臺北高等行政法院判決111年度訴字第2號111年12月8日辯論終結原 告 李元邦 住臺北市中正區博愛路9號8樓之3訴訟代理人 李思瑩律師被 告 新北市政府 設新北市板橋區中山路1段161號代 表 人 侯友宜 住同上訴訟代理人 歐彥熙 住同上
蔡盈輝 住同上楊文靜 住同上上列當事人間不動產估價師法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)原告為群聯不動產估價師事務所之不動產估價師（估價師證書字號：（○○）台內估字第○○○號；開業證書字號：（○○）新北估字第○○號），於民國95年間接受臺北市政府捷運工程局委託，辦理「臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發大樓」之開發大樓及基地估價，依估價報告書所載，價格日期為95年4月3日，勘估標的為新北市升格前之臺北縣新店市北新段2地號等122筆土地（面積合計9萬2,560.7平方公尺）及捷運新店線新店機廠規劃興建之聯合開發大樓。
(二)因案係涉及臺北市政府聯合開發案之權益分配，監察院於102年9月13日以院台司字第1022630404號函附調査意見略以：
「…臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發案之權益分配，出現低估臺北市政府之土地貢獻成本，以壓低該府可分配權值…，造成政府權益受損…」，內政部於102年9月26日函文亦認為：「土地貢獻價值之計算，市府採用之較高版本經監察院認顯為低估公地主貢獻價值，況相較過低之評估結果，其是否符合不動產估價師法第16條及第19條規定，不無疑義。」爰請案涉之不動產估價師現行登記開業之主管機關依不動產估價師法第38條規定核實辦理，被告參酌臺北市政府捷運局前於103年委託第三公正單位（中華民國不動產估價師公會全國聯合會、社團法人新北市不動產估價師公會）完成之襄閱暨審查意見報告書，就所提出之相關違失事項以103年12月11日北府地價字第1032350264號函請原告說明，嗣原告於103年12月31日提出書面答辯，彙整原告自承之缺失及被告地政局審視結果，認有違反報告書完成時90年10月17日發布實施之行為時不動產估價技術規則第5、14、1
6、25、54條規定，爰移送新北市不動產估價師懲戒委員會審議。
(三)新北市不動產估價師懲戒委員會認原告違反行為時不動產估價技術規則第5、14、16、25、54條，遂決議依不動產估價師法第19條第2項、第36條第2款規定，處以停止業務6個月。被告乃以104年10月27日新北府地價字第10420205582號函（下稱104年10月27日函）檢送104年度估懲字第3號懲戒決定書（下稱原處分）予原告，並依不動產估價師法第40條及直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程第12條規定，以104年11月2日新北府地價字第10420865552號函公告，並刊登於新北市政府公報冬字第6期第56頁（下稱系爭政府公報）及內政部不動產服務業資訊系統之估價師獎懲資料查詢網站（下稱系爭獎懲資料網站），原告未於法定期間提起訴願，原處分已於104年10月29日至105年4月28日執行完畢。
(四)嗣原告於110年11月23日以（110）陸懿律字第1101123017號函，主張本件懲戒權之行使，已逾技師法懲戒之3年時效，原處分存有重大明顯之瑕疵，請求確認原處分無效，經被告審認原處分難謂有重大明顯瑕疵而無效，而以110年12月2日新北府地價字第1102268863號函復原告（下稱110年12月2日函），原告不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)先位聲明（確認原處分違法）之理由：
1.原告收受原處分迄今逾6年有餘，原處分雖已執行完畢，無回復原狀可能，然系爭政府公報及系爭獎懲資料網站登載原告違法處分未能撤除，其所造成原告不利益之影響力仍然存在。詳言之，原告復業後所接觸之業主及同業人員，時常因系爭政府公報及系爭獎懲資料網站登載，對原告不動產估價專業提出質疑，金融機構更明確拒絕與原告業務往來，大幅限縮原告執業範圍，致原告無從辦理金融領域之不動產估價業務，原告依憲法所保障之生存權、工作權、財產權及名譽權已受到嚴重侵害，屬具有即受確認判決之法律上利益，且此項危險得以判決除去。是以，原告目前所處之法律關係狀況，若不起訴請求判決予以確認，即有受不利益之情形，顯具權利保護必要，而有確認利益，應予准許。
2.查不動產估價師法就不動產估價師之懲戒，係於該法第35條、第36條、第37條及第38條等條文中規範，但就懲戒權之行使期間未見規定。然基於「權利失效法理」，對於已逾越相當時間之事由，應令懲戒權消滅，始符合法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障不動產估價師之權益，此參司法院大法官釋字第583號解釋可明，則為避免對涉有違失之不動產估價師應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，不利於維持法秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，應認對不動產估價師之懲戒權亦應有行使期間之限制，始為合憲。現行不動產估價師法未規定懲戒權行使期間，屬於法律漏洞，尚待填補，而依填補法律漏洞之類推適用法理，則應以達成憲法平等原則中「相同者為相同處理」之要求。
3.不動產估價師法係於89年制定，在此之前，不動產估價原為建築師業務之一，但非專屬於建築師，坊間多以不動產鑑價公司型態從事該事務，品質參差不齊，其成為專門職業之一，應係由立法者透過立法所形塑，發展至今不過10多年，相較於行憲前已存在且發展至今且公會組織齊備之醫師、律師、會計師、技師等專門職業而言，不動產估價師乃新興專門職業，於文化底蘊、社會信任度或菁英性格雖與前開專門職業仍有差距，致其專業自律機制相對亦較薄弱，如不動產估價師之懲戒罰，雖設懲戒委員會議決，但其救濟則回歸訴願程序，未如醫師、律師、會計師、技師等另設置專門職業人員參與之懲戒覆審委員會。惟觀諸技師法第3條第1項及不動產估價師法第1條規定，可知技師與不動產估價師同屬高度技術之專門職業人員性質。
4.再者，技師之懲戒依技師法第19條第1項、第40條、第41條規定，與上揭不動產估價師法之懲戒規定類似；尤其依技師法第19條第1項第3款、第41條第1項第3款，技師執行業務時，違反與業務有關之法令，應予停止執行業務等懲戒規定，與不動產估價師第36條第2款規定不動產估價師違反不動產估價師法第19條第2項，不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人規定情事者，應予停止執行業務等懲戒規定，甚屬類同。而技師法36年制定時，原無時效規定，於96年7月4日始增訂第42條之1（即現行法第44條）「逾期免議」之規定，該法現行第44條第1項第2款規定：「自違法行為終了之日起至移送技師懲戒員會之日止，已逾下列期間者，技師懲戒為原會應為免議之議決：…有第39條第3款或第41條第1項第2款、第3款情形之一者，3年…。」參諸技師法96年增訂逾期免議規定之立法理由明載：「技師懲戒目前雖無『時效』規定，然依『權利失效法理』，對於已逾越相當時間之事由，似應令懲戒權消滅，以符合法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障技師之權益。」故原處分所據以懲戒所引之不動產估價師法，雖就停止執行業務懲戒權之時效未為規定，然基於法安定性之要求及保障不動產估價師之權益，自不應認懲戒處分永無時間限制。是以，不動產估價師因違反不動產估價師法第19條第2項應受停止執行業務懲戒處分，自應類推適用與不動產估價師法懲戒規定相類似之技師法第44條第1項第2款逾3年應予免議之規定，對於懲戒權之時間予以限制，始符法理。
5.從而，原處分以95年1月10日所為之估價報告書內容，作為懲戒原告之事實基礎，認定原告違反不動產估價師法第19條第2項之行為終了日為95年1月10日，然揆諸最高行政法院107年度判字第73號判決意旨，被告於適用不動產估價師法第19條第2項應受停止執行業務懲戒處分時，應類推適用技師法第44條第1項第2款規定，限縮懲戒權行使期間為3年，亦即被告至遲應於98年1月10日前行使對於原告之懲戒權，始屬適法。是以，被告當初係經由內政部102年9月26日函通知，遂啟動本件懲戒權之行使，斯時距離原告行為終了時即95年1月10日，顯已7年有餘，明顯已逾越行使懲戒權之3年時效，本應免議，被告卻仍於104年10月27日作成原處分，自屬違法。
(二)備位聲明（確認原處分無效）之理由：
1.不動產估價師第36條第2款顯然欠缺停止執行業務懲戒權之時效規範，鑒於保障不動產估價師之權益，對於已逾越相當時間之事由，應令懲戒權消滅，始符「法安定性」及「權利失效法理」之要求及落實督促相關機關之職責。是以，被告據不動產估價師第36條第2款規定對原告所為之原處分，顯屬具有明顯重大之瑕疵，且此瑕疵「如同寫在額頭上」錯誤，任何人一望即知，一般人對其違法性的存在與否毫無懷疑，已達重大明顯之程度，符合行政程序法第111條第7款，原處分為無效之行政處分甚明。
2.再者，縱原處分業經執行完畢，然無效之原處分倘未能導正，系爭政府公報及系爭獎懲資料網站登載無效之原處分，除原告所接觸之業主及同業人員，對原告不動產估價專業提出質疑外，金融機構更係直接明確拒絕與原告有業務往來，明顯限縮原告對於金融領域不動產估價業務之執業範圍，致原告受憲法第15條及第22條所保障之生存權、工作權、財產權及名譽權仍有持續受損害之危險，原告為維護自身權利，遂於110年11月23日以（110）陸懿律字第1101123017號函，請求被告確認原處分無效，希冀被告依行政程序法第113條規定本於職權予以行政導正。
3.然觀被告110年12月2日函，被告於110年11月25日收受前開函文後，仍認定原處分於法並無違誤。此外，前開函文亦未詳附理由說明原處分何以不符合行政程序法第111條規定所列各款之情，逕稱原告未就本案提起行政救濟之相關紀錄，是原處分已告確定、因執行完畢而不存在，另輔以不動產估價師法迄今未有懲戒權消滅時效之明文規定等情，仍應承認原處分效力繼續存在，其在被正式廢棄前，依然有效云云為由駁回原告之請求，足徵原告向被告請求確認其無效未被允許，依行政訴訟法第6條第2項規定，原告提起本件訴訟，確實具有受確認判決之法律上利益，無論原告先前是否曾提起相關行政救濟，均應認原告仍得提起確認無效之訴。準此，依行政程序法第111條第7款，原處分顯屬具有明顯重大瑕疵之行政處分，應屬無效。
(三)並聲明：
1.先位聲明：確認原處分違法。
2.備位聲明：確認原處分無效。
三、被告則以：
(一)程序部分：
1.有關行政訴訟法第6條第3項所謂「確認訴訟之補充性」規定，依其立法理由係鑑於認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性（最高行政法院110年度上字第540號裁定參照）。原處分已於104年10月29日送達原告，且停止執行業務處分已自該日起至105年4月28日執行完畢，原告未曾於期限內提起訴願及撤銷訴訟請求撤銷原處分，卻遲於110年12月提起本件確認訴訟，請求確認原處分違法或無效，有違「確認訴訟之補充性」原則及欠缺確認利益，起訴不合程式，合先敘明。
2.次按訴願法第14條規定、行政訴訟法第4條規定，原處分於104年10月29日送達發生效力，其訴願提起期限應至104年11月30日（原末日104年11月28日為星期六，爰依行政程序法第48條規定，為星期一即104年11月30日）；然上述期限內未有原告提起行政救濟之相關紀錄，是以縱認原告起訴符合行政訴訟法第6條之情，亦已逾訴願提起期間實無補正可能，符合行政訴訟法第107條第1項第10款。
3.準此，依行政訴訟法第6條、第107條規定，原告之訴為不合程式、未備訴願程序之先行要件，且已逾訴願救濟期限而無從補正，為不合法。
(二)實體部分：
1.本案係因原告95年於○○不動產估價師事務所擔任不動產估價師期間，接受臺北市政府捷運工程局委託辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠（捷17、捷18、捷19）土地開發案開發大樓及基地不動產估價，因未依不動產估價師法第19條第2項規定製作估價報告書，經新北市不動產估價師懲戒委員會審議認有違反不動產技術規則第5、14、16、25、54條之情事，依不動產估價師法第36條第2款規定作成停止執行業務6個月之懲戒處分決定；被告遂依不動產估價師法第36條第2款及第40條規定予以停止執行業務6個月之懲戒處分，並以104年10月27日函檢送原處分及104年11月4日新北府地價字第104221156641號函送達原告，停止執行業務期間自104年10月29日起至105年4月28日止，目前業已執行完畢，於法並無違誤之處。
2.次按行政程序法第111條規定所謂「重大明顯之瑕疵」，係指該瑕疵須「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；故縱行政處分違法，若該瑕疵並非任何人一望即知，則非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。如瑕疵倘未達到重大且明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否由存懷疑時，則基於維持法安定性之必要，仍應承認該處分之效力繼續存在，僅屬是否得撤銷之問題，並非屬當然無效，其在被正式廢棄前，依然有效。是以，原處分無行政程序法第111條規定所列各款情形，原告主張原處分為無效，實屬無理。
3.又原告援引最高行政法院107判字第73號判決，逕認本案亦「應類推適用技師法第44條第1項第2款規定、懲處權利已失效…原處分存有重大明顯之瑕疵」等語，惟該判決並非原告就本案所提之行政訴訟，不得拘束本案。退步言之，縱認原處分有瑕疵，該瑕疵並非任何人所一望即知，尚未達到重大且明顯之程度，除非屬行政程序法第111條第7款外，輔以不動產估價師法迄今仍未有懲戒權消滅時效之明文規定等情，基於維持法安定性之必要，仍應承認原處分效力繼續存在，其在被正式廢棄前，依然有效。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷如下：
(一)原告先位之訴訴請確認原處分為違法，違反確認訴訟補充性原則，為不合法：
1.按行政訴訟法第6條第1項及第3項分別規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」及「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴，不在此限。」可知，行政訴訟法所規定的確認訴訟，是人民就特定公法上法律關係的存在與否以及其內容請求行政法院予以確認的訴訟，其種類包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能的行政處分或已消滅的行政處分為違法等3種。而且確認訴訟具有補充性，若該確認訴訟求為確認公法關係是否成立或違法的行政處分，屬得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，則不得提起之。
2.經查，原處分係於104年10月29日送達原告，除為原告於本院準備程序當庭表示不爭執外（本院卷第144頁），復有被告送達證書在卷可佐（本院卷第151頁）。是原告主張其因原處分而權利或法律上利益受有侵害，依上開說明，自應於法定救濟期間，循訴願及撤銷訴訟之行政爭訟途徑以求救濟，然原告自陳受原處分送達後沒有提起訴願及撤銷訴訟（本院卷第144頁），是其提起先位之訴訴請確認原處分為違法，違反「確認訴訟補充性」原則，顯非合法，應予駁回。
(二)原告備位之訴訴請確認原處分無效，程序上為合法：
1.行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」所謂「即受確認判決之法律上利益」，是指行政處分是否無效不明確，致原告法律上的利益有受侵害的危險，且上開危險得以對於被告的確認判決除去。本件原告主張原處分無效，惟被告予以否認，則原處分的效力如何產生爭議，致原告公法上地位有受侵害的危險，且此項危險得以對被告之確認判決加以除去，是原告訴請確認原處分無效，有即受確認判決的法律上利益。
2.行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」其目的在於先由原處分機關自行審查及確認行政處分是否無效。原告委由陸懿聯合法律事務所於110年11月23日以（110）陸懿律字第1101123017號函請被告確認原處分無效（本院卷第97-106頁），經被告以110年12月2日函予以否准（本院卷第109-113頁），足見被告已就原處分全部為實質審查確認並非無效，可證原告已踐行提起本件確認訴訟前之行政程序。
(三)原處分並未該當行政程序法第111條第7款所定無效事由：
1.行政程序法第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。行政處分是否具有重大明顯瑕疵，非依當事人之主觀見解，或依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，充其量僅屬違法得撤銷之原因。
2.原告雖主張，本件原處分所據以懲戒原告所引之不動產估價師法，就停止執行業務懲戒權之時效未為規定，致原處分該當行政程序法第111條第7款所定其他具有重大明顯之瑕疵的無效事由。惟原告所指摘原處分之違法瑕疵，須透過證據調查始得判斷、認定，尚非普通社會一般人一望即知有原告所指之違法情形，自不屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，是原告備位之訴訴請確認原處分無效，並無理由，應予駁回。
(四)綜上所述，原處分核無行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，是原告備位之訴訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回；又原告先位之訴訴請確認原處分為違法，違反確認訴訟補充性原則，但本院考量先備位聲明指涉同一事實基礎及證據，為期卷證齊一，併以判決駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 陳 怡 如