臺北高等行政法院判決111年度訴字第204號112年6月8日辯論終結原 告 醫療財團法人好心肝基金會好心肝診所
代 表 人 邱世賢訴訟代理人 許文彬 律師
絲漢德 律師鄭洋一 律師被 告 臺北市政府衛生局
代 表 人 陳彥元（局長）訴訟代理人 俞旺程
黃鈺君楊家程（兼送達代收人）
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年12月27日府訴三字第1106104629號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告臺北市政府衛生局代表人原為黃世傑，於訴訟進行中先後變更為陳正誠、陳彥元，茲各據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第499頁至第502頁、第553頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中
心）為因應嚴重特殊傳染性肺炎（下稱COVID-19）流行疫情，推動COVID-19疫苗接種工作，依中央流行疫情指揮中心實施辦法（下稱指揮中心實施辦法）第3條第1款關於防疫應變政策制訂之規定，於民國110年2月訂定「110年COVID-19疫苗接種計畫」（下稱系爭接種計畫），實施對象分為10大類（其中第1大類為醫事人員、第2大類為中央及地方政府防疫人貝、第3大類為高接觸風險工作者），視國內疫情趨勢、疫苗供應數量及運用情形，依接種對象優先順序進行疫苗接種工作，並以110年3月7日肺中指字第1103700123號函（下稱指揮中心110年3月7日函）送各地方政府衛生局轉知轄內衛生所（室）及合約醫療院所依循辦理，並敘明計畫內容將視最新狀況滾動調整，接種計畫及相關附件電子檔置於輔助參加人衛生福利部（下稱衛福部）疾病管制署（下稱疾管署）全球資訊網。
㈡指揮中心依指揮中心實施辦法第3條第3款關於防疫應變所需
之新聞發布之規定，就第1批Astra Zeneca疫苗(下稱AZ疫苗)完成封緘後，於110年3月19日發布自3月22日起公費提供專責病房、負壓隔離病房或負責採檢之醫事人員接種；於同年4月6日開放執業登記醫事人員、醫療院所非醫事人員、集中檢疫所人員等系爭接種計畫所列第1類實施對象公費接種；嗣於同年4月29日發布自5月3日起開放系爭接種計畫第1類至第3類對象之同住者與未經納入第1類接種對象之所有非醫事人員及其同住者公費接種，被告乃以110年5月3日北市衛疾字第11031211862號函(下稱被告110年5月3日函)轉知臺北市轄內各醫療院所、公會及護理機構。旋雙北地區（臺北市、新北市)陸續發生感染來源不明之病例及群聚事件，為因應疫情持續嚴峻，指揮中心於110年5月15日發布提升雙北地區疫情警戒至第3級，並自5月15日起，暫停民眾預約自費COVID-19疫苗接種；復於5月26日全國防疫會議後記者會公布，請各地方政府以專責醫院醫護人員列第1類施打，雙北地區為高風險疫情地區，將開放第1類至第3類人員進行接種；復於同年5月27日全國防疫會議後記者會公布，針對41萬劑AZ疫苗配發作業，第1階段15萬劑（5月27日撥配，用罄前隨時撥補），其中雙北地區以第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種第1劑疫苗者為優先接種對象；第2階段26萬劑（6月10日起調整對象），以全國第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者為優先施打對象，後續再視下批疫苗到貨進度、接種情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第4類至第8類對象未曾接種者進行施打（下稱系爭接種政策），疾管署亦於當日發布新聞稿宣導系爭接種政策。是110年5月27日起至6月10日止，AZ疫苗接種對象限於第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高接觸風險者）未曾接種第1劑疫苗者。
㈢惟被告於110年6月9日稽查時，查得原告於110年6月7日至6月
8日執行被告配發之AZ疫苗，其實際接種人數共計744人(6月7日施打172人、6月8日施打572人)，均不符系爭接種政策所訂之優先施打對象，被告（臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告，傳防法中有關臺北市政府權限，由該府委任所屬衛生局【按：即被告】以該局名義執行之）審認原告未配合中央主管機關訂定之預防接種政策，違反傳染病防治法（下稱傳防法）第29條第1項規定（下稱系爭規定），乃依同法第65條第3款及臺北市政府衛生局處理違反傳染病防治法事件統一裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）第3點第9項次、第5點等規定，以110年6月18日北市衛疾字第11030099621號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）200萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以110年12月27日府訴三字第1106104629號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠本件並無系爭規定之適用，原處分適用法令顯有違誤：
⒈嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（按：已於1
12年7月1日廢止，下稱特別條例）為傳防法之特別法，應優先適用：新冠肺炎（COVID-19）於109年1月15日經公告為第五類傳染病，為有效防治新冠肺炎，乃於同年2月25日制定特別條例，可知立法者係鑒於傳防法於制定、修正當時並未針對新冠肺炎COVID-19此類傳染病予以規制，為有效防治疫情而制定特別條例，足證立法者確係有意以制定特別法之方式規制新冠肺炎防治事項，而非僅以「修正傳防法」之方式為之。再者，觀諸特別條例第1條立法理由，亦可知特別條例確為傳防法之特別法，自應優先適用該條例。
⒉觀諸「系爭規定及同法第65條第3款」、「特別條例第7條
、第16條第1項第3款」，兩組法規範同為課予人民遵守傳染病防治措施之義務（被告亦表示特別條例第7條所稱之「應變處置或措施」較系爭規定所稱之「預防接種政策」為廣），然特別條例第7條、第16條第1項第3款之規範目的係直接課予人民遵守指揮中心為防治新冠肺炎所實施之措施，且規範內容較傳防法為詳盡，更具防治新冠肺炎之特定目的，則就涉及人民違反新冠肺炎防治措施之事件而言，特別條例第7條、第16條第1項第3款規定，當然應解為系爭規定之特別規定而應優先適用。原處分逕依系爭規定予以裁罰，適用法令顯有違誤。
㈡系爭規定所稱之「中央主管機關」係指衛福部，不包括指揮
中心，而被告所稱之「預防接種政策」皆非由衛福部訂定，原告自無違反系爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接種政策」：
⒈依傳防法第2條前段、第5條第1項第1款第1目及第28條規定
，可知傳防法之「中央主管機關」為「衛福部」，且傳防法僅授權衛福部訂定預防接種政策，其他行政機關俱無訂定預防接種政策之權限。又依傳防法第17條規定及學者詹鎮榮見解可知，指揮中心之職權為統一指揮、督導及協調各級政府機關之協調功能，並非傳防法之中央主管機關，其發布之規則，至多僅為滾動式的訓示規定，實無權取代中央主管機關（即衛福部）訂定預防接種政策。
⒉指揮中心訂定之系爭接種計畫、疾管署發布之函文，均無
從該當「中央主管機關訂定之預防接種政策」：原處分之法律依據欄所載被告111年5月3日函，乃係被告所發布，並非「中央主管機關訂定之預防接種政策」，且該函所依據者為指揮中心發布新聞稿、疾管署函文，亦非衛福部訂定之預防接種政策。又系爭接種計畫封面載明「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」，其第1、2頁更記載各類對象開放接種期程，依指揮中心公布規範事項辦理等語，可知系爭接種計畫實際上係由指揮中心訂定，非屬系爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接種政策」至明。輔助參加人固陳稱關於預防接種對象的優先順序及原則等政策實質內容，是經過衛福部傳染病防治諮詢會預防接種組（ACIP）專家會議討論研定，故預防接種政策確實由衛福部訂定，只是委由指揮中心發布及由疾管署函轉各醫療機構等語，惟並無有關預防接種政策係由衛福部訂定之證據，原處分逕依系爭規定予以裁罰，顯有違誤。
⒊指揮中心不具訂定預防接種政策之事務處理權限：系爭規
定之中央主管機關為衛福部，應依行政程序法第15條第2項、第3項委託指揮中心執行訂定預防接種政策之事項，指揮中心始具訂定預防接種政策之權限。至指揮中心實施辦法第3條第1款規定，至多僅賦予指揮中心取得制訂「防疫應變政策」合法權源，尚不及於傳防法所指之「預防接種政策」；而同辦法第3條第3款所賦予指揮中心之任務，亦無涵蓋「預防接種政策」之餘地，訴願決定書不同意見亦持相同見解。被告誤會指揮中心具訂定預防接種政策權限，從而誤會系爭接種計畫及疫苗配發作業，即係「中央主管機關訂定之預防接種政策」並作成原處分，其適用法令顯有違誤。
㈢系爭接種計畫應定性為「法規命令」而非「一般處分」：法
規命令與一般處分之判斷標準，在於一般處分之相對人依一般性特徵可得確定而具有一定之封閉性，且基於一般處分之論理背景係為人民提供救濟路徑，應嚴謹解釋前開一般處分之基本要件。本件就「依一般性特徵可得確定其範圍」之判斷標準而言，系爭接種計畫公告之對象係我國境內之全體民眾，其規範效力至少及於「十大類施打對象」之多數不特定人，故無從認定為依一般性特徵可得特定其相對人範圍之一般處分；且原告施打疫苗當時，「行政契約」尚未成立，隨時可能有其他「具備執行預防接種作業能力」之醫事機構成為系爭接種計畫規範對象，更可見系爭接種計畫並非一般處分。另就「規範效力係一次性或反覆性」之判斷標準而言，系爭接種計畫具反復實施之特徵，非僅為一次性規範之管制措施，而係具有抽象及一般性拘束力之規範，且非係就具體事件所為之決定，應認並非一般處分，而係法規命令。
㈣系爭接種計畫未踐行法規命令發布程序，屬無效之法規命令
：疾管署、指揮中心均未經衛福部授權訂定系爭規定所稱之預防接種政策，應屬無效之法規命令：系爭預防接種政策應定性為限制人民醫療營業自由之法規命令，倘若行政機關未以作用法為授權依據，逕自訂定上開預防接種政策，則該預防接種政策即屬無效。至疾管署組織法第2條第1款、第2款、第5款及指揮中心實施辦法第3條第1款等規定，皆僅為組織法上之規定，而非個別作用法之具體法規依據，基於法律保留、授權明確性原則，仍無法據此認定疾管署、指揮中心具有訂定系爭規定所稱預防接種政策之權限。衛福部復未將訂定預防接種政策之權限委託予指揮中心或委任予疾管署（依傳防法第5條第3項及其施行細則第16條之規定，解釋上衛福部亦不得將「訂定預防接種政策」之權限委託或委任其他機關），是依行政程序法第158條第1項第2款規定，系爭接種計畫、被告110年5月3日函俱為無效，並無任何拘束原告之法律上效力。又系爭接種計畫、被告110年5月3日函，不僅未依行政程序法第154條第1項擬定，亦未依中央法規標準法第7條規定送至立法院，更未依行政程序法第157條第3項刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行法定發布程序，而顯然欠缺法規命令之生效要件，尚未對外發生效力，實無課予醫療機構配合執行之法律上拘束力，原處分自非適法。
㈤系爭接種計畫違反比例原則及誠實信用原則：原告施打疫苗
乃在協助國家官署，加速疫苗之覆蓋率，以防止疫情之擴大，縱原告接種疫苗之對象與規定不符，但並非離經背道，對防疫之整體作為亦係達防止疫情之擴大，與指揮中心所期盼之目的殊途同歸，此與其他診所有同樣違失且涉有民意代表關說介入，卻僅受30萬元罰鍰；而原告係經被告徵詢而配合辦理，兩者就疫苗之取得非可同日而語，被告非但未予嘉勉或從寬論處，反加重處罰，顯已違背比例原則。再者，本案發生時，臺北巿政府正在執行「0602專案」之壓力測試，欲在一週內將高達5、6萬劑疫苗施打完畢，恐因此急忙及造冊間致使被告未能審慎斟酌撥發疫苗一事，被告亦自承有輕忽草率之虞，則在兩造間均有疏失之情況下，被告竟將此事件之責任轉嫁由原告負擔，豈為法律之平？縱認系爭接種計畫係一般處分，實際上人民根本沒有即時救濟之可能，其據以裁處，自有違誠信原則。
㈥原告主觀上至多僅為過失，並無具有間接故意：
⒈莫雅涵、謝佩娥於110年6月8日接受疫苗接種當時，確具護
理人員身分，並均領有執業執照，而屬醫事人員，符合「第一類接種對象」，原告主觀上並不具有違規之故意。
⒉被告110年6月1日北市衛疾字第11030099212號函（下稱被
告110年6月1日函）及預防接種協辦醫療機構合約新增COVID-19疫苗接種意願調查表（下稱意願調查表），皆未直接載明衛生保健志工之定義，無法反推原告主觀上具有違反系爭規定之故意。又案發當時疫情嚴峻，原告基於醫者仁心索取疫苗，並無違人情，原告於110年6月7日向被告索取疫苗施打完畢後，始基於前次施打疫苗業務成功之經驗，以及與被告溝通之過程，誤認其施打行為合乎規定，進而於110年6月8日續行施打疫苗業務，且被告未多加詢問為何可施打人數已顯逾一般診所規模，甚至遠遠超出原告與好甘心診所之總人數，是尚不能以原告未正確暸解志工定義，而逕認原告主觀上具有故意。
⒊臺北市政府調查報告（按：即「本市『好○肝診所』違規施打
COVID-19疫苗疑涉不當一案調查報告」，下稱系爭調查報告）載明指揮中心110年4月14日「COVID-19疫苗接種作業開放實施對象第2次說明會」討論及決議事項敘及：為使疫苗有效運用，可在轄區衛生局人員協助下，將疫苗配送至其他合約醫院、非合約醫療院所或衛生所，需用者儘速使用等語；又指揮中心於110年2月26日公布之COVID-19疫苗公費接種對象包含第1類之醫療院所之非醫事人員，另被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事機構工作人員接種COVID-19疫苗等語，導致原告認為當時之政策即為「為使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有醫事機構工作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗施打對象之認知有所落差。再觀系爭接種計畫內亦載有與「衛生保健志工」相異定義之「義工與志工」，亦可見系爭接種計畫有關志工之定義即非單一，實難期待原告於施打疫苗時已明確瞭解「衛生保健志工」之定義，併參以系爭調查報告所載內容，臺北市政府亦未因原告志工未登記在案即認其非志工，而仍以志工稱之，是本件爭議實係肇因於被告所認定之志工為「衛生保健志工」，原告則認為係廣義之志工，此種錯誤，應係屬原告不知其行為係法律處罰規定之構成要件事實，而產生所謂「構成要件錯誤」，主觀上無從成立故意。
⒋原告不具間接故意之主觀意思：
⑴因應本次新冠疫情，主管機關謂其行政行為將「滾動式
修正」，然對於ㄧ般人民而言，實難以期待其能快速預見及理解系爭規定所稱之「預防接種政策」究竟為何。
原告為求謹慎，已向被告確認施打對象，惟雙方溝通過程中，被告並未有多加詢問或糾正之行為；更何況，被告依前例同意配發疫苗予原告，被告亦違反接種防疫政策在先，則就原告與被告之溝通過程而言，被告亦有未明確告知施打對象之疏失，原告即信賴被告認施打其診所志工為合法之見解，亦信賴被告合法供給疫苗，卻未曾預料被告有所疏漏而誤觸法網，是原告並無希望不法結果發生之間接故意。又被告依經驗法則即知診所非醫院，原告何來數以千計之志工，苟被告能依其專業判斷，立即辨明制止或不予核發疫苗，當不致發生本案，被告亦有行政怠惰。
⑵原告曾舉辦免費肝炎、肝癌篩檢之大型公益活動，當時
有近千名志工到場協助原告推動肝病防治，此近千名志工實係原告委請各方募集而來，故原告並未掌握所有志工資訊，是於原告施打疫苗時，尚難以逐一判定前來施打疫苗之人士是否確實屬於原告志工與志工同住者，然原告秉持善意，信賴前來原告診所之接種對象皆屬於原告志工與志工同住者。況且，觀諸系爭調查報告，可見被告基於內部高層施壓，指示原告應於110年6月7日、8日分別將15瓶、100瓶疫苗施打完畢。原告為達成被告要求，情況急迫，以致未能於施打疫苗前逐一審核人別是否屬於原告志工與志工同住者，原告或有疏於查證之疏失，然尚難據此認定原告有間接故意。
㈦原告主觀上至多僅為過失，又為初犯，並未受有任何利益，
被告逕處最高額200萬元罰鍰，實有裁量瑕疵及違反比例原則等情：
⒈被告認定原告有間接故意，而裁處原告200萬元罰鍰。然原
告並無間接故意，至多僅為過失，被告未予詳查，應認原處分具裁量怠惰之瑕疵。又被告於「補充調查報告㈠㈡」（按：即「本市『好○肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調查報告」，下稱系爭補充調查報告；「本市『好○肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調查報告㈡」，下稱系爭補充調查報告㈡）完成前，即於首頁之案件緣起載明：「緣媒體報導…本府將依違反傳染病防治法規定裁處最高額之罰緩新臺幣（下同）200萬元，並立即終止與該診所之合約。」顯見被告因媒體報導，於調查未臻完備時即主觀認定應裁處原告200萬元，而有考量不應考量事項之裁量濫用。另依系爭裁罰基準第3點第9項次、第2點第16項及第5點規定，原告係第1次違反，應僅得處30萬元至100萬元罰鍰，被告如欲以第5點規定作為加重處罰原告之基礎，除應參照準第2點之參考表外，同時並應於裁處書內敘明理由，始為適法。詎被告未於裁處書敘明理由，亦未詳查原告並無所得利益，實無從加重處罰原告，原處分顯有裁量濫用之瑕疵。
⒉觀諸行政罰法第18條第2項之立法理由可知，裁處行政罰鍰
之目的既在於警戒貪婪與消滅不法利得，足見行政罰法所稱不法利得顯以經濟上之利益為限。而依系爭裁罰基準第2點之參考表第16項次所稱「所得之利益」，亦應以經濟上之利益為限，始得予以加重處罰。本件原告出於幫助政府早日幫民眾注射疫苗，早日完成群體免疫，其出發點是本於救人之善意，而醫療財團法人好心肝基金會（下稱好心肝基金會）多年來從事社會公益活動，自願前來幫忙的志工，不勝枚舉，因多次參與，原告即逕認該批人為志工，所以能立即糾結千餘人，完成被告所交代之任務，此舉純屬為善行為，又係主管機關之徵詢形同命令而應允，與行政罰法第11條第2項規定之立法精神，不謀而合，被告縱認原告之行為未能適用該條規定不予處罰，然原告所為之善舉亦屬類同，自應從輕從寬論處而非加重處罰，遑論原告並無因此施打行為而獲有任何經濟利益，甚至粗估加班費及場所之照明、冷氣等費用，亦當有40、50萬元之鉅額花費，實並無被告所謂「質性利益」可言。原告主觀上至多僅有過失又未獲有任何經濟上之利益，卻遭被告處以最高罰鍰而嚴重侵害憲法所保障之財產權，原處分造成損害與欲達成目的之利益顯失均衡，應認違反比例原則。
㈧原告無違法性認識，應適用行政罰法第8條但書規定，減輕或
免除其處罰：本件縱認原告認定之「志工」與被告所認之「志工」資格不符，此實係因原告無從於短時間內熟悉快速變動之防疫措施所致，且被告經辦人員亦自承有所疏失，而對原告就「志工」與「義工」之模糊概念並未予即時糾正，是原告係因不知法規而違反系爭規定，並無不法意識，依行政罰法第8條但書規定即得減輕或免除處罰。
㈨原告所為符合緊急避難之要件：指揮中心前已陸續發布：「
請符合公費接種對象之民眾應儘速前往接種，以及早獲得保護力。」「因應本土疫情持續嚴峻，自即日起至5月28日止，提升全國疫情警戒至第三級，各地同步加嚴、加大防疫限制，嚴守社區防線。」，足見當時疫情嚴峻，原告係出於救助之意思為他人之生命、身體健康為他人施打疫苗，符合緊急避難之要件。
㈩聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原告所稱之「志工」非領有志願服務紀錄冊及未經被告登記之衛生保健志工，亦非第一類至第三類優先接種對象：
⒈系爭接種計畫業已明定接種對象第1類「醫事人員」為具執
業登記之醫事人員及醫療院所之非醫事人員，而該計畫所指之醫療院所為醫院、集中檢疫所及診所，其中衛生保健志工僅列入醫院之非醫事人員，指長期固定服務於醫療院所（含有門診的衛生所）之衛生保健志工，且領有志願服務紀錄冊，並於衛生局登記有案者，是系爭接種計畫所稱衛生保健志工，係指依志願服務法辦理之志願服務者（即志工）。本件原告並未依志願服務法第7條第3項規定檢具志願服務計畫等送請臺北市政府社會局及被告備案，亦非長期固定服務於醫療院所（含有門診的衛生所）之衛生保健志工，原告所稱之志工自非系爭接種計畫所稱之衛生保健志工，被告審認原告接種AZ疫苗之744名人員非屬優先施打對象，並無違誤。
⒉原告遲至訴訟中始提出謝佩娥、莫雅涵非其先前所稱之衛
生健保志工乙節，除與好心肝基金會首席副總監蘇玲華簽名在案之110年6月9日「臺北市政府衛生局醫政類工作日記表」記載內容不符外，亦未提出該2人於公費苗接種時受僱原告，及為系爭接種計畫所稱之醫事人員、防疫人員及高接觸風險者未曾接種第1劑疫苗者為優先接種對象之積極證明，且若謝佩娥、莫雅涵於接種時，確有執行護理師之業務，則原告何須虛偽將該2人列入志工？㈡系爭接種政策非法規命令，無行政程序法第154條規定之適用
：指揮中心111年6月9日肺中指字第1110031273號函業已闡明系爭接種計畫性質符合行政程序法第163條規定之行政計畫；又參酌學者林明鏘見解，其認系爭接種計畫對於執行公費疫苗接種醫療機構屬可得特定之對象，亦可能定性為得特定對象之一般處分，即便系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙，但對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及公告，已符合一般處分之法定生效要件(行政程序法第110條第1項、第2項)；況原告與被告間訂有「107-110年度臺北巿預防接種協辦醫療機構合約」，被告並以110年6月1日北市衛疾字第11030099212號函通知原告「107-110年度臺北巿預防接種協辦醫療機構合約暨新增110年度COVID-19疫苗接種合約期限展延3個月，並請貴院所於6月2日前回復COVID-19疫苗接種合約意願調查表」，原告於110年6月2日勾選有意願參加後回復被告。益徵原告為系爭接種計畫執行公費疫苗接種醫療機構，屬可得特定之對象，縱認系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙，對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及公告，已符合一般處分之法定生效要件，原告依前開合約即有遵守疾管署訂定之各項疫苗接種計畫，並依該接種計畫之作業流程、接種對象、工作項目為疫苗接種義務。
㈢管轄機關部分：衛生福利部組織法（下稱衛福部組織法）對
於傳染病防治事項未有明確規定，而衛生福利部疾病管制署組織法（下稱疾管署組織法）第2條明定該署之職掌包括傳染病預防與管制政策之規劃、執行及法定傳染病之預防接種等，疾管署確為COVID-19疫苗接種之主管機關，無須透過行政程序法第11條第2項變更管轄；且依行政程序法第11條第1項、疾管署組織法第1條、第2條、特別條例第7條、指揮中心實施辦法第3條第1款、第3款及傳防法第2條等規定，可知疾管署及指揮中心、衛福部，皆為辦理COVID-19接種政策之機關，縱難謂整部傳防法之主管機關為衛福部，至少關於法定傳染病之預防接種政策之規劃與執行，疾管署、指揮中心亦負有一定之管轄權責，衛福部111年7月25日衛授疾字第1110011766號函亦明確表示：「故本部訂定COVID-19接種計畫後，即透過指揮中心函送各相關機關配合辦理」、「本部、本部疾管署及指揮中心周知之COVID-19接種政策相關事宜，皆屬傳染病防治法上所稱中央主管機關訂定之預防接種政策。」學者林明鏘亦指出因指揮中心有指揮中央主管機關執行防疫之權限，由文義解釋，亦可導出其有「訂定預防接種政策之權利」等語，且疾管署組織法明文得制定預防接種計畫，即享有與衛福部之相同權限，無庸再循行政程序法第15條之委任程序。是原告取得AZ疫苗，未依被告函轉疾管署函文附件之接種對象順序（第1類、第2類、第3類)，而違法為其所稱744位志工接種公費疫苗，即應受罰。
㈣被告違規接種疫苗屬未必故意(間接故意)：如前所述，本件
違規接種行為發生前，原告同意配合相關疫苗接種規定及流程進行公費疫苗接種。惟經被告於110年6月9日實地查核，原告陳稱其醫事人員及員工皆於110年6月4日前完成疫苗接種，此次領取之疫苗744劑（人）全數用於「志工」等語。原告係醫療機構且為疫苗合約診所，本應注意系爭規定關於各種疫苗之接種政策，至少其應注意關於COVID-19疫苗接種政策與規定，無論衛福部、疾管署及指揮中心所訂接種計畫、政策及發布之相關公文，被告皆以公文及電子郵件等形式轉知原告依規定辦理，原告難謂不知。
㈤裁罰金額符合比例原則：依系爭裁罰基準3點第9項次規定，
醫療機構第1次違反系爭規定，處30萬元至100萬元，而原告違規接種人數達744人，以單件違規行為或以自然行為數計算，縱每件按最低罰鍰金額計算，本件罰鍰金額應為2億2,320萬元；如以每增加1人加罰1萬元計算，仍應裁處773萬元。惟為避免裁處金額過高或裁量時違反平等原則等一般法律原則，而損及原告權益，縱認因原告違法時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反系爭規定之單一意思，為一行為而非數行為，然因原告該次違法接種之人數愈多，該違法行為之不法內涵升高，而有違法行為之量的增加。是被告援引系爭裁罰基準第5點規定，即於該裁罰基準第3點第9項次外，於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰。㈥原處分符合明確性規定：行政程序法第96條第1項規範目的，
旨在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。所謂理由，是指行政機關獲致結論之原因，理由說明是行政機關作成決定之重要事實及法律原因。對於理由之敘述，不須鉅細靡遺，只須寫出使當事人得以知悉獲致結論之理由何在。本件原處分業於事實及法令依據記載原告未配合優先接種疫苗人員之政策，並無違反明確性原則。
㈦特別法與普通法之判斷：法規對其他法規所規定之同一事項
而為特別之規定者，應優先適用之。中央法規標準法第16條前段定有明文。所謂同一事項而為特別之規定者，必該特別規定與其他法規之法律效力，係互相排斥而不能併存，始屬之。特別條例第7條之應變處置或措施包含接種政策或系爭接種計畫，兩者並無互相排斥而不能併存之情形。又傳防法立法目的在於杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延（傳防法第1條），而特別條例立法目的在於維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊（特別條例第1條），兩者立法目的不同。另指揮中心之成立及系爭接種計畫，並非依據特別條例，而係依指揮中心實施辦法為之，而該辦法係依據傳防法第17條第2項規定訂定之，亦應認二法並無特別法與普通法關係。
㈧契約責任與行政法上義務各別：關於預防接種工作，早期被
告係透過政府採購法招標，但因新型傳染病之發生難以預料及招標曠日廢時，且因預防接種不涉及公權力執行，臺北市政府乃訂定發布「臺北市傳染病防治措施委外服務實施辦法」，參酌最高行政法院104年度判字第681號判決意旨，行政契約與行政處分並非不能併行，是本件仍得依傳防法裁處。
㈨聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，除後述爭點外，為兩造所不爭執
，並有指揮中心110年3月7日函及所附系爭接種計畫（本院卷第625頁至第753頁）、110年3月19日、31日、4月29日、同年5月15日、26日、27日新聞稿（本院卷第449頁至第455頁）、被告110年5月3日函（原處分卷第202頁至第205頁）、施打名冊（原處分卷第10頁至第22頁、第40頁至第69頁）、原處分及訴願決定書（本院卷第29頁至第46頁）在卷可稽。
㈡就預防接種政策之事項而言，特別條例並無特別規定，尚不生「特別法優先普通法」之問題：
⒈按法律因規範目的與規範事物之性質不同，彼此間產生競
合與衝突時，為利於法律適用而有優先適用之法則。然何法律應優先適用，不應僅是整體法律之間比較順序，亦即不應僅從法規之名稱、制定先後、規範範圍等定其優先順序，即使法規條文之間，亦有優先適用順序之別，此觀諸中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」乃係以「同一事項」是否均為不同法規所規定，而非僅依法規名稱或制定先後定其優先適用之順序至明。是特別條例第1條規定：「為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」其立法理由固揭示：「本條例為嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興事項之特別法，本條例未規定者，仍有傳染病防治法、災害防救法等相關法律之適用」等語，具體指出特別條例乃新冠肺炎（COVID-19）「防治」及「紓困振興」等事項之特別法，惟仍應以特別條例個別條文是否與其他法律就「同一事項」均為規範，方能進一步論究其是否具有「特別法」之性質，不因特別條例之法規名稱含有「特別」之用語或其制定在後，即認應優先適用特別條例之相關規定。
⒉次按「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要
，得實施必要之應變處置或措施。」「有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰： …。三、違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第七條規定實施之應變處置或措施。」分別為特別條例第7條、第16條第3款所明定。其中，就所謂「必要之應變處置或措施」，固未見特別條例予以明文定義或於第7條立法理由中加以具體說明（該條立法理由僅表示「考量防治控制疫情須視疫情狀況採取適切之應變處置作為，賦予中央流行疫情指揮中心指揮官相關彈性權限實有必要」等語），惟由第7條規定觀之，該「必要之應變處置或措施」乃係基於「防治控制疫情需要」，故其應非與「紓困振興」有關之處置或措施，而係凡與防疫目的（防堵疫情蔓延）具有正當合理關聯而採取之相關防疫作為，均可認屬「必要之應變處置或措施」。其中包括但不限於特別條例已明定之徵用或調用防疫物資之生產設備及原物料(第5條)、對受隔離或檢疫而有違反隔離或檢疫命令或有違反之虞者、確診病人，公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置(第8條)等。
⒊又疫苗接種乃是最具效益之傳染病預防介入措施，亦屬防
治疫情及保護國人健康之必要策略之一，疫苗接種當屬有助於防堵疫情蔓延之防疫作為，是關於接種對象之範圍或次序的釐訂、疫苗配發等，解釋上或可為特別條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括（此於疫苗匱乏之時尤然），然「必要之應變處置或措施」究屬概括性規定，相較於傳防法第29條第1項、第65條第3款分別明定「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。」「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰： …。三、違反第二十九條第一項、…規定。」（按：此二條文即為本件被告裁罰之法律依據），已「具體明定」醫事機構之行政法上義務及違反之法律效果，自難認前揭特別條例第7條（包括效果規定之第16條第3款），已就「同一事項」（預防接種政策）為不同於傳防法第29條第1項（包括效果規定之第65條第3款）之特別規定。再者，特別條例乃為有效防治新冠肺炎疫情而制定的措施性法律，面對此一肆虐各國之公衛危機，實難認調降法定罰鍰額度（按：傳防法第65條第3款所定罰鍰額度為「新臺幣三十萬元以上二百萬元以下」，特別條例第16條第3款則規定為「新臺幣五萬元以上一百萬元以下」），為立法者於制定特別條例時所認定之「必要之應變處置或措施」，此參諸特別條例第15條就違反各級衛生主管機關依傳防法第48條第1項所為之隔離措施者，予以加重處罰(按：傳防法第67條第1項第4款所定罰鍰額度為「新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」，而特別條例第15條第1項則規定為「新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰」)，並於立法理由中說明「經各級衛生主管機關施以隔離或檢疫措施者，具有較高之染病風險，倘受隔離或檢疫者擅離隔離或檢疫處所，將提高疫情擴散之可能性，對民眾健康造成威脅，是類人員有加重處罰之必要」等語，即可知之。是本件被告就原告所涉違反「應配合中央主管機關訂定之預防接種政策」之行政法上義務，非依特別條例第7條、第16條第3款等規定予以裁罰，於法並無違誤（至原告是否違反傳防法第29條第1項規定，而應依同法第65條第3款規定予以處罰，詳後述），原告主張本件並無系爭規定之適用等語，自無可採。㈢系爭接種政策屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定
之預防接種政策」：⒈按傳防法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利
部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」是衛福部為傳防法之中央主管機關。次按「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」亦為傳防法第17條所明定；而為發揮政府一體之最大效用，傳防法授權指揮中心指揮官得指示各級政府機關徵調、徵用及整合相關機關（構）之資源、設備或人力（傳防法第52條至第56條規定參照），特別條例並進一步明定指揮官得指示各級政府機關徵用或調用生產防疫物資之設備及原物料（特別條例第5條第1項）、得實施必要之應變處置或措施（特別條例第7條）。而本於傳防法第17條第2項授權訂定之指揮中心實施辦法，除重申上開指揮中心職權之規定外(第4條、第5條)，並於第6條規定：「（第1項）本中心得邀集相關機關之副首長或指定代表一人為本中心之成員。（第2項）本中心得依任務需要設若干處，並得分組辦事。（第3項）前項各處分置主任一人，由指揮官指派之。（第4項）指揮官得視流行疫情應變需要，機動調整各處之任務編組、人員規模及其進駐時機。各處任務，必要時，得請相關機關支援。」第10條規定：「本中心得以本中心或指揮官之名義對外行文。」第11條規定：「本中心得視流行疫情及處置狀況，由指揮官報請行政院解散之。」可見，指揮中心乃是由衛福部報請行政院同意後成立之任務編組，由指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；各級政府就指揮官所為徵調、徵用及整合相關機關（構）之資源、設備或人力之指示，或所實施之必要應變處置或措施，均有遵守之義務，由各機關於其職掌範圍內配合執行，俾收統一事權之效，以迅速遏止疫情。
⒉再按傳防法第5條第1項第1款規定：「中央主管機關及直轄
市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。」固明文規定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）之訂定，係中央主管機關即衛福部之權責事項；然按「行政院為辦理全國衛生及福利業務，特設衛生福利部（以下簡稱本部）。」「本部掌理下列事項：一、衛生福利政策、法令、資源之規劃、管理、監督與相關事務之調查研究、管制考核、政策宣導、科技發展及國際合作。二、全民健康保險、國民年金、長期照顧（護）財務之政策規劃、管理及監督。三、生育及托育照護政策規劃、管理及監督。四、社會救助、社會工作、社會資源運用與社區發展之政策規劃、管理及監督。五、家庭暴力、性侵害、性騷擾防治與其他保護服務業務之政策規劃、管理及監督。六、醫事人員、醫事機構、醫事團體與全國醫療網、緊急醫療業務之政策規劃、管理及督導。七、護理及長期照顧（護）服務、早期療育之政策規劃、管理及監督。八、原住民族及離島居民醫療、健康照顧（護）、醫護人力培育、疾病防治之政策與法令規劃、管理、監督及研究。九、心理健康及精神疾病防治相關政策與物質成癮防治之政策規劃、管理及監督。十、中醫藥發展、民俗調理之政策規劃、管理、監督及研究。十一、所屬中醫藥研究、醫療機構與社會福利機構之督導、協調及推動。十二、口腔健康及醫療照護之政策規劃、管理、監督及研究。
十三、其他有關衛生福利事項。」「本部之次級機關及其業務如下：一、疾病管制署：規劃與執行傳染病之預防及管制事項。」衛福部組織法第1條、第2條及第5條第1項第1款分別定有明文。又疾管署組織法第1條規定：「衛生福利部為辦理傳染病之預防及管制業務，特設疾病管制署（以下簡稱本署）。」第2條第1款、第5款規定：「本署掌理下列事項：一、傳染病預防與管制（以下稱防疫）政策之規劃、執行及相關法規之研擬。…。五、防疫藥物、公費疫苗、生物製劑之供應及法定傳染病之預防接種。」是前揭傳防法第5條第1項第1款關於衛福部訂定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）之權責事項，實為衛福部之次級機關疾管署所掌理。
⒊就預防接種政策之訂定權責，特別條例並未另設規定，縱
於解釋上此權責或可為該條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括，然指揮中心僅係因應疫情所設立之中央層級臨時性任務編組，以發揮統一事權的效果，傳防法或特別條例並未明文指揮中心設立後即生事務管轄權異動之效果，是前述衛福部（疾管署）之執掌包括訂定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）等權責事項，並不因指揮中心之設立，而發生事務管轄權之移轉或變更，只是衛福部（疾管署）於職掌範圍內，有配合指揮中心或指揮官之指示，擬訂疫苗接種政策之義務（傳防法第17條第1 項），而以指揮中心或指揮官之名義對外發布（指揮中心實施辦法第10條）而已，此觀諸系爭接種計畫或系爭接種政策事實上係由疾管署提送衛福部所設傳染病防治諮詢會預防接種組(ACIP)專家會議討論研議接種對象優先順序、接種原則而擬訂、滾動調整等情即明（參見ACIP之109年第1次會議紀錄、110年第1次、第2次臨時會議紀錄【本院卷第519頁至第534頁】、系爭接種計畫之總論說明【本院卷第632頁】），是系爭接種計畫或系爭接種政策實質上均可認屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」，故原告主張系爭規定所稱之「中央主管機關」係指衛福部，不包括指揮中心，而被告所稱之「預防接種政策」皆非由衛福部訂定，原告自無違反系爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接種政策」等語，並無可採。
㈣系爭接種計畫或系爭接種政策之定性為「一般處分」，並已踐行公告程序：
⒈按行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分
，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」是對人之一般處分（相對於公物而言）仍屬行政處分，僅其處分之相對人尚非特定，然仍可依一般性特徵而得確定其範圍。次按行政程序法第150條第1項所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。是法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人（於法規命令發布時，無法預見所涉及之人），且內容為一般性的抽象規範；而一般處分之相對人雖非特定，然於行政處分作成時，仍可依一般性特徵而得確定其範圍，且其內容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具體而明確。又對人之一般處分性質上為行政處分，原則上應與普通行政處分適用相同規定及法理，然因一般處分之適用對象為依一般性特徵可得確定其範圍之人，而非特定人，是其得不記明理由（行政程序法第97條第4款），並得不給予當事人陳述意見之機會（行政程序法第103條第1款「大量作成同種類之處分」，解釋上應包括一般處分，或至少得予類推適用），且其送達得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之（行政程序法第100條第2項）。
⒉有鑒於COVID-19疫苗為新研發之疫苗，國際間尚屬初始運
用，且對溫度敏感又疫苗效期僅6個月，必須正確儲存及操作，才能確保接種效益及最長的保存期，為保障民眾接種疫苗之效益與安全及降低疫苗耗損，以集中接種及預約制為原則，系爭接種計畫乃於「第四章合約院所規範」中分階段訂定COVID-19疫苗之醫療院所合約資格，包括現行合約辦理各項常規預防接種之健保特約醫療院所，並須有合於標準之疫苗冷藏及運送設備，第一階段以設有專責病房或隔離病房之醫院及區域醫院為合約對象，第二、三階段視疫苗供應情形逐步招募其他醫院、診所及衛生所為合約對象（本院卷第666頁），足見就執行疫苗接種而言，系爭接種計畫之規制對象，可依「經主管機關擇定配發疫苗之醫療院所」之特徵而得確定其範圍，且其規制內容為依優先接種對象優先順序執行疫苗接種，是其事實關係具體而明確。又系爭接種計畫不僅經指揮中心函請地方政府衛生局轉知轄內衛生所（室）及合約醫療院所依循辦理，並登載疾管署網站或發布新聞稿周知大眾，其後接種對象之滾動調整（包括系爭接種政策），並依循相同模式辦理等情，有指揮中心相關接種政策函文、新聞稿在卷可查（本院卷第625頁至第793頁），是系爭接種計畫及系爭接種政策均屬對人之一般處分，並已公告生效（以登載網站、召開記者會或發布新聞稿等周知大眾之方式為之）。原告主張系爭接種計畫應定性為「法規命令」而非「一般處分」，系爭接種計畫未踐行法規命令發布程序，屬無效之法規命令等語，均非可採。
㈤原告確已違反系爭接種政策：
⒈指揮中心於110年2月訂定系爭接種計畫時，將疫苗接種實
施對象劃分10類，第1類至第3類分別為「醫事人員」、「中央及地方政府防疫人員（含港埠CIQS人員）」、「高接觸風險工作者」。其中第1類「醫事人員」部分，包括：⑴具執業登記醫事人員：所謂醫事人員，係指醫事人員人事條例第2條所稱「醫事人員」，並具執業登記者。⑵醫療院所非醫事人員：系爭接種計畫所指之醫療院所，係指醫院、集中檢疫所及診所，不包括非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之「其他醫療或醫事機構」。醫院部分，包括：①醫院編制內非醫事人員。②醫院值勤之醫事實習學生。③衛生保健志工。集中檢疫所部分，包括接送人員、後勤行政人員、環境清潔人員及醫療行政人員。診所部分，為使有限疫苗資源確實使用於高危險群，每一診所行政人員接種名額以2名為限（本院卷第632頁至第634頁）。然因疫情升溫，為優先提供疫苗於公費對象，指揮中心宣布自110年5月15日起，暫停民眾預約自費COVID-19疫苗接種（本院卷第779頁），並鑒於雙北市(臺北市、新北市)為高風險疫情地區，於110年5月26日宣布將開放第1類至第3類順位人員進行接種（本院卷第785頁）；於110年5月27日全國防疫會議後，指揮中心宣布41萬劑AZ疫苗配發作業，第一階段15萬劑(5月27日撥配)，其中雙北地區(按：指臺北市、新北市，下同)以第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者為優先施打對象；第二階段26萬劑(6月10日調整對象)，以全國第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者，為優先施打對象（本院卷第787頁），其後於110年6月5日重申目前開放之公費接種對象，雙北地區為第1類至第3類未曾接種第1劑疫苗之醫事人員、防疫人員及高風險接觸者優先接種（本院卷第791頁）。是於本件原告所涉違規當時（6月7日、8日）之疫苗接種政策，於雙北地區之優先接種對象為列屬第1類至第3類疫苗接種實施對象之醫事人員、防疫人員及高風險接觸者。
⒉經查，好心肝基金會首席副總監蘇玲華於被告110年6月9日
稽查時陳稱於6月7日領取15瓶AZ疫苗，施打172人；於6月8日領取50瓶AZ疫苗，施打572人，施打人員身分皆為志工等語，此有醫政類工作日記表、施打名冊在卷可按（原處分卷第1頁、第10頁至第22頁、第40頁至第69頁），是被告審認上開744人均非系爭接種政策（即第1類至第3類【包括醫事人員、防疫人員及高接觸風險者】未曾接種第1劑疫苗者）優先接種對象，原告已違反合中央主管機關訂定之預防接種政策而予以裁罰，自屬有據。
⒊原告雖主張被告所認定之志工為「衛生保健志工」，原告
則認為係廣義之志工，且莫雅涵、謝佩娥於110年6月8日接受疫苗接種當時，確具護理人員身分，並均領有執業執照，而屬醫事人員，符合「第一類接種對象」等語。然查：
⑴系爭接種政策之優先接種對象為醫事人員、防疫人員及
高風險接觸者，而衛生保健志工在系爭接種計畫係列為「醫院」之非醫事人員（本院卷第633、634頁），原告為診所，並非醫院，本無診所志工是否屬於第1類優先接種對象之問題；更何況，系爭接種計畫所稱「衛生保健志工」，乃係指長期固定服務於醫療院所(含有門診的衛生所)之衛生保健志工，且領有志願服務紀錄冊，並於衛生局登記有案者（本院卷第634頁），原告迄未能提出志願服務紀錄冊及向衛生局登記在案之相關資料以供本院查核，自難認其所稱「志工」符合第1類優先接種對象之資格。
⑵又按護理人員法第2條規定：「本法所稱護理人員，指護
理師及護士。」第3條規定：「經護理人員考試及格者，得請領護理人員證書。」第8條第1項規定：「護理人員應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」第10條第1項規定：「護理人員非加入所在地護理人員公會，不得執業。
」第12條規定：「護理人員執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構為之。但急救、執業機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」是經護理人員考試及格者，固得請領護理人員證書，然應向執業所在地主管機關申請執業登記並領有執業執照、加入所在地護理人員公會，始得在經核准登記之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構執業。再者，參諸系爭接種計畫「計畫目的」所載「避免醫療、防疫及維持社會運作與國家安全等人員，因感染COVID-19成為傳染源或影響其醫療照護、防疫及社會運作與國家安全工作」等語（本院卷第632頁），可見系爭接種計畫之所以將「醫事人員」列為第1類實施對象（排除非以直接診治病人為目的之其他醫事機構），乃為強化第一線密切接觸患者之醫事從業人員之免疫能力，以維持醫療量能，避免因醫事人員大量感染致醫療體系無力承擔醫療工作而崩潰，進而導致疫情失控，因此在疫苗匱乏時，自應以社會效益最大化為目標，將有限之疫苗資源運用於足以發揮最大防疫效果之對象，是系爭接種計畫所指「具執業登記醫事人員」，應以第一線執行醫療工作之具執業登記醫事人員為限。
⑶經查，莫雅涵、謝佩娥均係於110年6月8日至原告診所接
種COVID-19（原處分卷第55頁、第66頁），並均領有護理師證書（本院卷第403頁、第407頁），然原告迄未能提出莫雅涵已向主管機關申請執業登記並領有執業執照、加入所在地護理人員公會之證明，且蘇玲華於被告110年6月9日稽查時係陳稱施打人員皆為志工等語，已如前述，則原告另提出其自行出具之服務證明書所載莫雅涵於110年3月8日至110年8月20日在原告診所服務，職務為「護理師」等情（本院卷第405頁），是否屬實，已非無疑；而原告固提出謝佩娥之執業執照（本院卷第893頁），然依原告另提出其自行出具之服務證明書所載謝佩娥係於110年8月16日方到原告診所服務（本院卷第408頁），已在本件違規接種情事（110年6月8日）之後，謝佩娥於110年6月8日接種AZ疫苗當時，是否確為第一線執行醫療工作之具執業登記醫事人員，亦有可疑，自難認莫雅涵、謝佩娥符合系爭接種政策所訂優先接種對象之資格。至原告陳稱莫雅涵服務證明書備註欄記載「執業執照 北市衛正醫字第4001180029號」，可見莫雅涵確實領有護理師執業執照等語，然對照謝佩娥之護理師執業執照（本院卷第893頁）及中央健康保險署院所明細查詢（本院卷第7頁），可知「4001180029」乃係原告診所（執業場所）之機構代碼，並非護理師執業執照之號碼，否則，莫雅涵、謝佩娥服務證明書備註欄均記載「執業執照 北市衛正醫字第4001180029號」等相同文字，豈非莫雅涵、謝佩娥護理師執業執照之號碼均相同？是原告上開主張，並無足採。
⑷更何況，即使認為莫雅涵、謝佩娥符合「具執業登記醫
事人員」之接種資格，惟其等僅為744名違規接種疫苗中之2員，而違規施打人數之多寡固為被告裁罰之考慮因素之一（被告所提綜合辯論意旨狀內列表敘明各違規醫療院所違規接種人數及裁罰金額，見本院卷第923、924頁），然觀諸原處分所載處分理由略謂：全球疫情嚴重及我國疫苗短缺，指揮中心公布之疫苗接種政策，各地方政府及醫療機構皆應遵守。惟原告明知其符合接種之醫事人員及員工皆已完成接種，仍向被告領取疫苗，接種於非接種政策之人員700餘人，其違規行為所生影響非止於不符合接種資格對象插隊接種之個人不正義，且足令中央機關制訂之預防接種政策，不再受人民信賴等語（本院卷第30頁），可見違規施打人數，僅為被告裁量因素之一；而因莫雅涵、謝佩娥僅為744名人員中其中2名，所佔比例甚微，扣除此名額後，尚難認已足以影響前揭原處分所載之審酌因素（原處分甚且未精確敘明違規施打人數為744人，而僅謂「700餘人」），是縱認原處分此部分之事實認定有所違誤，於原處分之合法性，尚不生影響，是原告此部分主張，亦無從為其有利之認定。㈥原告確有違反系爭規定之間接故意：
⒈行政罰法第7條第1項規定出於故意、過失違反行政法上義
務之行為者，應予處罰。其中所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意，又稱未必故意，即認為行為人對於構成犯罪之事實，除具有認識外，尚有放任其發生之意欲為要件）。另所謂構成要件錯誤，係指行為人行為時未能正確認識某個法定構成要件要素，即行為人主觀認識與客觀發生之事實不一致，本質上屬於事實錯誤；至於禁止規範錯誤（即禁止錯誤），係指行為人誤認行政法禁止規範內容，亦即行為人在事實層面認識其所為何事，惟在規範層面卻未認識到其所為乃行政法所禁止之事，包括行為人對於系爭的禁止規範完全沒有認識，或以為該規範為無效，或基於不正確的解釋而對於該規範的適用範圍產生錯誤的想法等，且基於此等理由認為其所為合法者，乃行為人對其所為欠缺不法意識（即欠缺違法性認識）。倘行為人對於構成要件之具體事實有所誤認，且一般人亦認為該錯誤可以理解，係屬阻卻故意之構成要件錯誤；如對於具體事實之認識無誤，但對於該具體事實在法律上之整體評價有所誤解，則屬禁止錯誤，不影響構成要件故意，但視可否避免分別阻卻或減輕違章責任（最高行政法院110年度上字第301號判決意旨參照）。本件原告為執行AZ疫苗接種政策之基層醫療單位，且原告違規當時正值我國疫苗匱乏、警戒狀態升級，全民人心惶惶，無不引頸企盼充裕我國疫苗並關切是否業經納入優先接種順位及接種時程，以期早日獲得免疫能力，原告辦理此屬其醫療專業範圍內之業務，對於指揮中心早於110年5月27日即已宣布系爭接種政策，對於疫苗優先接種對象之資格，自無可能諉為不知；且原告自承「因被告要求施打完畢之時限緊迫，實無從期待原告得於施打疫苗時或是事後核對逐一實質審查施打對象資格」（本院卷第847、848頁）、「基金會多年來從事肝病防治等社會公益活動，引起社會共鳴，每次辦公益活動，均能獲得社會各界共襄盛舉，自願前來幫忙的志工，不勝枚舉，有為善不為人知者、未留姓名、有勇於助人者，留下名號以便一有活動即予通知，義無反顧，請纓前來，因多次參與，原告之主辦人員即逕認該批人為志工，所以在一呼百應下能立即糾結千餘人，完成處分機關所交待之任務」（本院卷第852頁）等語，可見原告確實並未逐一查核其所施打AZ疫苗對象之資格是否符合系爭接種政策，甚至連前來接種疫苗者是否屬於基金會志工，均未予確認，而「逕認該批人為志工」，是原告於當時疫苗匱乏且政府嚴令接種對象優先次序之情況下，猶仍未詳予查核資格，對於前來請求接種AZ疫苗之民眾可能不具備優先資格而仍予以施打，已彰顯其即便違反系爭接種政策亦在所不惜之放任心態，是被告認定原告主觀上就本件違規事實具有間接故意之情，並無違誤。
⒉原告固主張莫雅涵、謝佩娥確具護理人員身分，並均領有
執業執照，而屬醫事人員，原告主觀上並不具有違規之故意等語，然莫雅涵、謝佩娥於原告違規時並不具有系爭接種政策所訂之接種資格，已如前述；且即使兩人確實符合接種資格，因其等僅為744名人員中其中2名，所佔比例甚微，尚不影響原告於本件違規仍具有間接故意之認定。
⒊原告主張被告110年6月1日函及所附意願調查表，皆未直接
載明衛生保健志工之定義，無法反推原告主觀上具有違反系爭規定之故意等語。惟被告110年6月1日函及所附意願調查表（原處分卷第208頁至第211頁），僅係被告就原已簽訂107年至110年度預防接種協辦醫療機構合約之醫療院所，是否有意願參加「新增COVID-19疫苗接種項目」所為之調查，其主要目的並非在宣導COVID-19疫苗接種政策，自無必要載明衛生保健志工之定義，且上開函文所另行檢附之「臺北市政府衛生局COVID-19疫苗接種流程」（原處分卷第212頁），其流程之一即為醫療院所應「依疾管署公告確認實施對象」，已提示原告應確實掌握主管機關之疫苗接種政策，原告自得以參照前述系爭接種計畫關於衛生保健志工之定義，以確認疫苗施打對象，是原告上開主張，顯係卸責之詞，並無可採。
⒋又原告主張系爭接種計畫內載有與「衛生保健志工」相異
定義之「義工與志工」，可見系爭接種計畫有關志工之定義即非單一；臺北市政府亦未因原告志工未登記在案即認其非志工，而仍以志工稱之。本件爭議實係肇因於被告所認定之志工為「衛生保健志工」，原告則認為係廣義之志工，此種錯誤，應係屬原告不知其行為係法律處罰規定之構成要件事實，而產生所謂「構成要件錯誤」，主觀上無從成立故意等語。然本件原告就其於110年6月7日、8日所施打AZ疫苗之對象為其自稱所屬「志工」之事實，並無誤認，其所爭執者，乃原告所屬「志工」是否屬於「衛生保健志工」，然此部分縱有錯誤，充其量僅係原告對於規範內容（即「衛生保健志工」）之認知錯誤，而基於不正確的解釋致對於該規範的適用範圍產生錯誤的想法，此為違法性錯誤之問題，無從阻卻構成要件故意。又如前所述，系爭接種計畫已就「衛生保健志工」一詞予以明確定義（本院卷第634頁），且定義中涵括具體要件（如領有志願服務紀錄冊、於衛生局登記有案等），並無模糊空間，至於系爭接種計畫所提及之「義工及志工」（本院卷第683頁），乃係指協助防疫工作相關事宜之人員，無涉優先接種疫苗之資格問題。至系爭調查報告記載：「且查診所提供6月1日上傳優先施打疫苗名冊，為『好○肝』（按：即原告診所，下同）77名及『好○心』25名員工，惟查6月7、8日施打1,285人，身分皆為前述2間診所及好○肝基金會志工。」等語（原處分卷第232頁），僅係敘明經臺北市政府調查結果，原告違規施打疫苗之對象為好心肝基金會及其所屬兩家診所之志工，完全未涉及原告之志工是否屬於「衛生保健志工」，是原告上開主張，顯無可採。
⒌原告復主張其為求謹慎，已向被告確認施打對象，惟雙方
溝通過程中，被告並未有多加詢問或糾正之行為；更何況，被告依前例同意配發疫苗予原告，被告亦違反接種防疫政策在先，且有未明確告知施打對象之疏失，原告即信賴被告認施打其診所志工為合法之見解，原告並無希望不法結果發生之間接故意等語。然查：
⑴依系爭調查報告所載，疾管署於110年5月26日至6月4日
配送給臺北市之疫苗中，被告可自行運用量為7,600瓶，其中5,400瓶部分，被告於110年5月31日「本市嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情指揮中心第155次會議」提出規劃，將以1至3類為對象，分別分配予「地區以上醫院工作人員」、「基層診所醫事等工作人員」、「政府防疫人員及高接觸風險第一線」施打，分配於聯合醫院五院區及臺大癌醫共6院區進行施打（上述之規劃分配統稱為「0602專案」），該會議決議：「有關新一批COVID-19疫苗於本週三到貨5.6萬劑，請於一週內施打完畢，當作壓力測試。」（即須於6月9日前完成）。該專案執行方式係要求3大醫師公會將各該類一般診所醫事人員造冊後，再由醫師公會安排場次，將疫苗配發指定之聯合醫院五院區及臺大癌醫共6院區依上開安排進行施打，尚未有交由診所自行帶回施打所內醫事人員之措施（原處分卷第219頁至第221頁、第238頁）。
⑵又依系爭調查報告、系爭補充調查報告所載，好心肝基
金會副總監蘇某先是透過市府人員取得被告職員吳股長之聯絡方式（line），並於110年5月20日與吳股長取得聯繫，嗣蘇某於同年月27日向吳股長傳line，詢問：「想私底下請問您基層診所醫護及行政人員大概何時會有疫苗可注射呢？」等語，經吳股長回復：「目前市府疫苗接種仍先供應專責醫院醫護人員及社區一線防疫人員接種疫苗，因疫苗量能不足，故暫時未能開放給基層診所醫護接種。」等語；其後蘇某於同年6月4日向吳股長傳line，詢問：「請問您何時會開放門診做疫苗注射呢？許教授和執行長為疫情焦慮。」等語，經吳股長回復：「謝謝貴院熱心協助防疫工作，目前診所開放疫苗接種的部分，今天下午有跟本局陳副局長討論這議題，因為太多要克服的問題，所以還在商議中。」等語；於同年6月7日，吳股長以line電聯蘇某，蘇某未接聽，嗣因通話系統異常，蘇某向吳股長索取手機電話號碼；於同年6月8日，原告診所執行長粘某以line與吳股長聯繫：
「（粘）能先確定的量請先給我喔。（吳）等我一下。
（粘）麻煩麻煩，我們義工大軍等著如何動員。一樣條件是好○肝醫療相關人員1-3類對嗎？（吳）對。」等語（原處分卷第251頁至第253頁）。就吳股長與蘇某於6月7日聯繫部分，吳股長表示：蘇某一直有來問何時會給疫苗，6月7日當天也有問，一開始是想給7瓶，但對方有問能不能給更多，我跟分配疫苗數量的承辦人討論後覺得庫存量夠，就決定分配15瓶給他們，因為數量沒有很大，而且我的認知，這時候分配出去的就是要打第1類至第3類人員，所以沒有報告專員及科長，另外也是因為科內承辦人之前已經對其他診所發過疫苗，所以這不是第1次，劑量也算合理，而且又有府方6月9日應執行完畢之期限要求，所以我就同意了等語。另就6月8日配發100瓶（含配發給本件原告診所之50瓶）疫苗部分，吳股長表示：粘某於6月7日詢問我是否可以給更多，
50、100到1,000劑都可以，直到6月8日上午都還一直問。當時醫院0602專案結餘的數量還沒出來，不知道可以配多少量給該診所，後來當天中午跟王管理師討論，當時庫存102瓶，後來想到就算聯醫沒打完，有結餘量給該診所，可能還是打不完，且有向對方確認是施打第1類至第3類，所以就先決定100瓶，當天中午科內的會議有討論這件事，我有提到好○肝診所一直來要疫苗，前一天有給15瓶了，他們表示100瓶打得完，詢問科長是否可以配發，科長說好啊！那就給他們，所以我才給的，因為府方有6月9日執行完畢之要求，當時就是想著如何把疫苗打完等語（原處分卷第228頁至第230頁），而粘某於其所提供之說明資料中則表示，在該診所（按：
即原告診所）與疾管科同仁溝通過程中，疾管科於施打對象表示「一至三類包含志工」等語（原處分卷第239頁）。
⑶由上開調查結果，可知好心肝基金會或原告診所人員積
極主動向被告承辦人員詢問疫苗相關事宜，過程中，不僅被告承辦人員並未向好心肝基金會或原告診所人員告知疫苗施打之對象可以及於第1類至第3類以外之人員，且粘某並向吳股長稱「一樣條件是好○肝醫療相關人員1-3類對嗎？」，而吳股長亦回復「對」等語，可見被告承辦人員已向原告診所人員確認施打對象應為第1類至第3類人員，是原告所稱雙方溝通過程中，被告並未有多加詢問或糾正之行為、被告有未明確告知施打對象之疏失等語，與事實不符。至粘某於其所提供之說明資料中稱疾管科於施打對象表示「一至三類包含志工」一節，與前開line之聯繫內容不符，復未見粘某提出其與「疾管科同仁」溝通過程中，該同仁確有提及「一至三類包含志工」之相關事證資料，粘某此部分所述無從證實。再者，被告承辦人員固於6月7日配發15瓶疫苗給原告診所，然並無證據證明被告同意原告該批疫苗之施打對象可以及於第1類至第3類以外之人員，是原告稱被告此舉為違反接種防疫政策在先，原告信賴被告認施打其診所志工為合法之見解，原告並無希望不法結果發生之間接故意等語，顯無可採。
⑷原告又稱被告未多加詢問為何可施打人數已顯逾一般診
所規模，甚至遠遠超出原告與好甘心診所之總人數等語，然誠如系爭調查報告所載：一般診所醫事人員，係經造冊依安排施打，施打完畢應由施打機構上傳NIIS系統登錄，吳股長於110年6月7日、8日接獲好○肝業者聯繫時，如先至NIIS系統及醫事管理系統查詢接種資料，則不難發現好○肝診所大部分醫事人員皆已完成接種，故首批領取之15瓶疫苗應足夠施打其院內尚未施打之人員，其後欲再領取100瓶疫苗數量遠超過該診所人員規模，核發疫苗過程輕忽草率等語（原處分卷第239頁），被告承辦人員於與好心肝基金會或原告診所人員溝通過程中，如予以注意、詢問，或可能改變其配發疫苗之決定，惟如前所述，在粘某詢問「一樣條件是好○肝醫療相關人員1-3類對嗎？」時，吳股長即回復「對」等語，可見被告承辦人員並無允許原告可以將疫苗施打於第1類至第3類以外之人員，其縱然配發多於原告診所所需（指原告診所符合第1類至第3類之人員）之疫苗數量給原告，亦不代表原告可以將所獲取之疫苗，任意施打於未符合系爭接種政策所訂接種資格之人員，且系爭接種計畫也已明訂「衛生保健志工」之定義，是被告承辦人員於經辦過程中縱有可以檢討改進之處，然原告以上情而主張其主觀上不具有違規故意等語，尚無足採。⑸另系爭調查報告雖載稱指揮中心於110年4月14日「COVID
-19疫苗接種作業開放實施對象第2次說明會」討論及決議事項三、「若合約醫院COVID-19疫苗庫存量過多，評估無法於效期內用畢，為使疫苗有效運用，可在轄區衛生局人員協助下，將疫苗配送至其他合約醫院、非合約醫療院所或衛生所，需用者儘速使用」，此一原則截至目前尚無修正等語（原處分卷第227頁）；而系爭接種計畫關於第1類人員係包括「醫療院所非醫事人員」（本院卷第632頁至第634頁）；被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事機構工作人員接種COVID-19疫苗等語（原處分卷第202頁），然此並不代表所有醫事機構工作人員（尤其是原告所自行認知之工作人員）均符合系爭接種計畫所訂第1類人員之資格或系爭接種政策所訂優先接種對象之資格，尤不得謂因當時疫苗施打之時限要求，而得任意施打於非具有優先接種資格之人員，是原告據此主張上開文件導致其認為當時之政策即為「為使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有醫事機構工作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗施打對象之認知有所落差等語，乃屬卸責之詞，不足採信。㈦系爭接種計畫、原處分均無原告所指裁量瑕疵及違反比例原則：
⒈按傳防法第29條第1項規定：「醫療機構應配合中央主管機
關訂定之預防接種政策。」第65條第3款規定：「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：…。三、違反第二十九條第一項、…規定。」又違反傳防法第29條第1項規定者，第1次處30萬元至100萬元罰鍰；處理違反傳防法事件而裁處時，如有加重或減輕處罰之必要者，於法定處罰額度範圍內，得參照第2點參考表酌量加重或減輕，並於裁處書內敘明理由，不受前開統一裁罰基準之限制。亦為系爭裁罰基準第3點第9項次、第5點所分別明訂（原處分卷第98頁以下）。是依系爭裁罰基準，第1次違反系爭規定者，被告固得於30萬元至100萬元間，視個案情節裁量罰鍰額度，然若有加重之必要者，仍得在傳防法第65條所定法定最高罰鍰200萬元範圍內加重處罰，不受前揭第1次違反系爭規定之裁罰基準（最高額為100萬元）的限制。核此裁罰基準，乃被告為處理違反傳防法事件，可以依法而妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提升公權力（參見系爭裁罰基準第1點規定），在傳防法所定罰鍰額度內，按所涉犯之法條、違規次數等差異性，所為細節性、技術性之裁罰標準，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，核無違反法律優位或法律保留原則；而前開第5點規定，亦可使被告就個案違反情節相較於一般案件更為重大之情形，裁量調整罰鍰額度以從重處罰，俾期罰當其責，更臻符合比例原則之旨，被告自得援以為裁罰之依據。
⒉如前所述，原處分業已敘明全球疫情嚴重及我國疫苗短缺
，指揮中心公布之疫苗接種政策，各地方政府及醫療機構皆應遵守。惟原告明知其符合接種之醫事人員及員工皆已完成接種，仍向被告領取疫苗，接種於非接種政策之人員700餘人，其違規行為所生影響非止於不符合接種資格對象插隊接種之個人不正義，且足令中央機關制訂之預防接種政策，不再受人民信賴等語（本院卷第30頁），衡諸當時時空環境，新冠肺炎病毒肆虐各國，死、病無數，是否或何時能夠控制疫情，前景未明，世界衛生組織並宣告新冠肺炎疫情已構成全球大流行（global pandemic），嚴重威脅人類生命、健康及社會、經濟發展；而本件案發當時，又適逢國內疫情升溫，指揮中心提升雙北地區疫情警戒，加諸國內疫苗匱乏，初期尚仰賴國際援助，社會人心惴慄不安，原告無視於此，藉由取得與被告接觸之機會獲配疫苗，而大量施打於其所謂的「志工」，致引起社會側目，激發「特權疫苗」之爭議，政府疫苗政策之公平性備受質疑，是原處分裁處法定最高罰鍰額度200萬元，未失之過重，於法並無不合。
⒊原告固主張其並無間接故意，至多僅為過失，且觀諸系爭
調查報告，可知被告因媒體報導，於調查未臻完備，即主觀認定應裁處原告200萬元，而有考量不應考量事項之裁量濫用；另被告如欲以系爭裁罰基準第5點規定作為加重處罰原告之基礎，除應參照準第2點之參考表外，同時並應於裁處書內敘明理由，始為適法。詎被告未於裁處書敘明理由，亦未詳查原告並無所得利益，實無從加重處罰原告，原處分顯有裁量濫用之瑕疵等語。然原告確係本於間接故意而為本件違規行為，而非因過失為之，已如前述；又系爭調查報告於「案件緣起」欄所載：「緣媒體報導本市『好○肝診所』於110年6月8日深夜出現排隊人潮，擬接受該診所施打2019冠狀病毒疾病（COVID-19）疫苗…，質疑該診所有未依…指揮中心…律定之接種順序，擅自逕幫一般民眾施打COVID-19疫苗情事，…，復經本府衛生局…稽查發現該診所前後領用115瓶COVID-19疫苗，惟其中多數施打對象為好○肝基金會及該診所之『志工』，並非中央疫情指揮中心律定應優先施打之第一至三類人員，總計施打逾千人次。本府將依違反傳染病防治法規定裁處最高額之罰鍰…200萬元，並立即終止與該診所之合約，取消協辦院所資格，衛生局相關人員將送政風處調查。」等語（原處分卷第216頁），可見該段論述不僅敘明調查緣起，且扼要說明調查結果及後續擬為之處置，並非原告所稱被告因媒體報導，於調查未臻完備，即主觀認定應裁處原告200萬元等情。另系爭裁罰基準第5點所稱之「第二點參考表」，即已於第22項次明訂行政罰法第18條第1項之審酌規定，而行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」是被告依該條項規定之審酌因子，於傳防法第65條所定罰鍰額度內，裁罰原告200萬元，並敘明前揭之裁罰理由，自無原告所稱被告未於裁處書敘明理由，實無從加重處罰原告，原處分顯有裁量濫用之瑕疵等語之違法情事。又「違反行政法上義務所得之利益」只是行政罰法第18條第1項所定審酌因子之一，違規情節因案而異，縱使個案中無涉違規人所得利益之多寡，行政機關仍得視個案相關情節決定是否在法定罰鍰額度內從重處罰，是原告主張被告未詳查原告並無所得利益，實無從加重處罰等語，亦有誤會，自無足採。⒋又原告主張裁處行政罰鍰之目的既在於警戒貪婪與消滅不
法利得，行政罰法所稱不法利得顯以經濟上之利益為限。而依系爭裁罰基準第2點之參考表第16項次（按：該項次所指涉之加重條文為行政罰法第18條第2項）所稱「所得之利益」，亦應以經濟上之利益為限，始得予以加重處罰。原告出於幫助政府早日幫民眾注射疫苗，早日完成群體免疫，其出發點是本於救人之善意，原告並無因此施打行為而獲有任何經濟利益，卻遭被告處以最高罰鍰而嚴重侵害憲法所保障之財產權，應認違反比例原則等語。惟按行政罰法第18條第2項規定：「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」足見該條項乃係就違規人如因違規行為獲有利益，而其所得利益「超過」法定罰鍰最高額時，行政機關得於該違規人所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。本件原處分所裁罰之金額係在傳防法第65條所定罰鍰最高額（200萬元）範圍內，並未超過最高額，是原告援引行政罰法第18條第2項規定而為有利於己之主張，容有誤會。又協助政府為民眾施打疫苗，以提升疫苗覆蓋率，此為利民之舉，並無爭議；然本件可議之處在於原告未遵守中央主管機關發布之疫苗政策，擅自為不符合系爭接種政策所訂資格之人員施打疫苗，造成法秩序破壞及政府疫苗政策公平性之疑慮，如原告上開主張可採，則能夠協助政府為民眾施打疫苗之醫療院所甚夥，非僅原告能擔此任務，原告據此為減免罰責之據，顯然欠缺說服力，是原告上開主張，均無可採。
⒌原告另以其他診所有同樣違失且涉有民意代表關說介入，
卻僅受30萬元罰鍰；而原告係經被告徵詢而配合辦理，兩者就疫苗之取得非可同日而語，被告非但未予嘉勉或從寬論處，反加重處罰，顯已違背比例原則等語。然參諸被告綜合辯論意旨狀內列表敘明各違規醫療院所違規接種人數及裁罰金額（本院卷第923、924頁），經被告裁罰30萬元之醫療院所，所涉及之違規接種人數為2人至5人間，與本件所涉違規接種人數達744人，差距甚大，所造成法秩序破壞及政府疫苗政策公平性之疑慮，判若雲泥，原告無視於此，逕以取得疫苗之管道為原處分違反比例原則之論據，自無可採。又原告稱本案發生時，臺北巿政府正在執行「0602專案」之壓力測試，恐因此急忙及造冊間致使被告未能審慎斟酌撥發疫苗，在兩造間均有疏失之情況下，被告竟將此事件之責任轉嫁由原告負擔，有違誠信原則等語，然被告是否審慎配發疫苗給原告，與原告是否應依系爭接種政策施打疫苗，乃屬二事，原告明知在當時疫苗吃緊的情況下，民眾難以在未經身分查核的情況下，即能獲得疫苗接種，詎其在未逐一查核其所施打疫苗對象之資格是否符合系爭接種政策，甚至連前來接種疫苗者是否屬於基金會志工，均未予確認，即為大批「志工」施打疫苗，嚴重違反應配合中央主管機關所訂預防接種政策之行政法上義務，被告據以裁罰，自無違反誠信原則之問題，是原告上開主張，亦無足採。
㈧另原告主張其無違法性認識、所為符合緊急避難要件等節，
就前者部分，原告主張被告經辦人員對原告就「志工」與「義工」之模糊概念並未予即時糾正，原告係因不知法規而違反系爭規定等語，然如前所述，系爭接種計畫已就「衛生保健志工」一詞予以明確定義，且定義中涵括具體要件（如領有志願服務紀錄冊、於衛生局登記有案等），並無模糊空間；而由上開調查報告內容，亦可見原告所屬人員明知有第1類至第3類人員之接種資格限制，是原告主張其無違法性認識，自無可採；就後者部分，原告主張當時疫情嚴峻，原告係出於救助之意思為他人之生命、身體健康為他人施打疫苗，符合緊急避難之要件等語，然原告並未舉出其所施打對象之「志工」，有何生命、身體之緊急危難，致原告出於不得已而必須違反系爭接種政策予以接種疫苗始得避免危難之情，是原告空言主張本件符合緊急避難要件而得以減免處罰等語，顯無可採。
㈨綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告未依系
爭接種政策執行疫苗接種，違反傳防法第29條第1項，而依同法第65條第3款及系爭裁罰基準第3點第9項次、第5點規定，裁罰200萬元罰鍰，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 6 日
書記官 陳德銘