土地早於70年2月14日即由被告以七十北府地四字第82118號非都市土地使用編定公告確定屬「山坡地保育區暫未編定用地」，此有臺灣省臺北縣土地登記簿在卷可憑（本院卷第177頁），從而，分割出之系爭土地應同受該使用分區管制。嗣農業局辦理「107年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，係將系爭土地查定為「宜林地」，經原處分1公告確定在案，被告據以依作業須知第9點第2款說明8之(4)及異動處理程序第2點第4款、第3點第4款規定，以系爭函通知樹林地政所依查定結果，將系爭土地補註編定使用地類別為「林業用地」。是以，系爭土地係已經編定使用之土地，且並非未登記之土地，倘認編定有遺漏或錯誤，應依作業須知第9點第2款說明2及第23點規定，檢具被告70年2月14日使用編定結果公告前已屬「建」地目，或已奉准變更為「建」地目，或於使用編定結果公告前實際已全部作建築使用或已依法完成基礎工程者之合法證明文件，始符合辦理更正編定要件。而本件原告於申請時未提出上開證明文件，被告以110年10月28日新北府地管字第1102059526號函通知原告於文到15日內補正，惟原告未補正，被告爰以原處分2駁回原告系爭申請，於法並無違誤。
⒌至原告主張系爭土地於77年才分割出來，未經測量及查定，
系爭土地左右毗鄰丙種建築用地，前方面積約計有74坪為道路(北108縣道)、水溝所佔用，依作業須知第9點第3款及非都市土地使用管制規則第35條規定更正編定為丙種建築用地云云。惟查，系爭土地係於77年分割自同地段77地號，而77地號業經被告於70年2月14日公告確定屬山坡地保育區暫未編定用地，已如前述，自不屬作業須知第9點第3款所規定之「未辦理測量登記之未編定土地」；復經檢視被告所提出之系爭土地的鄰近土地編定情形平面圖及其人工登記簿謄本（本院卷第195至205頁）可知，系爭土地亦未符合前揭非都市土地使用管制規則第35條各款規定所示之零星、狹小土地。
是以，原告此部分主張，核屬其一己主觀之歧異見解，洵無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分1及原處分2均無違誤，內政部訴願決定遞予維持原處分2，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明第1項及第3項所示，均為無理由，應予駁回。至原告起訴主張訴之聲明第2項部分，由本院另以裁定駁回之，併此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
書記官 方偉皓